课程政策过程的权力生态——从课程政策概念化的一般形态与中国特征谈起，本文主要内容关键词为：课程论文,政策论文,中国论文,形态论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
波利安·佩里（Pauline Perry）在谈到英国国家课程改革时提到，“教育危机和教育变革起源于公共辩论和政治、经济环境而不是来自教育政府自身”，[1]意在指出课程政策的起源与发展并非仅来自于政府内部，而是依托更广阔的生态环境，承载着政治、经济、社会历史变迁的现实。在这种广阔的生态环境中，课程政策作为具有社会安排目的的权力和利益的协调产物，其过程涉及到“一系列来自政府内部和外部的具体的、复杂的、回归性的政治互动的行为”，“这些政治互动远远超越政策制定活动本身，不仅包括政策内容及其实施、影响，也同样包括政策决策之前的环境影响、政策问题的来源，以及贯穿政策过程始终的各种力量之间的互动”。[2]正如政治学家斯盖茨·斯奈德所说的，“那些决定政治是什么的人操控着这个国家，因为在互相冲突的几个选择中进行选择就是分配权力”，[3]而课程政策运作的过程也就是一系列的选择和决策的过程。在这个意义上，贯穿课程政策过程的权力分配和权力关系的互动，实际上为我们生动地刻画了课程政策的权力生态，从根本上决定谁来选择、选择什么、为何选择、如何选择和为谁选择等实质性的政策问题。因此，在当下对课程政策过程的权力生态进行探讨，研究“谁来决定”和“如何决定”似乎比“决定了什么”更为重要，更能帮助我们深入课程政策过程的本质。
那么，关于课程政策过程的权力生态应从何谈起呢？笔者以为，首先要从谁来“决定将要被决定的事情”，[4]也就是课程政策过程的开端——课程政策的概念化开始。所谓课程政策的概念化，指的是从课程领域的初级问题意识和原始问题情景为起点，借助思维活动和社会价值选择活动，将潜在的课程问题发展成明确的政策问题的建构过程。作为课程政策过程的逻辑起点，课程政策的概念化决定哪些问题能够从复杂的课程问题群众脱颖而出发展成结构优良的课程政策问题，经过概念化表征成为“政府部门将会采取措施来解决”的具体问题，[5]进入政府政策议程。一直以来，我们关注教育（课程）政策的制定和实施，但是对政策过程的关注往往缺乏问题意识和政策议程设置规范性的考察，即较少地关注教育（课程）政策是如何从最初的未成形的社会问题提炼并发展成具体而清晰的政策问题的概念化过程，以及在这个过程中，谁、为什么、依据何种价值选择和程序来促成特定教育（课程）问题政策化的问题。因此，本文对课程政策过程权力生态的考察首先从课程政策问题的概念化入手，在分析其他国家推进国家层面课程政策时在政策概念化过程中的一般权力组织和关系形态的基础上，对比性地分析我国课程政策概念化过程中权力生态的持有质素和现存问题，反思我国当下课程政策过程的运作，引发关于优化我国课程政策过程的有益思考。
一、课程政策概念化过程的一般形态：多元权力主体及其关系
众所周知，自20世纪80年代以来，为了适应国际国内快速变革的经济及社会现实，教育领域掀起了一场世界性范围的改革，其中又以课程重建的改革运动最为显著。各个国家着眼于自身课程体系的重构，从国家层面推进课程政策，积极促成课程政策的权力分配从原本的两极化（中央集权或地方分权）逐渐趋向均权化，使得各国课程政策在运作形式和组织形态上，日益体现出趋同性，也因此积累了国家层面课程政策运作的经验。虽然各国教育行政体制① 和课程传统各有差异，在政策运作的具体表征形式上呈现出多样性；但是，由于课程政策的运作过程一般遵循共有的逻辑程序，在权力主体设置、工作组织和权力关系等方面具有相通性，这就构成了各国课程政策过程的一般权力运作和关系形态。② 这一部分研究就从课程政策概念化过程中的权力形态分析开始，通过探讨参与课程政策概念化过程的权力行为主体及其权力关系，来帮助我们理解课程政策过程中权力形态的一般特征。
（一）课程政策概念化过程中的多元权力主体
一般而言，课程政策的概念化意味着对政策问题的发现和认定，并将其纳入政府的议事日程。传统的观点认为，重要的政策问题的识别、界定和确立，并最终确立其作为政府潜在工作议题的活动，是发生在政府（公共权力主体）内部的活动，是一系列政府主导的行为。但实际上，政策问题往往在提出、界定、陈述、确立，以及纳入政府政策议程的过程中表现出多种多样的形式和途径，政策问题的概念化并非只是一种政府决定，或仅仅是一种政府行为，在政府这一名义上“最直接的政策制定者”的背后，隐藏着多样的权力主体。
表1是对课程政策概念化过程中相涉权力主体及其工作方式的简要概括，不同的政策行为主体和机构在政策概念化过程的不同阶段活动，支撑着不同方式的课程政策问题的确认和议程设定。这种行为主体及机构的多样性提醒我们在考察课程政策过程的权力关系时，应更多地关注易被我们忽略或不易察觉的政府机构以外的政策行为主体或机构，充分考虑不同组织、机构、群体或个人对课程政策概念化过程可能产生的潜在影响。接下来，我们就根据表1的概括，具体地探讨不同类型权力主体是如何具体地参与课程政策概念化过程及其可能的工作形态。
首先，课程政策问题的察觉往往可以来自不同的方面，无论是来自政府、专业、媒体还是公众，课程政策问题的提出或察觉往往需要通过“问题感知群”的意见表达来实现。所谓“问题感知群”指的是一个核心的问题识别群体，这个群体由其所在领域的关键人物及其拥护者所组成，当该群体关于特定政策问题达成了默契和一致，并将他们的意见在特定领域（政府领域、专业研究领域、媒体领域教育或公众领域）中表达出来，就可以说完成了课程政策问题的察觉和提出的工作。因为，在公共的课程政策领域，人们不可能对大量的课程问题持有结构化的认识，要使得特定的课程问题从纷繁复杂的教育问题中提炼出来，就需要依托各个领域内的问题感知的“内核性”群体，由他们对问题进行相对集中的判断和表达。
政党作为现代国家体系中的重要力量，一旦掌握国家权力，就可以在政策问题识别和确认上产生影响力，表达党派的政策主张和取向。比如说在总统制共和制的美国，一党候选人在竞选中获胜组阁，就拥有非常重大的行政决策权，总统的教育决策权往往可以左右国会（立法机关），掌握教育政策问题的根本取向；同样，在议会内阁制的国家如英国、日本、俄罗斯等，政党都是通过争取国会的多数席位和内阁的领导权，来获得其在国家事务中的决策权力。立法机关除了主要具有政策议案的审议功能以外，其内部成员或相关委员会往往具有一定的政策提案权，因此立法机关相关主体为确立政策提案而对特定课程政策问题展开研究的行为也是他们识别和界定政策问题的过程，比如美国国会中的教育委员会就在决定讨论何种教育政策问题方面具有关键的选择权。
对课程政策问题察觉负有主要责任的是教育行政机构及其附属机构，作为教育领域事务管理的权威，政府教育行政机关往往会主动介入课程政策问题的确认过程。一种途径是通过组织、委托、任命专门的研究机构或专业人员对特定课程问题展开研究——政府主导型，如美国20世纪80年代的“高质量教育运动”的课程改革和90年代的“美国2061计划”都是由美国联邦教育部组织或授权相关部门和研究小组展开调查研究而提出的。前者是1981年由教育部成立的由18位专家、学者和实际的教育工作者组成的“国家教育优异委员会”展开的调查，研究全美中小学教育质量，并提交了著名的《国家在危急中：教育改革势在必行》的报告；后者则是1985年教育部授权美国全国教育进度评估处指导美国教育考察所进行的全国性调查。[6]另一种途径是通过召开行政会议等方式直接主导并参与政策问题的讨论和界定——政治动员型，如澳大利亚1987年开始的国家课程改革，最初的有关在澳大利亚推进国家课程的思想就是由联邦教育部长道金斯在《澳大利亚应有的技能》和《强化澳大利亚学校》等著述中首先提出的；[7]又比如20世纪90年代美国基础教育课程改革相关政策问题共识的达成，就始于1989年布什总统召集各州州长共同讨论中小学学生学术素质低下等教育问题的会议并发表了《全美教育目标报告》，可谓是政府直接参与政策问题确认的典型。[8]
由于课程政策问题的确认过程具有较强的专业性质，因此智囊团或思想库、教育专业研究机构和组织往往依托其专业资源和研究基础，成为政策问题确认中的主体力量，其组织成员常会被网罗到政府教育行政机关为界定特定政策问题而设立的专门研究组织或专家委员会中，充当政策运作过程的智力支持。所谓智囊团或思想库是由各种专业人员组成的“跨学科、跨领域的综合性教育政策研究组织”，[9]“是产生可靠的、可以被有关部门接收的政策研究成果的主要机构”。[10]一类是外在于政府机构的独立研究团体，如美国的布鲁金斯学会、企业研究院、兰德公司等都是有名的智囊团（思想库）；另一类是政府设立的专门提供政策咨询建议的部门，如日本的包括中央教育审议会在内的各级各类审议会，都是总理和文部科学大臣重要的决策智囊团；英国的教育及儿童服务与技能标准局（OFSTED），主要负责全国教育问题的考察和调研，参与教育标准制定，为政府提供咨询和建议。教育专业研究机构和组织，主要包括大学里的学院式教育研究机构和教育专业组织或协会，其成员基本由专家学者组成（或是隶属于大学里的教育研究机构、或是独立的教育专业组织或协会），这些机构或组织并不是专门的政策研究机构，他们不同于智囊团或思想库，通常出于学术和社会责任或个人专业兴趣自主地参与政策问题的察觉、厘定和陈述，其成员或以个人或群体的名义，或以组织机构的名义自发或有组织地进行特定政策问题的研究，引起相关问题在专业领域、公共领域乃至政府层面的讨论。如在1991年，针对英国1988年国家课程改革实施所面临的困境，伦敦数学学会、数学研究会和皇家统计学会联合发表了一份报告，提出重新编写国家课程教材的建议，这些专业组织对课程政策问题的提出直接引发了后来皇家督学团（即1993年以后改编成立的教育标准局，2007年改名为教育及儿童服务与技能标准局，OFSTED）对国家课程和考试制度的考察调研。
大众传媒是指包括印刷、有线和无线电视、广播以及互联网系统在内的信息传递体系，大众传媒在选择哪些问题应该列入公共讨论范围，以引起广泛的社会关注，乃至敦促政府采取行动方面具有重要的影响力。那些通过大众传媒讨论而被提出和强化的政策问题更容易进入政府政策议程。也就是说，大众传媒在一定程度上“制造”问题，决定人们应该关注并讨论哪些问题，“媒体不关注的问题绝不会成为政府加以解决的问题”。[11]
除此以外，教育组织（如学校）、教育利益团体（如家长组织、教师组织等）、非教育领域利益团体（经济实业类组织、文化类组织等）和其他社会群体（公益性群体、特殊需求群体等）的特殊需求和对课程政策问题的感知也可能最终影响政府政策议程的设定。以美国为例，各种利益集团的活动非常活跃，比如教育类的利益集团有全美教育协会和全美教师联合会等；非教育领域利益集团则包括各种工商实业界的利益集团、劳工组织等。他们通过特定的渠道影响议员和政府机构官员表达所在集团的政策意图。更有甚者，那些具有影响力的利益集团还通过整合基金会、智囊团（思想库）以及政策规划组织的力量，依托其强大的经济支持，直接确定政策问题、设计可供选择的政策方案。如20世纪90年代初开始的《美国2061计划》，就是受纽约卡内基公司和安德鲁·梅隆基金会资助，委托美国科学促进会，在全国科学技术委员会的资助下，开展的关于科学、数学与技术教育课程改革的长期政策规划研究。[12]
理论上而言，由于界定主体的不同，政策问题的确认可以独立发生于不同的领域，教育专业研究领域、政府教育行政机关、媒体机构以及其他公众团体。但是一项课程政策问题要进入政策议程，就意味着政策问题必须被放置在一个公共的话语空间，需要获得社会共识。所谓政策议程的确立一般是通过对政策问题的持续和广泛的陈述和讨论，以政策问题的高曝光率和高再现率引起相关领域的正式关注和讨论来实现的，通过将课程政策问题纳入专业性政策议程、媒体政策议程和公共政策议程，最后进入政府政策议程。经过综合性政策议程讨论的课程政策问题最终能否转入政府政策议程，即作为政府机构内部会议的正式议案予以讨论，最终还是取决于教育行政机关或立法机关的确认，政党则通过其在政府行政机关和立法机关中的领导权来间接发挥作用。总而言之，虽然教育行政机关在课程政策概念化过程中的关键阶段都起着重要的组织和领导作用，但实际的决定权往往是各种力量综合作用的结果，并非某些单一政策权力主体或组织机构的独立行为结果。
（二）课程政策概念化过程中的权力关系特征
根据上述对课程政策概念化过程中的一般权力主体及其工作方式的分析，我们可以对其权力配置形态和相互关系进行概括。总的来说，概念化过程的权力形态具有权力主体多元化、权力去中心化，以及权威和精英的权力集中化并存的特征。一方面，课程政策概念化过程中的多元主体的参与和工作组织形式上的相互沟通与合作，使得不同主体和机构间的权力分配多元化。由于不同政策行动主体和机构共同对政策问题的概念化过程发挥作用，原本集中的权力被分散到不同的领域和层面。这体现在课程政策问题的概念化过程可以由政府教育行政机关及其行政长官主导，也可以依托教育专业研究机构和组织，或者由有能力发起政策问题讨论、形成政策诉求的利益团体或社会群体主持，并不仅仅是政府行政机关或政治精英主导的“自上而下、高度集权的过程”。[13]而且，不同政策行为主体或机构更通过交叉参与其他主体或机构主导的政策概念化活动来实现一种松散的合作，从而使得各种分散的权力交织在一起。比如在政策问题概念化过程中起到重要作用的专家学者的力量，就通过渗透在各种教育研究机构、教育组织、智囊团（思想库）、利益团体、社会群体、甚至是直接进入政府相关教育行政机构内部中来发挥作用；教育行政机关的政策概念化活动也往往借助其他政策行动主体或机构的力量，比如反映大众传媒、教育研究机构和组织、具有影响力的教育和非教育领域的利益团体，或者是特殊社会群体和公众的直接政策诉求。这种权力的松散组合式的概念化过程中的不同权力主体相互独立、又彼此合作，实现权力的制衡。
另一方面，权力的多元化和权力的去中心化，并不是无限制的权力分化，它是同政府行政机关和领域精英的权力集中化并存的。其一，在课程政策概念化过程中，政府行政机关在最终对政策问题的确认上始终拥有绝对的权力，在各种政策诉求中优选他们认为最为迫切的政策议程。其二，分散的权力是有选择的，我们都希望生活在一个不同利益主体都能自由平等地表达自己政策看法和观点的社会，然而名义上的民主权力和政策问题概念化过程中的实质权力是具有差别的，过于分散的权力很难通过正规的政治渠道被意识并被关注。因此，更多的时候，能够产生影响力的权力主体更多的是“具有规模、有良好组织的、富裕的、活动积极的个人和集团”，而那些“组织程度地低下的、贫穷的、社会能力差、不积极的、水平低的个人和集团”往往没有同政府或政党建立良好沟通的机会，[14]或者从根本上缺少表达的渠道。其三，即便在不同领域的内部，也往往存在着具有关键影响力的“轴心人物”或“权威力量”，他们的意见表达对于澄清和整合各种散落的信息碎片，形成群体对课程政策问题的统一认识起到凝聚和标的的作用。在课程政策概念化的过程中，存在一些“公认的理论素养高、真正全面了解课程信息”的权威和精英的存在，他们的意见会对领域内成员产生“暗示与影响”，[15]从而促成人们形成关于政策问题理解的“共同体”，并将政策问题的讨论拓展到更广泛的公共领域。从这个角度而言，政策概念化过程中的权力去中心化乃是一种依赖权威或精英凝聚力的权力分化，其在本质上仍体现出相对的权力集中，这种集中的权力并不以绝对的、硬性的指令为表现形式，而是通过“轴心人物”的权威力量进行潜移默化的干预。
二、课程政策概念化过程的中国特征：运作方式及其权力特征
在课程政策概念化过程权力形态和关系一般分析的基础上，反观我国的课程政策过程，其运作是否也遵循相应的逻辑程序，显示出相似的权力生态特征呢？接下来，这一部分就以第八次课程改革的政策过程为例，探讨我国课程政策概念化过程中权力运作方式和权力关系的中国特征。
（一）我国课程政策概念化过程的权力运作
首先，我国课程改革政策问题的察觉是在素质教育政策话语体系的不断发展的过程中而形成的。素质教育的政策话语体系作为我国教育领域的主流概念，是最先作为“应试教育”的对立面所树立的旗帜，之后几经阐发逐步成为为教育改革与发展的基本指导思想，在产生和确立教育政策的过程中起到了“强有力的规范性力量”。[16]有关于“素质”和“素质教育”的论述首先是从政府层面提出的，最先反映在党和政府领导人的重要讲话和政策文件中。1985年邓小平在全国教育工作会议上讲话，提出我国的国力强弱和经济发展“越来越取决于劳动者的素质，教育搞上去了，人才资源的巨大优势是任何国家比不了的”，首次将“教育”和“素质”联系起来；1987年4月，时任原国家教委副主任柳斌在九年义务教育各科教学大纲统稿会上的指出，“基础教育不能办成单线的升学教育，是社会主义的公民的素质教育”，首次提出“素质教育”的概念。[17]之后，有关素质教育的讨论在公众和教育实践层面广泛展开。1993年中共中央和国务院联合颁布了《中国教育改革和发展纲要》，指出“教育改革和发展的根本目的是提高民族素质，多出人才，出好人才”，“中小学要由应试教育转向全面提高国民素质的轨道，面向全体学生，全面提高学生的思想道德、文化科学、劳动技能和身体心理素质”，[18]将素质教育确认为教育决策的指导思想。这以后，素质教育更是成为国家领导人和政府政策文件中的重要词汇频繁出现。正是在强有力的政治要求和话语推动下，20世纪90年代中期以后，学术界对于素质教育的讨论被带动起来，很多学者对素质教育提法的合理性、素质教育的内涵、基本结构、理论基础、实现方式、过程与评价等问题进行的广泛的讨论，促成了素质教育话语场域的基本形成。④
应该说，作为一种政治语言被标明的“素质教育”理念虽然具有强烈的政治色彩，其起源仍来自我国教育实践所面临的现实弊端和改革的需求，素质问题和素质教育的提出把政府、公众、传媒和教育界人士的注意力集中到基础教育的种种弊端之上，如“基础教育中偏重知识传授，忽视德育、体育、美育和生产劳动教育；忽视能力与心理素质的培养；以死记硬背和机械重复训练为方法，妨碍学生生动、活泼、主动地学习，使学生课业负担过重；以考试成绩作为评价学生的主要标准甚至作为唯一标准，挫伤了学生学习的主动性、积极性和创造性、影响了他们全面素质提高”等问题。[19]然而，素质教育毕竟是一个非常宽泛的范畴，包括很多不同的可被概念化、阐释或陈述的主题，那些结构不良的课程和教学领域的问题也交织在其中。正是在这样的背景下，课程改革政策问题要从素质教育这一大的话语语境中脱颖而出，确认为实体的政策问题，还经历了长时间的酝酿和探索，是人们在寻求素质教育实践突破口的过程中逐步实现的，这一过程主要包含几个重要的关键事件。
一是汨罗素质教育经验的推广，这是课程改革政策问题确认过程中的背景事件。1996年2月，《人民教育》发表《大面积推行素质教育的探索——湖南汨罗市中小学教育改革12年写真》，大篇幅介绍汨罗素质教育改革的经验；同年原国家教委基础教育司将推广汨罗经验作为当年主要工作任务；5月时任国务院副总理的李岚清视察汨罗市教育，做出了在全国推广汨罗市大面积推行素质教育经验的指示；6月全国督导工作会议在汨罗召开，讨论推行汨罗素质教育经验，[20]推广汨罗素质教育经验成为当时全国教育领域的重大事件。通过学习汨罗市中小学教育改革经验实现了从实践层面聚焦问题、确立政策问题的过程，通过经验的总结和概括，将教育系统面临的问题以一种结构化和系统性的方式呈现出来，最后将教育改革面临主要问题落实在课程体系的内部变革、考试评价制度的改革和教师队伍建设等几个主要方面，为解决我国教育领域的现存问题提供了基本的“切入口”。
二是“93年课改”，这是课程改革政策问题确认过程中的重要事件。“93年课改”推出了新的课程计划，在培养目标、课程设置、课程结构安排、课程内容选择、国家和地方课程管理，以及教材改革等方面都做出了大胆的改革；在打破“学科中心”课程体系、协调学科比重、减轻学生负担、加强课程灵活性、选择性和弹性、强调学生学习主动性和全面发展等方面做出了重要的努力。应该说，“93年课改”进一步明确了我国课程改革政策问题的基本内涵和结构，直接指向课程目标上的相对片面，课程内容和教学手段上的陈旧、单一、庞杂、缺乏时代感和现实感，课程结构上的学科中心主义，课程管理上的集中划一等最为关键的问题，形成了关于课程改革政策问题的基本框架，一定程度上澄清了改革的方向和内容。但是，由于课程改革理论及实践准备先天不足等缺陷，改革所涉及的各个方面在实践中不仅缺乏整合感和关联性，还缺少必要的智力和策略支撑。因此，在改革的诸多领域，93年课改并没能从根本上促成问题的有效解决，这就引发了进行课程领域进行系统变革和整体设计的要求，并明确了以课程教学改革作为改善教育现状的突破口，同时基本理清了课程改革应指向的主要问题，进一步促成了课程改革政策问题的概念化。
三是“九年义务教育课程方案实施状况调查”以及《九年义务教育课程实施状况调查报告》的形成，这是课程改革政策问题确认过程中的关键事件。以研究报告的形式对课程改革政策问题进行的系统界定和陈述，是对课程改革政策问题的正式的、结构化的表达，并提出了专业的政策建议，标志着课程改革政策问题获得正式确立。这次大规模的调研活动由教育部基础教育司（原国家教委）组织，由北京师范大学、华东师范大学、华中师范大学、南京师范大学、东北师范大学、北京大学等6所大学和中央教育科学研究所的部分专家和学者组成课程调查专家小组，从1996年7月开始设计调研方案和工具，在初测和修改的基础上投入使用，于1997年5月正式进行调研，调查主要包括全国9个省（市）16000多名中小学生、2000多名校长和教师以及少量的社会人士（主要是全国政协委员），调查内容主要包括课程目标的落实情况、教学内容的适宜性、教与学过程中的问题、考试与评价的问题、学生学业负担与对学校的体验等方面。[21]1997年底专家小组完成《九年义务教育课程方案实施状况调查报告》，报告总结出现行基础教育课程方案实施中七个方面的病态征候，并针对性地提出了改革国家义务教育课程的系列建议，代表性的如：突出国家义务教育课程的形式（权威性、统一性、基础性）；制定国家义务教育课程标准；完善现行课程政策（开设地方性和多样化的符合当地、当时需要的课程）；加强课程实施过程的指导（以解决课程目标与具体课程与教育、教学活动的有关问题）；建立评价机制，加强质量监控（其中推广使用发展性评估是核心问题）；成立国家基础教育课程改革发展委员会（全面承担基础教育课程改革的具体任务）；尽快建立国家义务教育课程试验基地和实验校，使新课程尽快进入实验状态；提前做好师资准备，同时使之成为师资培训的基地等。[22]可以说，《九年义务教育课程方案实施状况调查报告》形成了重要的课程改革的思路，对课程改革政策问题进行了专业性的陈述。这份报告并没有公开发表，但是却递交给委托调研的教育部基础教育司（原国家教委），对后来的政策审议产生了重要影响，成为课程改革政策设计和相关文本开发的重要参考性文件。
最后，几次重要的政府内部会议和相关文件的颁布，标志着我国课程改革政策问题正式进入政府政策议程，转变为实质性的政策议案，完成了课程政策问题的概念化。标志性的会议有1997年9月原国家教委在山东烟台召开的全国中小学素质教育经验交流会，明确指出“必须完善和建立以全面提高学生素质为目标的课程、教材体系，优化教学过程”，“建立学生主动学习的课程模式，以及相应的评价体系”。柳斌同志在会议讲话中还指出，国家教委已经在做有关方面的调研与准备。以尽快启动新课程的制定。[23]会后由原国家教委发布了会上讨论的《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》，提出了三个部分十六条的意见，明确了建立新的课程体系、改革考试和评价方法、建设高素质的校长教师队伍等政策要求，标志着课程改革已经成为政府工作部署中的重要内容。另一个重要的文件是1999年1月国务院批转教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》，明确提出要在“2000年初步形成现代化基础教育课程框架和标准，改革教育内容和教学方法，推行新的评价制度，开展教师培训，启动新的实验，争取经过10年左右的实验，在全国推行21世纪基础教育课程教材体系”。[24]同年6月中共中央国务院颁发的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（中发［1999］9号），也提出建立新的基础教育课程体系的政策主张，包括在目标上面向学生德智体美劳的全面发展；实行国家、地方和学校的三级课程制度；改变课程过分强调学科体系、脱离时代和社会发展以及学生实际的状况；更新教学内容的机制；加强课程的综合性和实践性；促进教材多样化发展和评审制度的完善；推进教学改革和考试评价制度等。[25]（详见图1）
图1 我国课程改革政策问题概念化过程的权力运作
（二）我国课程政策概念化过程的权力特征
1.概念化过程中的党政联合
正如前文所提到的，执政党一旦掌握国家权力，在政策问题的识别和确认过程中往往具有决定性作用，反映了党派的政策主张。一般而言，执政党通过掌握权力和行政机关的主要职位，将党派利益反映在国家政府的政策问题认定过程中，决定哪些政策问题是有价值和有意义的政策议程问题。从我国课程政策概念化过程的权力运作可以看出，我国的党政联合的特征是尤其明显和直接的。党对教育工作的领导不仅体现在国家最高行政机关的战略性教育政策中，还体现在教育行政机关的各类部门政策中，各级各类教育行政机关的教育工作都同党政协调一致。在我国，党主导国家和教育行政事务，曾一度出现党政不分、以党代政的局面。因此，很长一段时间以来，政府机关的教育政策也就是党的教育主张。随着我国政治体制改革的深化，开始理清党政关系，逐步明确了党领导下的政府工作负责制的管理体制，在教育政策的确认和制定中开始强调执政党、各级人民代表大会和政府机关（主要是国家教育部和各级教育行政机关）的联合作用。但是，这种党政关系的协调仍然是以坚持党领导一切的原则为前提的，“主要体现为政治、思想和组织层面的领导”。[26]这种明确的联合方式同其他国家在政策问题概念化中的政党权力“隐蔽化”（隐藏在权力和行政机关背后）的方式是有显著差别的。从上述关于课程改革政策概念化的权力运作，可以概括出党政联合的两种主要形式。
一是党政的联席会议和联合决策。课程改革政策问题概念化的过程中，党中央和国务院通过联合召开教育会议、联合颁布政策文件引导政策问题的概念化。比如1985年由中共中央和国务院联合召开的第一次全国教育工作会议，及其颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》和1986年的《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》等，就首先酝酿并引发了有关素质教育的讨论，形成了课程改革政策问题的话语场境，激发着政府和教育实践层面探索素质教育实现途径。1993年中共中央和国务院联合颁布的《中国教育改革和发展纲要》，1994年的第二次全国教育工作会议以及8月颁布的《中共中央关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》等文件，则意味着党政决策层决定确立素质教育的基本取向。正是在这种政治推动下，课程改革的政策问题作为素质教育中的一个根本性问题被逐渐清晰化和结构化。1999年的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》和同年6月的第三次全国教育工作会议，则从决策层面明确提出将课程改革政策问题纳入政府政策议程。可以看到，这些联合会议和政策文件是政策问题概念化中的关键性事件，它们不仅从战略意义上引导政府和社会的认识和行动方向，还作为原则性指示直接影响教育行政机关对政策问题的识别和确立。
二是组织和人员上的联合。课程改革政策问题概念化的过程中，参与政策问题识别、界定、陈述和确立等活动的关键的国务院、教育部（原国家教委）的重要行政领导，同时也是各部门重要的党组成员。比如原国家教委的朱开轩、柳斌，原国务院副总理李岚清等同志，他们不仅在政策问题察觉过程中为确立素质教育话语体系提供了重要的支持和推动作用；也是政策问题界定和陈述过程中树立改革典型、推进课程改革、负责组织大规模调研的决策性人物；更在决定课程改革政策问题进入政府议程中起到了关键作用。可见，政府机关和党组织机构在人员设置上的联合、主要领导的多重身份，体现了政策问题概念化过程中的党政联合的紧密程度。除此以外，在我国，教育行政机关作出相关重要决定或发布相关政策文件，往往需要通过机构内设的党组会议进行讨论和审议，这种组织上的联合也决定了党政意见的必然整合。
2.概念化过程中的政府主导
从我国课程政策概念化的权力运作过程来看，一方面，政府力量始终是贯穿课程改革政策问题识别的潜在线索，通过引导课程政策主流话语的方向，促成有关课程问题的基本价值取向，这是政府进行政治社会化⑤ 的特定方式；另一方面，政府的力量体现在为课程政策概念化过程中的系列实践提供组织和资源配置上的支撑，如素质教育经验的推广、93年课改和课程实施方案的评估调研等。因此，在我国，政府这一层面的“问题感知群”对政策问题的体察和认定是关键性的，他们承担问题识别的主要职责，并负责对其他群体进行干预和影响，从而形成有关课程问题的共识，并将其直接纳入政府的政策议程。笔者以为：政策概念化过程中的政府主导，是我国政治和行政体制特征的直接反映。具体来说，在我国，“党和政府作为社会公共利益和群众意志的代表”，“在政策权力结构中处于政策中枢的地位”，[27]被默认为是能够代表和综合社会公共利益和群众意见的实体组织；而在政府行政机关内部则实行首长负责制，由行政领导负责征求和听取相关政策意见和建议，做出政策决定。
政府主导的一个典型特征就是在课程政策概念化的过程中，大量运用政策性文件和领导讲话，通过政策来确定政策问题。这也使得我国课程政策表征形式呈现出多样化的特征。从我们所描述的概念化过程来看，对政策问题察觉、界定和确立中起重要作用的政策文件，除了党中央制定和批准的有关决议、决定、命令、指示、通知或意见以外；还有全国人民代表大会制定和批准的政策性文件；以及党和国家机关（国务院和教育部委等）联合发布的各种决议、文件和通知；国家行政机关（教育部）制定和发布的有关文件；党和国家领导人在某些场合作的有关教育的报告、谈话、讲话，甚至一些重要报刊的政策性文论也可以看作是相关教育政策的传达。[28]这种以政策来确定课程改革政策问题的方式，使得整个过程更具有政府主导的色彩，体现出政府机构在政策概念化过程的权威性和稳定性，也从一定程度上体现了我国缺乏分化的政策问题认定结构和相应的多元决策机制。
3.概念化过程中的“政策之窗”
所谓“政策之窗”是借用了约翰·金通（John Kingdon）多源流分析框架在分析政策问题是如何在议事日程上出现以及可供选择的政策是如何被具体化和概念化的概念。金通指出，一个政策问题能够被提上政策议程，取决于包含着不同个体、群体、机构和组织利益的源流是否能够汇聚在一起从而打开“政策之窗”，为政策问题的推广和纳入议事日程提供机会。他提出了开启政策之窗的三个重要源流，政治源流——代表了一种公众的观点（public opinion）和政治状态（state of politics）；政策源流——代表了政策共同体中对于特定问题的潜在解决方案和取向；问题源流——代表了问题本身的属性。[29]这一概念框架带给我们的最重要启示就在于，它为我们提供了政策问题从出现、到被识别、确认、纳入政策议程的清晰隐喻，即政策问题概念化过程并不能仅仅依靠某一种力量，政府机构的政策共同体或是公众的态度和压力都可能是政策问题概念化的潜在力量。
运用这一思路来理解我国课程改革政策问题的概念化过程，可以发现，除了政府行政机关在政策问题概念化过程中起到主导作用，形成了对素质教育的聚焦，明确了发展素质教育改革寻求问题解决突破口的政策性认识以外，政策问题的最终确立还得益于以下几个条件的共同作用。一是来自课程系统内部进行内发的系统性变革的需要，课程改革政策问题本身的迫切性已经引起了公众、政府和社会精英的关注；二是普遍的需要改善课程教学现状的情绪和压力的生成；三是通过专家力量的参与实现了课程政策问题的专业和系统的整理和总结，一定程度上避免了长期以来我国行政命令的随意性和经验性的缺陷，使得政府的政策导向有了一定的理论和实践的支撑。正是在这些力量的共同作用下，课程改革政策问题才顺利地成为政府的重要工作议程。（详见图2）从这个角度而言，政府在推进课程改革政策问题概念化的过程中，在力求政策运作过程的科学性和民主性方面做出了一定努力，改善了以往完全经验型或命令型的政策问题决定机制，开始调整行政力量、专业研究力量以及公众意见之间的关系。
图2 我国课程政策问题概念化过程的多源权力结构图
4.概念化过程中的“陈情”和“纳谏”机制
在我国课程改革政策概念化的权力运作中，不同政策行为主体间的权力关系还有一种特别的属性，即专家学者、社会利益团体和一般公众等政府以外的权力主体和机构在政策问题认定过程中的利益和意见表达，往往采取一种温和、被动的体制内允许的方式，这种特征是我国所特有的。由于长期以来政府在政策问题认定和确立过程中持有“为民做主”的姿态，具有典型的人治的和家长式的政治文化色彩，造成了政府外部的政策权力主体在表达利益诉求时所特有的“请愿”和“陈情”的特点。以这种方式向党政机关和政府机构沟通信息、反映情况，由相应的职能机关决定是否予以特别关注或“采纳建议”。从这个意义上而言，具有这种特征的意见和利益表达的机制并不能对政府产生政策压力，更不能强制政府的政策行为，更多的是一种陈情和反馈机制，寄希望于政府机构能够主动“纳谏”，采取相应的举措，政府在整个意见综合和协调的过程中具有绝对的主动权。这一特征同“西方国家政策输入过程更多地表现为各种政治力量的社会互动过程”具有明显的差异，[30]有些国家利益团体、智囊机构、中介研究机构或社会群体对政府在政策问题选择和输入中所具有强有力的独立干涉力量和约束机制。比如，社会学家G·威廉·多姆霍夫就曾说过，早在政府或者政府官员采取任何执行措施之前，关于政策的议事日程和政策的酝酿形成就已经开始了，“以非正式的形式肇始于公司的会议室里、社会俱乐部里和问题研究组织里，在那里，需要用新的政策加以解决的问题得到界定和确认”，[31]以此来形容外部利益团体和社会机构在政策问题概念化中的独立性和强制性。
作为特有的中国式的意见表达和利益协商的方式，我国的社会利益群体或普通公众很少采用强制性的利益或意见表达的方式，“更多地呈现出‘高度组织化’的政府整合特征”，可以看作是党组织和政府机关问题认定过程中的“合理的非政府延伸”，恰恰反映出“我国政策问题认定中的高度的政府整合性和组织化一体性”的特点。[32]但与此同时，我们也可以将这一特征看作是我国政策过程中的民主精神的匮乏，政策问题认定中缺乏多元主体的有力介入，政府外部政策权力主体和机构缺乏威慑力和自主性的表现。
三、制度规范与权力共享：我国课程政策过程的起点缺陷
作为课程政策过程的起点，课程政策概念化过程中所显现的权力运作及其关系的特征，可以一定程度上反映课程政策过程的整体特征。课程政策过程中的诸多问题和矛盾，往往源于我们对于政策过程起点中一些基本问题的忽略。比较课程政策概念化过程的一般形态与中国现象，可以发现在新一轮的课程改革中，我国课程政策的概念化在力求实现政策运作流程和结构上的规范性方面已做出了重大的努力，课程政策的概念化过程很大程度上遵循并体现了课程政策过程的一般逻辑程序和结构特征，表现出课程改革政策从“经验型”向“科学性”转变[33]的基本取向，但是，在制度结构和意识层面的缺陷和问题仍然是显著的，对这些问题进行清晰的解读，或许是加强课程政策过程规范性和科学性的起点。
（一）问题识别机构和渠道的匮乏
综观我国课程改革政策问题的概念化过程，可以发现，除了政府教育行政机关作为问题识别和确认的主体机构以外，其他问题识别和认定的机构和渠道相对萎缩，并没有确立起系统而有效的课程政策问题预警和识别系统。只有政府授权的调研专家小组的成员可以通过实践调研和调查报告的形式对问题进行系统陈述，但专家组的调研活动是一个单向的信息收集过程，他们对调研资料的整理和分析仅能够代表其所在的特定政策共同体的内部观点，是否能够表达受调查群体的真实意见，能否代表其他社会群体或专业团体的认识，是有待商榷的。
一方面，我国缺少专门设立的课程问题咨询机构，在领域性的教育信息收集和分析方面，更是缺少制度规范，较为随意，缺少足够的系统化和结构化的信息基础和研究基础以服务于课程政策问题的识别。但是，在很多国家，都拥有自己的课程问题咨询机构或是相应的教育领域化信息的统整机制和规范。举例来说，日本的教育课程审议会、英国的教育标准局、课程资格局、澳大利亚的课程和评价委员会、加拿大皇家委员会的教育调查委员会等机构都是政府常设的专业研究机构或部门。这些机构既由政府行政机关设立或委托，又保持相对的独立性，可不受政府机构内部官员更迭的影响，定期或不定期的负责课程问题或教育标准的考察和调研，占有充分的资料、进行广泛的调查、定期公布研究结果，并为政府的政策问题识别和认定提供咨询和建议。这些专业信息不但在机构内部得到有效的积累，更重要的是，机构化的管理形成了较为规范的信息支持的途径、工作方式和研究方法，使得课程政策问题识别所必需的信息收集活动具有较为科学的程序，也为政策问题的识别提供了稳定的组织基础和研究基础。在我国，同等类型的研究机构有诸如国家教育发展研究中心、中央教育科学研究所这一类型的教育专业咨询机构。一来，这类研究机构的研究取向较为宏观，通常以政府委托开展课题和项目研究为主要工作形式，这就无法保障对教育某一特写领域（如课程问题领域）形成常规性和制度性的关注；二来，这类隶属于教育部的教育研究和咨询机构带有较强的行政色彩，在问题识别和认定上缺乏主动性和独立性，因此也无法构建基于领域的完整而系统的信息系统。而一般性质的信息机构，比如国家教育统计中心，一方面，其所提供的教育信息更为宽泛和基础，无法针对课程热点、重点或难点问题进行系统而充足的信息收集，更不要谈进行学理性的分析；另一方面，这些机构同样缺少主动发现和识别问题的动力机制，因此，不能作为有效的课程政策问题识别的情报机构。
另一方面，在我国，教育专业研究机构和团体中的专业力量（如大学里的教育学院以及相关的专业研究团体、协会等）还无法成为独立的政策问题识别和认定的主体，产生规模化的专业效应，影响政策问题的选择和确立。这些机构或团体及其内部成员或偏安于相对独立的专业研究，脱离政府教育行政机关的直接影响；或为政府机关网罗，作为服务型的机构和专家。这两种情况都无法保证这些机构及其成员能够在政策问题识别和认定中发挥独立主体的作用。前者由于没有直接参与和影响政策决定的有效渠道，无法产生实际的政策影响；后者则受限于政府在问题识别上的特定取向，无法进行自主的问题识别和认定。在我国，即便是专业意见的表达渠道也是十分有限的，没有像其他国家利益团体提出政策诉求时常见的直接提案、行政游说、立法游说、司法诉讼、结盟、特别听证等方式，更没有形成多元的政策问题识别和反馈的制度和运作机制。
再一方面，我国政策问题识别机构和渠道匮乏的显著表现还在于民间研究或咨询机构、利益团体和社会群体的力量薄弱，不但缺乏问题识别和认定的意识，还缺少组织性。我国传统的二元社会结构决定了我国公民社会利益结构分化的不明显，因此也没有分化出多元的政策问题认定的结构。这决定了当前课程政策概念化过程中，不可能像其他国家一样，有强有力的中介性教育咨询机构、教师组织、家长联合会，或是其他相关利益团体或组织，独立表达他们的政策诉求和意见。一是缺乏相应的组织力量和活动能力；二是没有足够的资金和专业的支撑；三是没有参与公共政治的合法身份和沟通渠道，不能直接参与或影响课程决策。因此，有学者就建议我国应该建立行业式的咨询机构，有序地将社会中的各种教育利益组织起来，集中传达到国家教育政策中去，促进国家利益和教育利益表达的制度化。同时，通过国家授权使这些机构在资源、代表身份、组织规则和活动程序等方面确立其公共权威，确保他们的咨询权、参与权和代表权受体制的保护。[34]
正是由于上述问题的存在，政策概念化过程的问题识别机构和组织的相对单一，以及信息表达和沟通渠道的有限性，使得多元的外在创始型的政策问题识别难以实现，无法形成多源头、多方位的政策问题的预警机制，更没能发展出课程问题识别和课程发展的制度化机制。像日本、加拿大等国家，在课程发展方面已经形成了常规化的机制，在课程政策问题识别和认定上有其固定的制度安排，日本课程改革的一大特点就是基本上保持每10年对《学习指导要领》的修订，已经形成了一种常规，由常设的教育审议会对课程政策问题进行审查，将其纳入政府政策议程。[35]同样，在地方分权制的加拿大卑诗省，课程问题进入政府政策议程的过程已经被制度化，即教育领域的政策调研和课程修订已经成为政府的常规化行为。比如，每30年皇家委员会（Royal Commission）会针对社会各个领域进行政策调研，其中包括对教育问题的系统调研，目的在于形成政策建议，提供政府教育政策制定的指南；除此以外，教育部还设立了每8－9年进行常规性课程修订的课程制度，由教育部定期主持课程调研并启动相应的课程改革和修订计划。⑥ 这种政府主导的相对稳定和制度化的课程政策运作模式不但能够“提高认定议程的时效性和有效性”，还能够根据课程问题的动态发展进行“经常性的政策问题认定”，“对各种政策建议进行收集、整理、调查、分析和认定，防止问题的积累”。[36]
综上所述，我国政策问题概念化过程的科学化和民主化发展，一方面要依托问题识别机构和渠道的“开源”，一是积极培育政府以外的相关机构和组织的问题识别意识和独立进行政策干预的能力；二是广泛疏通表达政策意见的渠道，扩大信息来源，切实设立合法而多元的信息沟通途径和方法，在政策问题概念化过程中综合运用各种形式的调查、听证、提案、公开讨论、研讨、咨询案，以及各类新开发的沟通渠道，逐步建立起课程问题的预警系统。另一方面，则是要规范各种课程政策问题识别和信息沟通的活动，促成其常规化和制度化的发展，使其成为解决我国课程领域重点、热点、难点问题、促进课程持续发展的重要基础。
（二）权力共享意识和机制的缺失
真正的政策问题的界定和确认不能是一个封闭性的活动，需要具备公众基础。也就是说，对于特定课程改革政策问题的认识要通过公开讨论而达成共识，形成关于问题的共享的认识。即不光是政府和专家学者追踪整个政策问题概念化的过程，也需要目标群体和相关利益群体及一般公众了解政策问题的认定过程。不但要在政策问题具有初步意向的察觉阶段进行公开讨论，让人们意识到问题的存在，还需要通过讨论让人们对政策问题的认识逐步清晰化和具体化，对问题有一个系统而结构性的共识，获取课程政策过程运作的基本知情权和参与权。
简单回顾我国课程改革政策问题概念化的过程，在政策问题的察觉阶段，为了形成关于素质教育的话语环境，确实聚集了政府、专家、教育实践工作者、社会各界人士的广泛参与，获得了关于问题存在的共享意识。但是，那个时候，大家对于问题的界定和陈述还不清晰，当时的讨论和认识还处于非常初步的水平，仅仅是唤起了人们的问题意识。在后来的课程政策问题的界定和陈述上，出现了“受益人缺席”的状态。由政府主导以专家调研组的调查研究为基础，对课程改革的政策问题进行了专业的界定和陈述，但是却没有将相关结论引入综合性议程的讨论，主要表现为所形成的调研报告并没有公开发表，而是供政府内部使用。虽然调研报告是在吸取校长、教师、学生和相关社会人士有关课程教学问题的经验性认识和意见的基础上形成的，但是，这种调研活动是单向的，作为信息提供方，他们仅仅尽了义务，却没有享受平等互动的权利。经过总结和概括的有关政策问题的认识仅仅被局限在有限的政府行政层和部分专家的范围内，其他专家、教育实践工作者、家长、学生以及利益相关的群体被剥夺了知情权和参与审议的权限，成了杰弗里·维克斯所说的“被做出选择的人”。[37]由于信息的失衡，大部分人并不知道政府关于政策问题的认识究竟发展到何种水平，更无法判断特定群体对政策问题的解释和归因、概括和归纳是否合理，是否能够代表他们的意见。最后，有关课程改革政策问题的议案被直接纳入了政府政策议程，同样缺少了一个公开的听证和审议的阶段，对政策的认定大多停留在政府相关机构的内部会议上。总的来说，在我国课程改革政策问题概念化的过程中，人们确实共同意识到我国课程教学领域存在问题，但对于这些问题的内涵、实质和结构的认识，因为并没有被纳入公共讨论实现共享，所以也没有达成一定的共识，对政策问题的界定和陈述从根本上缺少一个公众基础，给后来的政策审议和实施埋下了诸多隐患。
一方面导致了认识水平上的不平衡，一部分主导政策问题概念化的社会精英对课程改革问题已经形成了较为结构化和系统的认识；但是一般公众和利益相关人没能分享相关的认识，认识水平还相对混乱和零散，更没有机会针对已经形成的政策问题的认识展开讨论，达成某种程度上的共识。另一方面，则导致了诸多意见和分歧的积累，并将其延续到政策实际开发和实施的阶段，增加政策运作过程的难度。由于没有共享和讨论的机制，人们关于政策问题认识的观点缺乏相互碰撞和协调的平台，无法“公正、及时、有效地协调和解决这些潜在的矛盾和冲突”。[38]那些本应该在政策制定之初就通过各种讨论和咨询机制进行公开解决的意见和分歧，被累积到之后的政策制定和实施之中，弊端被逐渐地暴露出来。
权力共享意识和机制的缺失一方面是政策问题形成过程中的共享的意识的匮乏，另一方面则在于缺少公众充分参与政策问题概念化的程序和方式，也就是机制上的匮乏。没有既定的信息公开制度、公示制度、论证制度、听证会制度、协商谈判制度、公民情愿和公民投票制度等较为开放的、双向的问题共享的途径。公众只能处于官方调查、信息传递或意见咨询的被动状态，无法真正自主地参与政策问题概念化的过程，缺少有关“课程政策”的拥有感。如同沃纳（Walter.W）所说的，“教育改革的共识和起点必须始于一种共享需求的意识，并需要确立起种种机制来保护这种意识的运转，让人们意识到改革是我们的，是我们的切实需要，也是我们的智慧成果”。[39]这种共享的需要从政策问题概念化的阶段就予以落实，因为这是共同决策的参与起点。从这个意义上而言，为了“让越来越多的人参与决策并成为教育和社会重大改革的动力”，[40]我们不仅要确立各种机制树立改革政策的共享意识，更要在此之前，形成政策问题的共享意识和机制。没有一个扎实的问题共享的基础以及有效的咨询和沟通机制，我们就无法追本溯源，解决政策运作过程中的实际矛盾。
注释：
① 所谓“教育行政体制是指一个国家的教育行政组织系统或理解为国家对教育的领导管理的组织结构形式和工作制度的总称”。由于教育行政体制对一国政策活动的组织机构框架、行政运作（组织）方式和主权形态做出直接的规定，往往直接影响课程政策过程的实际组织和运作方式。参考陈永明，胡东芳等．比较教育行政[M].上海：华东师范大学出版社，2005:1.
② 为了实际的说明课程政策概念化过程中的权力主体及其关系形态，依据教育行政体制上的差异选取了美国、俄罗斯、日本等几个代表性国家在国家层面课程政策概念化过程中的例证，特此说明。
③ 以上对课程政策概念化过程权力主体的概括仅仅是抽象的一般性概括，实际的政策行为主体和机构由于各国政治制度和教育行政体制的差别，具体的名称、工作权限和组织形态都有所不同，举例来说，各国的立法机关就可以有国会、议会和人民代表大会等不同的组织形式，其权限也各不相同。
④ 由于关于“素质”和“素质教育”的提法一开始就是从党政机关及其领导人、从教育实践领域最先展开的，理论研究界关于素质教育的讨论很长时间是持一种观望和忽略的态度。然而，随着素质教育作为国家大政方针中经常出现的一个词汇，加上党政领导在公开讲话和报告中的反复强调，并对教育科研单位提出了相应要求，理论研究人员也参与到这场讨论中。这就引起了20世纪90年代中后期的有关基础教育和素质教育的大讨论。对素质教育持质疑或反对态度的学者认为素质教育概念模糊、存在逻辑和文化上的悖论，在理论上不科学、在实践上不规范；而持支持和扶持态度的学者则认为素质教育的出现有其深刻的历史背景和现实需求，需要用一种发展性的眼光对素质教育进行建构、发展，重在它的功能性意义。笔者以为，之所以会出现争议和质疑，一方面来源于素质教育概念提出之初在理论构建和实现构想上的不成熟，作为一面方向性旗帜，对于什么是素质教育和如何实现素质教育并没有一个清晰的认识；另一方面，当时教育实践领域出现了很多打着素质教育名号的改革现象，造成基础教育领域一度出现混乱，引起了社会各界的强烈反感；再一方面，反映了我国素质教育政策话语形成过程中理论研究者的角色缺失，还反映了我国教育政策出台中常见的一个缺陷，即缺少事先的理论考证，缺少专业研究和政策决策之间的有效的整合机制。在之后新课程改革政策过程的运作中，我们也可看到“决策文化”和“学术文化”分离状态正在得到改善。
⑤ 所谓的政治社会化，指的是一个社会内政治取向和社会模式的学习、融合、传播和继承的过程，政治社会化是社会共同体政治价值和行为规范的整合，可看成政策活动所涉及各方的价值取向的黏合剂，使之行主体和目标群体对公共政策的目标和价值取向的认知、理解趋向一致，从而有利于政策的推行和贯彻实施。以政府引导政策话语的形式进行政治社会化是一种有效的途径，可以通过公众的讨论在潜移默化中形成对公共政策的认同和支持，并进而固定为一种行为模式，从而减少政策执行的阻力。参考张骏生主编：《公共政策的有效执行》，北京：清华大学出版社，2006年版，第209页。
⑥ 资料来源于笔者2008年对加拿大卑诗省教育部项目实施部门（Program Implementation Branch）专家顾问沃特·沃纳教授的访谈资料，以及卑诗省教育部网站的相关资料http://www.bced.gov.bc.ca/irp/，本章内有关加拿大卑诗省课程改革的资料均主要来自访谈资料及其教育部课程专业网站。