政府文件中心职责分析，本文主要内容关键词为：职责论文,文件论文,政府论文,中心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、目前对政府文件中心职责的不同认识
目前，我国档案界大多认同政府文件中心在机关档案管理工作中所显露出的优越性。然而，通过近年来政府文件中心建立、运行工作的实践，档案工作者对政府文件中心的职责认识上存在一些分歧。笔者将不同的观点概括为以下三种。
一种观点是“五项”职责说，即包括接收档案、保管档案、对文件形成单位的提供利用服务、档案文件的鉴定销毁、档案移交进馆（注：李炼：《对建立宣武区文件中心的初步思考》，《北京档案》2000年第10期。）。
一种观点是“七项”职责说，即包括接收档案、保管档案、对接收的文件材料进行整理编目和加工、对文件形成单位的提供利用服务、提供档案寄存托管代管服务、鉴定销毁档案、档案的移交进馆。深圳市“文件中心”的职责定位反映了这种观点。《深圳特区档案与文件收集利用条例》第八条中规定：“市、区政府设立的文件中心，是集中保管与提供利用同级机关、事业单位处理完毕的文件的机构。其主要职责：（一）接收同级机关、事业单位处理完毕的文件；（二）对接收的文件进行整理、鉴定和保管；（三）向市或者区档案馆移交需长久保存的档案；（四）向国家机关、社会组织及个人提供利用文件”。
一种观点是“八项”职责说。即包括接收档案、现行文件的收集利用、保管档案、提供档案利用服务、档案编研、鉴定销毁档案、档案的移交进馆、业务指导。目前，北京市海淀区文档中心的主要职责就体现了这种思路。这种观点认为政府文件中心是“将文件档案管理、对文件形成单位业务指导、向社会提供档案和现行文件服务集于一身的文件档案室。它的职责不仅包括档案工作的各个环节，还包括传统档案工作所不包括的向社会提供现行政策文件的利用服务，补充了目前政府政务公开缺少的一项重要内容”。（注：艾建华：《海淀区文档中心的职责及工作展望》，《北京档案》2002年第10期。）
可以看出，虽然观点较多，但有些职责是被普遍认可的，即接收档案、保管档案、提供利用服务、移交进馆、鉴定销毁。不同的认识集中体现在政府文件中心是否有整理档案、对社会提供利用服务（特别是提供现行文件的利用服务）、业务指导、档案编研工作、档案寄存等功能。
二、对政府文件中心性质的分析
笔者认为，政府文件中心应具有非行政性、过渡性、委托服务性和非营利性。
第一，非行政性。即政府文件中心业务要接受所在地区档案行政管理部门的监督指导，对是否将半现行文件送交文件中心，文件中心无权要求，档案行政管理部门也没有硬性规定，以自愿为主。
第二，过渡性。即其工作内容既要承上，接收和保管文件形成机关的文件并为其提供服务；又要启下，根据半现行文件的价值变化情况及文件形成机关和档案馆的意见对文件进行处置，将具有永久保存价值的文件移交给档案馆，将失去价值的文件予以销毁。
第三，委托服务性。即文档管理中心所代管的文件其所有权仍属文件形成单位，中心与每一个文件形成单位之间均是委托服务关系。
第四，非营利性。即政府文件中心是为政府各部门提供免费保存档案和无偿提供档案利用服务的机构，区别于商业性文件中心，在工作指导思想和管理方法上也体现出为经济实用而不太注重保管条件、对文件信息不做深度加工等特点。
三、政府文件中心不应具有的职责
鉴于文件中心的职责应既不同于档案室，也不同与档案馆，笔者认为政府政府文件中心不应具有的职责有四项。
（一）政府文件中心不应具有整理档案的职责
有观点认为，“机关档案工作中立卷、整理、管理和利用工作全交给文件档案管理中心代做有实践基础，是可行的，也是合理的”（注：春天：《文件档案管理中心的工作范围》，《北京档案》2004年第7期。）。从表面上看，整理工作由谁来承担只是工作量的问题，从对实体档案的整理角度来讲，立卷、整理的职责由文件形成机关承担有利于达到最佳整理效果。因为“遵循文件的形成规律、保持文件之间的有机联系”是归档文件整理的基本原则，由于文件形成单位的人员是文件的直接起草者、利用者，只有他们才能充分了解每份文件的形成过程以及文件之间存在的必然联系，因而在整理时能够保证达到较好的整理质量。文件中心的管理人员虽然具有档案整理的专业知识，但他们不可能完全了解各单位的职责，对各项职责活动中形成的文件之间的规律不好把握。如果文件中心将立卷、整理工作承担起来，虽然从形式上看减轻了文件形成机关的工作量，但从实际工作的角度出发，这样做一方面无形中增加了文件整理的成本，另一方面也无益于保持文件之间的联系，将对今后文件的利用工作产生影响。所以，政府文件中心只需要“按照文件形成机关移交时的‘原顺序’保管文件，以便于形成机关查找利用”（注：陈琼：《文件中心与档案馆比较研究》，http://www.sxda.gov.cn。）即可，不具有整理文件档案的职责。
（二）政府文件中心不应具有对社会提供利用服务、特别是提供现行文件的利用服务
由于政府文件中心最基本的特征是文件所有权不变，即在文件中心保存时期，文件的所有权仍归原机关，因此政府文件中心的服务对象应只限于文件形成单位，对文件形成单位以外的查阅要求不直接提供服务。如外单位需要查阅，必须首先征得原形成机关的同意后才能提供。正是由于文件形成单位对文件拥有绝对所有权，才能使文件形成单位有较强的安全感，才能使文件形成单位自愿把文件交由文件中心保管。如果政府文件中心具有对社会提供利用服务，特别是提供现行文件的利用服务职责，就会使文件中心的服务对象被扩大，文件形成单位很容易在文件的信息安全性等方面产生诸多的顾虑，必将影响文件中心和文件形成单位的契约关系，甚至还可能会导致有些单位拒绝和文件中心合作，不参与文件中心而自己单独设立档案室，这样必将有悖于政府文件中心成立的初衷。笔者认为，将现行文件的提供利用服务交由档案馆负责更为合理。
（三）政府文件中心不应具有寄存等工作职责
笔者认为，政府文件中心的性质不同于商业性文件中心。寄存必将涉及到经济利益，而政府文件中心首先是一个非营利性的机构，其存在的原因就是为政府各部门服务，经费由政府统一划拨，因此排斥任何形式的经济活动。
（四）政府文件中心不适合开展档案编研工作
有观点认为，“政府文件中心在一定范围内开展编研活动，开发文档信息产品，努力提升所提供服务的层次。”（注：王英玮：《关于政府文件中心建设与发展的思考》，《档案学通讯》2004年第3期。）从主观上来讲，这种想法是非常好的。但从政府文件中心的实际工作情况上来分析，编研工作很难真正开展起来。如果要多角度深层次地开发档案信息资源，必然需要经过文件形成单位同意才能开展，可能会遇到很多不同意的情况。即使文件形成单位同意，但从文件中心的人员配备方面上讲，其编制较少，人员有限，虽然较精通档案业务，但很少接受编研工作的专业培训，想要编研出高质量的编研成果可谓难度很大。同时，由于档案馆的编研工作已有很深厚的基础，无论从人员素质还是从时间精力方面都更有开展此项工作的优势。因此，笔者认为，政府文件中心不应有档案编研工作的职责。
四、政府文件中心应具有的职责
笔者认为，文件中心应具有的职责主要包括：档案加工、档案业务咨询、接收档案、保管档案、提供档案利用、鉴定销毁档案和档案移交进馆。
第一，档案加工。
主要是指当纸质档案被文件形成单位进行编号、排序等整理后，政府文件中心对归档文件进行深入加工，如全文扫描、文件载体的转化等工作。这项职责的产生是伴随着电子文件的发展而需要文件中心新增的职责。随着对提供数字化档案利用需求的增加和保护文件的角度出发，越来越多的文件中心开始利用先进的设备对利用率高、重要的文件进行扫描处理和载体转化工作，以便随时提供文件的目录和全文浏览。
第二，档案业务咨询。
主要是指政府文件中心对文件形成单位遇到的档案业务问题提供咨询服务。政府文件中心这种模式没有建立之前，档案业务的咨询工作是由档案局的业务指导科室负责的。文件中心成立后，由于在接收各单位档案时文件中心需要逐卷逐件的审查，会发现许多具体问题反馈给文件形成单位，这就从某种程度上构成了政府文件中心对文件形成单位档案业务的一种咨询关系。对于文件形成单位来讲，档案局业务指导科室通过提出各种档案业务标准和要求来实施一种宏观的业务指导，政府文件中心通过检查每份文件的整理质量来提供一种微观的业务咨询服务。同国外政府文件中心相比，由于他们在接收时“照单全收”，不需要文件形成机关进行任何改动，所以国外的文件中心就没有这项职责，这也是我国政府文件中心与的独特之处。由于政府文件中心对归档文件的“把关”，对进馆档案整理水平的提高起到了积极的作用，从更广泛的角度来进一步提高了档案业务的整体水平。
第三，接收档案。
主要是指政府文件中心负责接收各个机关的不同门类、不同载体的应归档的半现行文件。一方面要接收实体，另一方面要接收可供检索用的各种目录。同时，为名单位建立文件级检索数据库，接收通过网上移交的电子文件。严格按照移交手续的要求，对移交的文件进行核对清点，以避免日后提供利用时出现矛盾。从特殊需要（如保密或人事管理等）的角度考虑，需要长时间留存在文件形成机关使用的文件（如在职人员的人事文件），如果文件形成单位不愿直接移交，文件中心也可以不接收档案实体，而是通过接收文件目录的形式掌握文件的数量即可。
第四，保管档案。
主要是指政府文件中心利用经济高效的手段对移交进中心的档案进行保管。由于政府文件中心是一种过渡性保管机构，其保存的文件大部分会由于不具有永久性价值而将被销毁，因此，在保管条件、处理水平和管理标准等方面就应不同于档案馆，文件中心注重的是低成本。例如对于归档文件存放装具的处理，就可以在文件中心使用价格低廉的简易卷盒，对于需要永久保存的档案，在其进馆时再更换为高质量的卷盒，这样可以节省许多经费。
第五，提供档案利用。
主要是指为文件形成单位提供快捷、高效的服务。因为文件中心的服务质量决定了它的生存和发展，所以最大限度地方便用户应成为其服务的宗旨。笔者认为文件中心应开展以下几项服务：一是接待查阅服务。当用户到文件中心查阅文件时，为了最大限度地保护原件，除特殊需要外，提供利用时应以纸质文件的复印件、电子文件的拷贝件为主。二是网上查询服务。出于尽量减少直接借阅原件对文件损坏的考虑，可以通过网络在线，对网上提出的申请进行确定后，通过查找文件目录的方式，认定纸质文件的保存地点和电子文件的计算机地址，并根据用户需要提供调阅原件服务或通过网上提供浏览文件服务。三是专送服务。对于从安全角度出发某些不便于在网上提供利用的文件，可以开展文件专送业务。文件中心收到利用需求后，将所需文件送至该机关，用毕后接回。这样会极大地方便用户，赢得良好的信誉。
第六，档案鉴定销毁。
主要指对到期档案进行鉴定销毁工作。鉴定工作决定着一份文件的命运，因此做好鉴定工作至关重要。半现行文件通过文件形成单位确定保管期限后，到期要进行鉴定和销毁工作。由于文件中心人员是游离于文件材料产生单位或产生的历史时期之外的群体，因此，鉴定销毁之前，文件中心研究组人员应阅读、熟悉待鉴定的文件档案内容，了解文件产生背景，搞清有联系的各类事件，掌握必要的历史常识和知识，弄清其组织机构、隶属关系、工作分工等情况后，再提出自己的意见，并会同文件形成单位共同确定销毁清单，开展销毁工作。同时，为了方便鉴定工作，在开发计算机管理系统软件时，可以设置文件到期提示功能，即在设计管理软件时，要求系统能够根据文件的保管期限到期情况做出提示，以便及时做好鉴定销毁工作。
第七，档案移交进馆。
主要指经过文件中心鉴定后，需要永久保管的档案向国家档案馆移交的工作。目前，档案馆接收的档案包括保管期限为长期和永久的档案，档案馆鉴定工作任务繁重。笔者认为，政府文件中心进行鉴定销毁工作后，只有需要永久保管的档案才向档案馆移交，这样将极大避免进馆档案的大量重复，一定程度上减少馆藏不断膨胀的压力，为档案馆其他方面工作的深入提供条件。