分税制下的财政体制改革与地方财力变化，本文主要内容关键词为：分税制论文,财力论文,体制改革论文,财政论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、分税制16年的简要回顾
（一）分税制的使命
新中国成立以来，我国财政体制的演变经历了统收统支、分灶吃饭（包干制）和分税制三个阶段。从新中国成立60年的历史看，国家政治、经济和社会的发展必然要求行政领域的各个层面发生相应变化，财政作为各级政府施政的重要手段和工具，在每次重大变革的实施过程中往往起着先导和突破作用。分税制改革正是上世纪90年代以来，我国经济体制、行政体制乃至政治体制改革的先行尝试，在16年改革发展过程中，作为国家战略，分税制所承载的历史使命绝不仅仅是实现“两个比重”的提高、增强中央宏观调控能力以及“调动地方发展经济和增收节支的积极性”等显性目标，其隐含的更为重要目标是以财政手段重构国家秩序，即通过制定收支规则来调节中央与地方两级政府的财力，影响政府间的行为，避免地方政府之间的过度竞争，削减中央与地方讨价还价高昂的交易成本，使国家政治结构的特征从人事集权化逐渐转变为理性制度化。
（二）分税制基本框架的构建
1994年的分税制改革遵循了渐进式路线，即先把分税制的基本框架建立起来，然后在实施中逐步完善。其显著特征是增量调整，尽量减少对各方面的“震动”，在维护地方既得利益的前提下逐步实现新旧体制转变。
总体上说，分税制的基本框架包括中央和地方事权与支出的划分、财政收入的划分、中央对地方税收返还数额的确定和原体制补助、上解、结算事项的处理四个部分。事权和支出责任的划分基本延续了原有的划分范围，即中央财政主要承担国家安全、外交和中央机关的运转所需经费，调整国家经济结构、协调地区经济发展、实施宏观调控及中央直接管理的事业发展支出等；地方政府则主要承担本地区政府机关运转、经济事业发展等所需支出。其中，分税制改革中事权和支出责任没有变化是为了减少改革阻力，保证收入划分的顺利实现，使中央在后续改革中占据主动。事实上，由于中央和地方职能交叉严重，即使现在也很难科学规范地划分出中央与地方的事权和支出责任，这也是后续专项转移支付管理混乱的一个原因。收入的划分使中央和地方都有了自己的固定收入，除此之外，主要设立了三个共享税种，即增值税、资源税和证券交易税（并未真正开征，代之的是证券交易印花税）。资源税和证券交易税因所占比例很小，当时陪衬象征意义大于分享意义，而增值税按75∶25确立的中央与地方分享比例，显然是分税制改革的最重要成果。值得注意的是，把国有土地有偿使用收入明确划归地方政府，在某种程度上导致了若干年后地方“土地财政”的兴起。作为让步和约束地方政府完成国家税收任务的税收返还办法，其高妙之处在于，它在公式的设计上呈现了返还比例的单边递减，仅仅保证了不削弱当届地方政府的财力。原体制中央补助、地方上解及有关结算事项按原办法过渡执行，充分体现了渐进式改革和抓大放小的改革思路，并非是对地方政府让步的结果。分税制还明确分设中央与地方两套税务征管机构分别征税，这一办法保证了中央固定收入税种和增值税等分享税种的及时足额征收。
（三）分税制的逐步完善
1.所得税收入分享改革。改革依然实行渐进式增量分成办法，即以2001年地方实际所得税为基数，2002年中央与地方按五五比例分享，2003年至今则一直按六四比例分享。所得税收入分享改革对地方财力的直接影响是：东部地区的固定收入部分大大下降，而中西部地区因间接得到东部的一般性均衡转移支付而先降后升。这项改革对中西部政府机构的正常运转起到了积极作用。2.2004年出口退税负担机制改革。主要内容包括：降低出口退税率；加大中央财政对出口退税的支持力度；建立中央和地方共同负担出口退税的新机制。这一措施的实施，加大了地方财政的负担，损害了地方财力。3.证券交易印花税从分税制初期的50∶50分享调整为1997年后的80∶20、88∶12和97∶3等比例。4.转移支付制度的建立和完善。作为分税制财政体制改革的配套措施，1995年开始实施过渡期转移支付办法，2002年后，过渡期转移支付改为一般性转移支付。目前，我国的转移支付可分为一般性均衡转移支付和专项转移支付两个大类。
分税制对我国政府间的关系产生了诸多积极影响：一是中央政府完全掌握了财政体制改革的主动权，中央的宏观调控能力得到提高，这从后续多次改革的顺利进行中可以得到有力佐证；二是全国统一市场格局逐渐形成，地方对中央的依赖性加强，全国经济一盘棋的局面悄然呈现；三是中央集中了越来越多的财力，将有力保障和支持区域均衡发展。
二、不断改进的分税制对地方财力的影响
（一）分税制下中央支出比重与地方财力变化
在1994年分税制的基本框架中，对中央政府通过分税制集中的收入再次分配没有做明确规定，但在后续的所得税分享等改革中，都明确规定了增量收入的分配去向，如中央所得税收入的分成增加部分主要用于维护中西部政府机构的正常运转，证券交易印花税改革的增量收入主要用于支持西部贫困地区的发展。按照“经济人”假设，对于中央财政收入，首要用途是保证中央本级的支出需要；其次是满足地方政府代行中央职能所必需的经费支出，即中央对地方的专项转移支付；再次是把剩余的收入以一般性均衡转移支付方式拨付地方政府，理论上讲这部分支出的主要目的是为了基本公共服务均等化的需要，大部分归属中西部地区和少数东部地区的财政困难县市。
鉴于中央财政集中的收入越来越多，中央本级支出占全国支出比重这一指标对地方财力影响重大。换言之，就全国财政收入整体来说，中央本级支出多了，地方支出就得减少，这是一个简单的零和博弈。考察1993年以来中央本级支出情况可以发现，中央本级财政支出占比最高的2000年达到34.7％，这一年也是地方财政最困难的一年。2000年后，中央本级支出占全国支出的比重逐步下降，一直递减到2008年的21.3％。在中央与地方二分法中，这意味着自2000年开始地方政府支出占全国支出的份额从65.3％增长到了2008年的78.7％。若以2008年全国财政支出62592.66亿元计算，与2000年的分配比重相比，中央政府相对少支出了8387.42亿元，显然，这些财力通过转移支付拨付给了地方政府。①
（二）共享税分享比例、税收返还与转移支付的运行机理和联动效应
在全国财政收入分配格局中，共享税尤其是增值税和所得税（以下简称“两税”）的分享比例与税收返还机制是一个密不可分的有机整体，既不能简单地忽略税收返还制度而调整分享比例，也不能轻易取消税收返还而保持分享比例不变，因为任何一方的调整都会较大地直接影响地方财力。
在1994年的分税制设计中，“两税”返还的功能定位于“保持现有地方既得利益、调动地方增加财政收入的积极性以及约束地方政府完成上年基数”。但在实际执行中，随着地方政府”两税”实际分享比例从1994年的85％降低到2008年的38.3％（如图1），其激励功能也日渐褪色，因为收入增加越多，地方最终分享的比例就越小。“两税”返还政策的功用主要是保中央收入的基数，即中央分享部分必须按全国水平连年递增，至少不能出现负增长，否则就会扣减地方政府税收返还的基数部分。这个方案的设计对地方政府形成了硬约束，没有任何讨价还价的空间，从而保证了16年来中央财政收入的连年递增。同时，这一制度对中央政府也具有同样的硬约束，即在地方政府完成收入任务的前提下，中央政府不能随意克减税收返还额度。对地方政府来说，这部分收入预期明确、返还及时，实质上应属于收入的初次分配范畴。
图1 “两税”返还额占“两税”总收入比重和地方“两税”实际分享比率图（单位：％）
数据来源：据历年《中国财政年鉴》整理计算得到。
2002年我国所得税收入分享改革方案依然实行增量分成，对地方的所得税基数返还核定了一个比较固定的数额，除2002年实行所得税五五比例分成，中央对地方返还597.21亿元外，2003年以后开始实行所得税六四比例分成，所得税实际返还金额根据地方完成情况一直在897.58亿元～910.19亿元之间徘徊。② 所得税基数返还的主要功能是维护地方政府改革前的既得利益，并保证地方政府以后年度所得税收入至少达到2001年的数额。所得税基数返还如同“两税”返还一样不属于中央可支配财力，当属政府收入的初次分配范畴。
近年来，随着地方初次收入分配比例的递减，地方政府要求对共享税尤其是增值税分享比例进行调整、提高地方分成比例的呼声日渐高涨。事实上，地方财力的构成除了初次分配收入和税收返还之外，中央财政的转移支付占据了重要地位。2003～2007年，中央财政对地方的转移支付累计达4.25万亿元，占全国同期财政累计收入的25％，其中87％用于支持中西部地区发展。③ 从以上事实不难看出，分成比例的调整，对东中西不同地区的财力有着不同的影响效果，初次分配地方政府留成增大，对东部地区有利，而对中西部地区不利。以2007年为例，东部9省增值税共完成收入9158亿元，④ 占全国增值税收入15470亿元的59.2％，⑤ 实际分享3663亿元，净上划中央5494亿元，⑥ 若按五五比例最终分成，则东部9省可多留成916亿元，在中央支出保持不变的情况下，意味着中央对地方的转移支付减少了916亿元，按87％的比例粗略测算，中西部财力会相应减少797亿元。
还有一种观点认为“两税”返还拉大了东中西部财力差距，不利于基本公共服务均等化的实现，因此要求取消“两税”返还。从1994～2008年，尽管“两税”返还的绝对数一直在增加，但其所占当年“两税”总收入的比例却一直在递减（如图1），“两税”返还占“两税”总额的比例从1994年的64.3％减少到2008年的16.4％，这表明“两税”返还对全国财政收入分配的影响力在减弱。以2008年计算，东部9省“两税”返还所得1764亿元，占全国财政总收入61330亿元的2.9％，而1994年东部9省“两税”返还所得为901亿元，⑦ 占全国财政收入5128亿元的17.8％。由此可见，当前取消税收返还对均等化水平提高的作用有限。
综上所述，财政体制改革对东中西地方财力的影响牵一发而动全身，现行分享比例、税收返还和转移支付制度有着环环相扣的内在机制，且随着时间推移一直在自发地动态调整，这种变化符合渐进式改革的要求，有利于减少改革的阻力，且对地方财力的影响正在向有利于中西部的方向倾斜。
（三）非税收入分配改革与地方财力变化
1994年分税制在收入的划分上并不彻底，表现在非税收入部分除明确规定国有土地有偿使用收入归地方政府外，其他非税项目收入的划分沿用了以前的办法。绝大部分归地方所有。决策者之所以没有对非税收入进行清晰划分有以下几个关键原因：一是在国家的财政收入中税收收入始终处于主导地位，市场经济体制的建立和发展以及国家宏观调控也主要是运用税收这个工具；二是转轨期我国非税收入项目繁多且增减变化较快，如政府型基金往往具有专项性质，其收费一般有时间期限，且随着经济社会发展形势的变化，一般无法预期将来会设置哪些新的基金；三是许多收费项目缺乏合法性，比如罚没收入直到1996年全国人大通过《中华人民共和国行政处罚法》才具有了合法身份。
随着地方政府尤其是县乡财政收入的吃紧，“三乱”现象几乎遍地开花，对这部分收入地方政府一般以预算外或制度外的办法处理，无法获得确切数据，但可以肯定这部分收入在一定程度上弥补了分税制体制导致的地方财力不足。2004年财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综［2004］53号），全国性的非税收入管理改革提上日程，对政府间非税收入分成问题作了原则规定，“凡涉及中央与地方分成的政府非税收入，分成比例由国务院或者财政部规定”。至此，非税收入的划分形成了中央固定收入、地方固定收入和中央与地方共享收入体制，如中央与地方矿产资源补偿费的分成比例分为5∶5和4∶6两档，排污费实行中央与地方1∶9分成，彩票公益金按5∶5分成等。
分税制下非税收入的划分中对地方财力影响最大的无疑是土地出让金。我国土地出让金收入始于1987年深圳市首次公开拍卖8588平方米地块50年的使用权，这是我国土地使用权第一次作为资产进入市场进行买卖。⑧ 1989年国务院发出《关于加强国有土地使用权有偿使用出让收入管理的通知》（国发［1989］38号），规定国有土地有偿使用收入中央和地方4∶6分成；1992年财政部把中央与地方对土地出让收益的分成比例缩小为95∶5。1994年分税制改革，把土地出让收益完全作为地方财政收入固定下来，并一直延续到现在。为了增强中央对土地的宏观调控能力，控制耕地占用，2005年我国开始征收新增建设用地的土地有偿使用费，其中30％上缴中央财政，70％留给地方政府。尽管近年来土地有偿使用费的征收标准一再提高，但相对于土地出让金而言所占比例依然很小，土地使用费从土地出让净收益中支出，大约占土地出让总价款的10％～15％，中央分成30％，相当于中央间接分成土地出让金的3％～4.5％。
由于土地出让收益长期以来一直是地方预算外资金，管理上列入政府性基金大类之下，并不反映在地方政府一般预算收入之内，且规模越来越大，故被称为地方政府的“第二财政”。从表1可见，土地出让收入在2003年、2004年和2007年均占据了地方一般预算收入的50％左右，尽管由于受到金融危机影响，2008年所占比重有较大幅度下降，但根据国土资源部2010年2月2日发布的数据显示，2009年全国土地出让总价款为1 5 910亿元，⑨ 比2008年增长了63.4％，土地财政已有失控之势。
三、分税制现行体制存在的问题
任何一种财政体制都不可能解决所有的社会矛盾，分税制也不例外。分税制改革对提高中央财力具有重要的战略意义，必须给予肯定和维护。随着国内经济发展和行政改革的不断深入，分税制虽历经多次完善，但问题和矛盾并未消失，主要表现在：
（一）转移支付制度扭曲
转移支付是调节收入分配的重要手段，其本意是根据“先富、后富论”抽东部之肥补中西部之瘦，以实现基本公共服务均等化，促进区域经济协调发展。分税制实施后，中央政府集中大量财力掌握了主动权，本级支出多少完全不受地方政府制约。但是对中央本级支出之外剩余财力的再次分配却一直缺乏科学的管理办法。由于对大量转移支付资金强烈的控制欲望，长期以来专项转移支付占据主导地位，而专项转移支付项目的设置与地方的需求往往存在错位，再加上专项转移支付一般要求地方政府辅以数目不小的配套资金，这对最需要支持的中西部地区来说困难重重。因此，许多项目通过立项后，实际执行依然存在资金困难、浪费严重等问题，导致专项转移支付的沉淀结余资金越滚越大。一般性均衡转移支付能够形成地方政府的可支配财力，原意是帮助贫困县市提高均等化水平，实现基层政府的稳定运转，但这笔资金在经过省地市政府的管道之后，截留严重，政策失效现象始终没有得到较好解决。
（二）土地收入分配不合理，地方政府过度透支未来财力
分税制改革后，中央集中大部分财力，作为对地方政府的弥补，明确规定国有土地有偿使用收入归地方政府所有。在上世纪整个90年代，由于房地产市场的萧条，土地产生的收益相对较小，并不为中央与地方两级政府所关注。但2000年后，随着国家城镇化战略的实施，房地产产业成为我国新的经济增长点，土地出让金也屡创新高，几度占据地方政府一般预算收入的50％以上。由于这部分收入完全归地方政府支配，造成地方政府在GDP、财政收入的政绩指标竞赛中严重--依赖有限的土地，导致城市扩张，耕地减少，房地产泡沫化风险越积越大，成为经济健康发展的一大隐患。本文认为，房地产疯狂扩张的源头正是国有土地收入分配归地方所有这一财政体制。尽管2004年财政部决定征收新增建设用地土地使用费，并实行中央与地方3∶7分成，但如前所述，调控作用相当有限，并未从根本上改变地方政府征地卖地的“圈钱”行为，使得本来属于地方政府未来50年或70年可以逐渐分享的财力被一次性提前透支，土地收入分享机制亟待改革。
四、我国财政体制改革的重点
分税制财政体制改革是一个与时俱进、不断创新、不断完善的系统工程。对财政体制合理与否的判断必须考虑当时的时代背景，财政体制对地方财力的影响也一直处于动态变化之中。在行政体制、政治体制改革相对滞后，政府职能转变还不到位的条件下，财政体制改革的单兵突进已难以深入，单靠财政改革无法解决国家发展的根本问题，例如，在没有规范好政府职能的情况下，难以正确地划分各级政府的事权与财权。
在渐进式改革的大背景下，在其他体制改革没有同步推进的情况下，本文对财政体制改革提出以下建议：一是分税制的基本框架不宜做大的调整，共享税的分享比例、税收返还等政策应保持连续性，对市县的转移支付款项应通过国库直接划拨结算到市县，避免中间级次政府的截留，同时提高资金使用效率；二是财政体制改革重在完善转移支付制度，途径是减并整合专项转移支付，增加一般性均衡转移支付比重，并通过预算民主化的推进，赋予地方政府和社会的知情权、监督权；三是对土地财税政策进行调整。首先，中央政府要分享土地出让的收益，分成比例要能够达到遏制地方政府对土地财政的严重依赖。其次，建立地方税体系，重构现行房地产税制，增加地方财政收入，缩小地区差距，为中国经济可持续发展奠定坚实的财力基础。
注释：
① 数据来源：《中国统计年鉴》（1993～2008年）。
② 根据历年《中国财政年鉴》和财政部编《地方财政统计资料》整理得到。
③ 《温家宝：中央财政转移支付87％支持中西部》，中国网2008年3月5日。
④ 东部9省是指北京、天津、上海、辽宁、山东、江苏、浙江、广东、福建。
⑤ 据2007年《中国财政年鉴》数据计算得到。
⑥ 据2007年《中国财政年鉴》与分税制上划和返还公式计算得到。
⑦ 根据历年《中国财政年鉴》、财政部编《地方财政统计资料》和分税制两税返还公式计算得出。
⑧ 周维成等《中央财政加强土地出让收益监管的政策研究》，财政部网站。
⑨ 《去年中国土地出让总收入1.59万亿猛增六成有余》，中国新闻网2010年2月2日。
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