我国宏观税负水平多维视角解析，本文主要内容关键词为：多维论文,税负论文,视角论文,水平论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：1008-2506（2011）01-0026-06
我国的宏观税负水平是高还是低？是重还是轻？在理论界和实际部门一直存在着争论。由于宏观税负是一个比较复杂的问题，宏观税负水平的高低受多种因素的影响，可以从不同角度进行分析，因此对此问题有不同看法是正常的，应该通过多角度的深入研究，逐步得到大家认可的结论。2009年9月2日《中国税务报》发表了国家税务总局收入规划核算司课题组（以下简称“课题组”）有关宏观税负的分析文章，该文通过中外对比得出结论：“我国宏观税负目前仍处于世界较低水平。”笔者认为，不能仅从中外简单对比就得出我国税负水平较低的结论，因为比较不仅有与哪些国家比和如何比的问题，而且宏观税负水平高并不意味着税负重，宏观税负水平低也不意味着税负轻。
一、不能脱离政府收入水平孤立研究宏观税负
国际上通常使用税收收入占国内生产总值（GDP）的比重来衡量宏观税负水平的高低，但在我国则形成了三个口径的宏观税负指标：小口径——税收收入占GDP比重；中口径——财政收入（预算内收入）占GDP比重；大口径——政府收入占GDP比重[1]。这种界定几乎成为共识，原因何在？因为它涉及到宏观税负的概念和作用问题。之所以要设立宏观税负这一指标，是为了衡量政府可支配财力的多少和国民的负担水平。在国外，大多数国家政府收入的绝大部分或大部分来自税收，因此，税收收入占GDP的比重大体上能反映政府可支配财力的水平，尽管各国都或多或少地存在着税外收费，但其在政府收入中所占比重有限，并且都要纳入预算。而我国则不然，政府收入除了包括财政收入即预算内收入（人称“第一财政”），还包括预算外收入（人称“第二财政”）、制度外收入（人称“第三财政”）、土地出让金收入（人称“第四财政”），等等。这就是说，在我国，税收占GDP的比重不能反映政府可支配财力水平和国民负担水平。1998年3月19日，朱镕基在九届人大一次会议上当选总理当天的中外记者招待会上指出，“目前存在的一个问题是费大于税……，使老百姓负担不堪，民怨沸腾”[2]。当时（1998年）税收收入占GDP的比重仅为10.97％，而各种收费占GDP的比重大约为15％，税费合计为25％左右。显然，单用税收占GDP的比重这一宏观税负指标既不能真实反映政府实际支配的财力水平，也不能反映国民的“不堪重负”。正是在这种背景下，学术界提出了宏观税负的大、中、小口径问题。近年来，政府非常重视税外收费的改革问题，也取得了很大成绩。但应看到，到目前为止，非税收入仍占相当大的比重，根据政府预决算报告，2009年我国财政收入占GDP的比重为20.4％，政府性基金收入占比为5.6％，社保基金收入占比约为5％，以上合计为31％。如果再加上住房公积金收入、国有企业上交利润收入以及财政专户管理的其他收入和地方的其他收费，估计不会低于35％。2009年我国税收收入占GDP的比重为17.7％，约占政府收入的51％。可见，在我国特定的条件下，单用小口径的宏观税负指标来衡量国民的负担水平没有多大意义，或者要大打折扣。另外，根据课题组提供的材料，2006年24个发达国家的宏观税负（含社保交款）平均为35％，发展中国家平均为28.9％，如果对应我国2009年的政府收入占GDP的比重（35％）来看，恐怕难以得出我国宏观税负水平偏低的结论。
二、小口径宏观税负国际比较时应注意的问题
课题组在进行宏观税负的国际比较时，选取了24个发达国家和18个发展中国家，这两类国家的宏观税负都存在高、中、低之分。例如，在24个发达国家中，高税负大都集中在北欧，其中2006年不含社保交款的宏观税负，丹麦为47.8％，冰岛为39％，瑞典为37.4％，挪威为35.4％（2005年），等等。众所周知，北欧为“福利国家”，不具有可比性，由此拉高的发达国家的平均宏观税负值也因此不具有可比性（下文将作专门分析）。而在其他发达国家中，美国为21.3％，德国为23.2％，日本为17.6％（2005年），韩国为15.7％（2005年）。日本和韩国同为亚洲的两个发达国家，又与我国近邻，但都低于我国目前的宏观税负，我国2009年税收占GDP比重为17.7％，2007年为18.3％。美国是世界第一大经济体以及最发达的经济强国和军事强国，我国的宏观税负与之相比相当接近，仅低3个百分点，由此能得出我国宏观税负偏低的结论吗？关于发展中国家的宏观税负，也有选取哪些国家进行税负的平均问题。目前全世界有170多个发展中国家，按人均GDP计算和衡量，大多数属于低收入国家，其宏观税负多在15％左右，有的甚至不到10％[3]。而在课题组选择的14个发展中国家中，除个别外，多数都是排名相当靠前的国家，特别是有5个是前苏联和东欧的转型中国家，其特点：一是经济发展水平相对较高；二是原为集权型国家，因而其宏观税负（不含社保交款）相对也较高，如俄罗斯为26.5％（2006年），匈牙利为24.6％（2005年），保加利亚为24.1％（2005年），波兰为21.5％（2006年），捷克为19.8％（2006年）。而与我国相邻的几个发展中国家和地区的宏观税负（不含社保交款），要么同我国相当，要么低于我国，例如，马来西亚（2003年）和泰国（2006年）为18.5％，印度为14.3％（2002年），印尼为12.3％（2004年），我国台湾地区为13.5％（2006年）等。总之，在进行宏观税负的国际比较时，应注重国家选择和有无可比性问题。综合上述分析可得出结论，目前我国小口径的宏观税负（税收收入占GDP比重）即使说不高的话，起码也不算低。
三、从国民收入分配格局看税负
国民收入分配格局是指国民收入分配中政府、企业和居民三者之间的比例关系，它是涉及改善民生、拉动消费、启动内需的一个根本性问题，是制定收入分配政策的基础和前提。当前我国国民收入分配格局存在“向政府和企业倾斜”、居民分配比率呈下降趋势的特征。经过初次分配和再分配之后，形成国民收入分配的最终格局，它反映国民收入各分配主体的资源最终占用状况（见表1）。自1996年到2007年间，我国政府最终分配比率一直处于上升趋势，由1996年的17.1％提高到2007年的24.1％；企业也一直处于上升趋势，由1996年的13.6％提高到2007年的18.4％；居民则一直处于显著下降趋势，由1996年的69.3％下降到2007年的57.5％。
对比美、日等国家的国民收入分配格局可以看出，我国的居民最终分配所占比重较低，而政府和企业的分配所占比重较高。美国自20世纪90年代以来居民的分配比率一直较为稳定，平均为73.4％，而政府和企业的分配比率均为13％左右，美国居民在收入分配中所占比重高出我国15.9个百分点，而政府和企业的分配所占比重分别低于我国11.1和5.4个百分点。从日本的情况来看，日本人均GDP在1973年达到3348美元时，居民最终分配比率为75％，2005年为73.4％，高出我国居民分配所占比重17.5个百分点。同年政府和企业最终分配所占比重分别为17.6％和9％，低于我国6.5和9.4个百分点（见表2）。
从上述材料和国际比较中可以看出：我国居民在国民收入分配中所占份额过低，目前已降到最低点，这严重制约了居民消费水平的提高。居民收入份额偏低的原因：一是在初次分配中，企业利润侵蚀了工资；二是这些年来政府收入特别是税收收入快速增长挤占了居民分配份额。“2001～2005年政府财政收入逐年高速增长，年均增速为18.7％，是1978年以来财政增收速度最快的时期，而同期居民总收入的年均增速则保持着9.7％的平稳增长。政府组织收入的能力和速度远远超过同期经济产出的增速和居民收入的增长。这种国民收入向政府集中的分配态势必然从收入分配的源头上限制或挤占居民收入份额的增加，对扩大居民消费存在着负面影响”；“中国政府应适当调整国民收入分配格局，使政府的收入份额有所下降，居民的收入份额有所提高，努力扩大居民消费，促进内源型经济发展”[4]。有人对上述数据提出质疑，认为“我们国家财政收入占GDP的比重，名义指标是20％左右，实际应该是30％左右。而西方相对应的数据是在40％到50％。……于是就产生了这样一个悖论，百分之百的蛋糕，怎么会政府拿走40％到50％，然后还有70％给它的居民？”[5]其实这并不矛盾，因为“政府收入”和在国民收入最终分配中“政府分配份额”是两个不同的概念，西方国家集中的收入比重高，但它又通过转移支付和补助等形式转移给了居民，而我国则相反，或者说直接转给居民的份额偏少。
四、从政府提供公共产品和服务的角度看税负
这里首先要明确，“宏观税负的高低”与“税负的轻重”是不同的概念，即税负高并不意味着税负重，税负低也不意味着税负轻。评价税负的轻重必须联系政府为纳税人提供的公共产品和服务的数量及质量进行考查，这是衡量税负轻重的最终标准。因为在市场经济条件下，税收是公共产品和服务的价格，评判价格的高低要看其是否物有所值。因此，如果政府能为纳税人提供充足且高质量的公共产品和服务，那么即使政府征收较高的税收，纳税人也不会感到税负重，例如许多西方发达国家特别是北欧“福利国家”的情况就是如此；反之，如果一国政府在教育、医疗卫生、养老、住房保障等“民生财政”方面投入不足，纳税人就会觉得税负重。
具体到我国，最近几年政府加大了对有关“民生”方面的投入，但总体来看投入仍相当不足。例如，从1993年到2006年的14年间，我国文教科学卫生支出占国家财政支出总额的比例不仅没有增大，反而从1993年的21％下降到2006年的18％。行政管理费占国家财政支出总额的比例，1978年为4.7％，1993年为11.5％，2006年上升到14％，如果再加上用于行政管理方面的基建等支出，大约在20％左右。教育、医疗卫生和社会保障等这些属于全国性的公共产品和服务，本应主要由中央政府承担，但在我国却甩给了地方，而地方政府特别是基层政府财政相当困难，无力承担。2008年，地方财政支出中教育占17.8％，社会保障和就业占13.1％，医疗占5.5％，这些基本的民生支出只占地方总支出的36％，远低于OECD国家62％的平均水平[6]。又如，近几年我国房价暴涨，“买房难”的问题引起民众极大关注，而政府承建保障性住房是实现“居者有其屋”的重要政策措施，但我国在这方面的投入严重不足。2006年，全国用于廉租房建设的财政资金总共不到40亿元，享受廉租房政策的居民只占总户数的0.5％，而发达国家一般是10％左右[7]。2009年中央财政用于保障性住房的支出为550.56亿元，仅占当年本级财政支出的0.4％，而发达国家的这个比例一般是1％～3％[8]；香港在2006年～2007年度用于这方面的支出约158亿元，占特区政府总支出的6％。世界大多数国家的社会福利支出在其政府财政支出中占据了相当大的比重，2003年，美国为47.39％，德国为71.49％，法国为48.65％，俄罗斯为39.45％，巴西为38.73％[9]。而在我国，社会福利性支出（包括教育、医疗卫生、社会保障和就业等）占财政支出的比例，2006年为25.9％，2009年为28.8％。可以看出，尽管近年来我国在这方面的支出不断增长，但与国外相比仍存在巨大差距。正是这种政府提供基本公共产品和服务与宏观税负水平的不对称，才使得纳税人产生税收负担偏重的感觉。
五、未来5～10年我国宏观税负水平合理区间的确定
综上所述我们认为：目前我国政府收入占GDP的比重（大口径的宏观税负）偏高，而财政收入、税收收入占GDP的比重（中、小口径的宏观税负）与当前经济社会发展大体上是相适应的。今后5～10年我国宏观税负水平发展的趋势和合理区间，主要决定于以下几个因素的相互作用：
（一）经济发展的水平和速度
这是影响宏观税负水平高低的决定性因素。经济发展水平愈高，社会产品和财富就愈丰富，人均GDP和人均收入就愈高，税基自然就更宽广，同时整个经济对税收的承受能力愈强。历史的发展和实践都证明了这一规律。从横向比较看，经济发达国家的宏观税负水平一般都高于发展中国家；从纵向比较看，一个国家在其发展的历史进程中，宏观税负水平呈不断上升趋势，这也主要是由经济发展水平决定的。
另外，经济发展速度的快慢或升降对宏观税负高低的影响，表现为GDP增长速度与税收增长速度之间的对比关系，这可用税收弹性系数来表示。通常情况下，在经济快速增长和繁荣时期，税收收入的增长速度高于GDP的增长速度，即税收弹性系数大于1。其原因主要有二：一是我国的现行税收制度存在重复征税问题，比如营业税。此外，增值税由生产型转为消费型，仅限于固定资产中的机器设备部分，而该部分只占整个固定资产投资的1/4左右，其余部分是厂房建筑物和其他费用，尚未转型，因此也存在重复征税问题。于是，GDP增长愈快，重复征税愈严重。二是经济快速增长和繁荣时期会带来收入的更快增长及经济效益的提高，从而使所得税和财产税增长更快，这也为我国的实践所证明。1997年～2009年12年间，我国税收收入年均增长17.9％，GDP年均增长（按现价计算）12.8％，税收弹性系数为1.4，税收占GDP的比重由10.8％上升到17.7％，平均每年上升0.6个百分点。相反，当经济增长缓慢或下滑时，受上述原因的作用，税收收入的增长速度会低于GDP的增长速度，即税收弹性系数小于1，从而使税收收入占GDP的比重下降。例如，2009年我国经济出现下滑，GDP增长（按现价计算）11.5％，比上年下降5.4个百分点，而税收收入增长9.8％，比上年下降9个百分点，税收弹性系数为0.85，税收收入占GDP的比重由上年的18％下降到17.7％。据此有人认为，从现在起，税收增长与GDP增长之间的关系将进入一个转折期，两者之间的增长大体同步，即税收弹性系数在1左右波动。
笔者认为，考虑到我国经济尚处于现代化和城市化的进程中，在正常条件下，经济还会持续快速增长10年～20年，不过增速会有所减缓，相应地，税收弹性系数可能降为1.2左右。据此推算，税收收入占GDP的比重年均增长0.3～0.4个百分点，即由现在的17.7％上升到5～10年后的20％～23％（不包含社保交款），可能是比较合适的。
（二）财政职能的转变和民生财政的构建
1998年底，政府部门提出“转变财政职能，优化支出结构，初步建立公共财政的基本框架”的设想，要求财政逐步退出生产性和竞争性领域，解决财政职能的越位和缺位问题。近几年来，中央又提出“完善财政体制，逐步实现基本公共均等化”。基本公共服务是指与民生密切相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业等项服务。“民生财政”问题引起人们和政府的极大关注。所谓民生财政是指在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位。目前我国具备了使财政支出结构向民生倾斜的条件。第一，财政收入快速增长，政府财力大大增强，这为提高财政支出中用于民生方面的支出比重提供了财力保障。第二，减少行政管理支出，降低其在财政支出中的比重有很大潜力。我国行政管理支出占财政支出的比重1978年为4.71％，目前提高到近20％，明显偏高。根据国际经验，随着经济社会的发展，行政管理支出比重会不断下降，例如，美国1902年～1980年间财政支出结构中，一般行政支出由12％下降到3.5％[10]。第三，随着经济的发展和市场经济体制改革的完善，一些准公共产品和服务（如基础设施）应尽可能吸收民营资本投入，减少政府支出，以便将这方面的资金转向不断增加的教育、保健与福利服务等民生方面的支出。西方国家在这方面作了大量改革，有许多成功经验值得借鉴。最近几年，我国许多城市也进行了这方面的改革试验，取得一定成效，应该总结推广。第四，即使一些纯公共产品和服务不一定全部由政府提供，第三部门（即非营利性组织的社会组织、民间团体和协会等）也能够发挥重要作用。
当然，财政支出中用于民生方面支出的增加会推动宏观税负水平的提高。以社会保障支出为例，我国财政支出中的社会保障支出包括抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出和行政事业单位离退休费三大类。从1998年到2007年，这些支出从559亿元增加到5447亿元，占财政支出的比重从5.52％提高到10.94％；如果再加上由人保部门组织发放的社会保障支出，则由2154亿元增加到10563亿元，占GDP的比重从2.55％提高到4.23％，平均每年提高0.17个百分点。目前我国社会保障存在覆盖面窄和保障水平低的问题，政府正在加快和加大社会保障改革的力度，假定未来5～10年将社会保障支出占GDP的比重平均每年提高0.2个百分点，那么该比重将会达到6％～7％。
（三）正确处理税收收入与非税收入之间的关系
前面曾提及目前我国政府收入中，非税收入所占比重仍过大，应通过调整和规范大大压缩非税收入比重。可以采取的措施主要有：一是将具有税收性质的收费改为征税，例如，将社会保障交款（费）改为征收社会保障税。二是逐步减少土地出让金收入，因为政府能卖的土地愈来愈少，另外，通过开征保有环节的房地产税（亦称物业税），可以使地方政府有稳定增长的收入来源，有利于规范地方政府行为。三是目前的政府基金收入项目过多，规模过大，这其中有些项目应该取消，少量需要保留的项目其规模也应压缩。四是属于制度外的收费应一律取缔。需要指出的是，今后预算改革的一项重要内容就是实行“全口径预算”，即一切政府收入都应纳入预算内进行管理。
当然从发展来看，也有影响非税收入增长的因素，例如国有资本收益（利润）上交形式。在计划经济时期和改革开放初期，财政收入有税收和利润两种基本形式，大体各占一半，但随着非国有经济的发展以及两步“利改税”的实施，对国有企业普遍开征企业所得税，使企业税后利润上交的部分大幅度缩小。1994年财税体制改革期间，考虑到当时国有企业经营困难，规定国有企业交纳所得税后不再上交利润，但这不等于说国家不能参与国有企业的税后利润分配。经过这些年来的国有企业改革，国有企业特别是中央大型国有企业资金雄厚、利润大增，由此出现了相关行业和企业的高工资、高福利和高管高薪问题，成为扩大收入差距、社会分配不公的一个重要原因。为此，国务院决定《试行国有资本经营预算》，中央国有企业从2007年开始向财政上交国有资本收益（利润）。但目前试点范围有限，上交比例偏低，规定按行业分三类上交比例：10％、5％和缓交或免交。今后应在国有企业普遍实行资本收益上交，并提高上交比例。由此，利润上交将成为推动非税收入增长的因素。
上述影响非税的各种增减因素相抵之后，将非税收入占GDP的比重控制在4％～5％可能是比较适宜的。
综上分析，在未来5～10年，大口径的宏观税负即政府收入占GDP的比重（税收＋社保＋非税）可能会在30％～35％之间运行，但应尽可能控制在33％以内，因为这意味着当年GDP的1/3被纳入政府分配范围。
收稿日期：2010-12-05
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