中国式财政分权体制下地方政府财力事权关系类型研究，本文主要内容关键词为：事权论文,财力论文,地方政府论文,体制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年分税制改革是我国市场化进程中制度化财政分权的典范，地方政府由此成为我国经济发展、制度创新的重要微观单位。有人通过研究1986—2002年的扩展样本发现，分税制改革之后我国财政分权对经济增长的影响显著为正①。现有研究表明，中国式财政分权模式的成功之处在于一个“向上负责”的政治体制与财政分权的结合。这种多级财政分权和单一政治集中相结合的分权模式提供了政府间简单的“标尺竞争”机制，它以一个自上而下的高度分权的结构制造了政府间“为增长而竞争”的发展共识和强大激励②。不过，现阶段我国特有的“中国式财政分权”由于历史与体制的原因，尚处于调整和完善过程之中，是故，有必要对现阶段我国政府间的财力—事权关系加以理论反思与回应。
一、研究背景：地方财政松绑与事权属地化
基于蒂博特正统观念（Tiebout Orthodoxy），作为理性行动者的地方政府，会采取诸如提供高效、优质的公共产品与服务等措施来应对公众的“用脚投票”行为。财政联邦主义（Fiscal Federalism）者深信，适度的地方竞争对国家与地方的稳定繁荣、效率、回应性和消除贫困来说必不可少③，他们也相信，财政分权对多样化的地区偏好敏感，并能利用流动性揭示偏好，防止权力失控，并且有利于保护后代的利益④。此外，地方竞争也有利于中央对地方的政治控制，因此财税体制的构建须围绕财政分权展开。
1.中国式财政分权与地方政府财政松绑
在中国，经济社会的进一步发展日益需要激发地方政府和市场的双重活力。1992年，中国共产党第十四次全国代表大会确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，明确了市场体制的合法地位，使我国行政放权逐步演变为制度化分权。紧随其后的1994年分税制改革不仅使地方政府有了一定的经济自主权（政策制定权与执行权等非经济立法权），而且地方政府从此也有了相当大的行政决策权。这种经济与行政分权，为地方政府提供了较以往更大的行动空间，即制度性分权为地方政府间展开围绕以经济发展为中心的竞争提供了条件，因而激发了地方政府发展本地经济的活力。换言之，1994年的分税制改革成功地将地方政府从原有财政体制的束缚中释放出来。当然，这种中国式财政分权也备受诟病，其中最主要的就是人们常常把地方政府之间的过度竞争归咎于改革开放30年来的财政分权体制，如地方保护主义、重复建设和招商引资竞争等。
改革开放30年经验表明，地方政府治理在中国公共部门治理中日益显得极为重要。纵观中国最近30年的社会经济发展，地方自主决策权以及地方自我约束与调适能力都得到了扩大，因此，中国改革30年事实上也是扩大地方自治权的过程。随着改革开放的深入，加之省管县行政管理体制也在进一步调整与完善当中，地方政府治理中的政府—市场关系、政治—行政联结、政府间关系等，都随着社会经济的发展不断得以调整，地方行政管理体制也朝着效率、效能、公开、公正、回应性等方向健康发展。
此外，尽管分税制改革在一定程度上释放了省乃至市级政府的活力，但由于市管县体制的制约，加之省以下规范化的分税制基本上没有建立起来，县级政府的财政能力不但没有得到加强，反而由于事权的不断下移而受到了制约。随着改革的逐步深入和推进，我国在制度化分权，尤其是政府间财政关系实践方面有了新的突破，如近年来正在全面实施“省直管县财政体制改革”、“扩权强县”试点等，县级政府活力释放问题正在得到逐步解决。根据财政部下发的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，2009年8月1日，中国首部推进“扩权强县”的省级政府规章——《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》正式实施，443项审批权限被一次性下放给县级政府，使经济强县的经济管理权限几乎涵盖了省、市两级政府经济管理权限的所有方面（组织人事权作为党内系统实现有效控制的重要权力暂未下放）。与浙江“省管县”的做法不同的是，内陆省份的“省管县”则是依靠自上而下的强力推动的，而且“扩权”也只是扩大试点县（市）部分经济社会管理权限，不涉及行政管理体制的改变，市级具体审批权虽然取消，但其组织领导、指导支持、监督检查、综合协调的职能仍在，如四川、山西、安徽等。⑤
一系列扩权改革措施的实施，使得县级政府的自主性也得到空前增强，这为我国县域竞争提供了条件，主要表现在：财政收入及财政支出明显增加，财政综合实力明显增强，特别是随着转移支付的逐年加大，县级政府提供公共服务的范围和力度不断提高；县域经济发展势头强劲，县级财政的“造血”功能明显增强，县级财政已经由“保工资、保运转、保稳定”的“吃饭财政”逐步转向或已经转向“建设性财政”、“公共财政”等，县级政府初步具备了承担地方国家（Local State）职能的能力。
2.事权属地化与财力—事权倒挂
属地原则原本是法学领域中的一个重要概念，它指的是法院或政府根据地域范围确定案件、税收等管辖权，以方便法院对案件的管辖或其他主体参与诉讼，方便各级政府管理公共事务。近年来，这一概念在管理学领域得到推广，包括机场管理、公共卫生服务、电信服务，乃至企业财务管理等都有属地化管理的实践。此外，事权属地化则是当下中国公共财政领域独有的一个概念，它指的是为了促使地方政府提供服务供给水平，确定各级政府提供其辖区内地方公共物品的责任⑥，如计划生育、治安、交通设施建设、公共卫生、社会保障等。
当前，我国公共财政治理从收支两方面都坚持了属地原则。在财政收入筹措方面，税收收入基本依据税法贯彻了属地原则，而在对待非税收入这一问题上，地方各级政府拥有很大的自主权，并且非税收入管理很不规范，非税收入筹措事实也遵循了属地原则；同样，在公共事务管理权限分配（公共财政支出责任划分）上，我国相关法律同样遵循了属地原则。
属地原则在公共财政领域的运用为建立我国规范、完善的财政治理体制奠定了基础。我国1995年1月1日实施的《预算法》第2条明确我国实行五级预算，即中央预算，省、自治区、直辖市预算，设区的市、自治州预算，地方政府、自治地方政府、不设区的市、市辖区预算以及乡、民族乡、镇预算，形式上实现了财权与事权的对应。另外，我国各级政府事实上具有相当大的财政自主性与相对独立的事权⑦。但中国作为单一制的政治集权国家，其政府治理实践远非如此。
需要指出的是，我国现行《宪法》规定国务院即中央政府的18项职权，除了国防、外交、戒严等职权外，与地方各级政府的职权基本相同。从《宪法》规定以及我国政府实践来看，我国各级政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一、一致，呈现“职责同构”现象⑧。职责同构现象揭示的深层问题是我国公共财政支出责任划分的不合理。换言之，我国公共治理中的事权划分并没有严格按照公共服务的性质（消费上的非竞争性和非排他性程度）进行，这将导致各级政府选择性地供给那些外部性较低的公共服务。同时，它也会带来地方政府财力—事权不匹配问题，即“财力—事权倒挂”问题。OECD（Organisation for Economic Co－operation and Development，经济合作与发展组织）关于2002年中国部分省级政府间财政收支划分的研究表明，2002年，除北京、上海两地区各级政府在本地区的收支比例基本持平外，其他地区如浙江、安徽、辽宁、山西等地区省、市、县的收支比例较少相近（山西的市级财政收支比例除外）。由此可见我国财力—事权不匹配问题并不是个案现象（具体见表1）⑨。
“财力—事权倒挂”指的是公共行政领域各级政府财力—事权不匹配状况，包括“事权未下放（上移），财权下沉”与“财权上收，事权下移”两种情形：
（1）财力—事权倒挂I：事权上移、财力下沉
在中央政府拥有强大政治权力的前提下，这一现象出现的几率较小。不过，我国经济分权改革几经周折，事权上移，财力下沉的情形也曾出现过。改革开放前，新中国实行的是中央高度集权的行政与经济管理体制。换句话说，中央政府拥有一切重大事务决策权、人事任免权以及对地方政府的决策否定权。这一时期，地方政府的任何行政权都来自中央政府的授权。
与行政、人事与立法权高度统一与稳定不同的是，改革前中央和地方的经济关系事实上一直处在变化和调整之中。⑩ 20世纪50年代初，仿效苏联建立起来的高度集权的行政管理体制，引来了地方政府的抱怨，地方的主动性与积极性没能得到发挥。此时，毛泽东已意识到了发挥地方积极性的必要性，因此其在《论十大关系》的第五部分提出要发挥中央与地方积极性的科学主张。随后，1958年进行了第一次大规模改革高度集权的行政管理体制尝试，但因当时出现的“大跃进”以及放权过快，导致计划失控，工业生产混乱，最后被迫将下放的权力陆续上收。
1965年，毛泽东又提出中央与地方分权的想法，强调“计划工作方法，必须在今明两年内实行改变。如果不变，就只好取消现有计委，另立机构”(11)。毛泽东的这一观念决定1965年中央向地方下放计划管理权、基本建设权和物质分配权等一系列权力。1966年，毛泽东又在给刘少奇的一封信中说：“一切统一于中央，卡得死死的，不是好办法”(12)，提出“虚君共和”的主张，认为中央应只管虚，即中央只管政策、方针，少管实。不过，毛泽东的这一想法因“文革”没能实施，直到1969－1970年我国经济体制才开始按照这一思路调整。这样，一直到改革开放，我国事权、财权历经数次调整，从1950－1961事权、财权调整开始，中国财政体制就一直推动着地方经济、财政朝着相对独立的方向发展。(13)
但是，在这一阶段，经过财、事权调整后，又碰到了一系列问题，即地方政府“软预算约束”（Soft Budget Constraint）问题，最终导致中央财政严重困难。1979年以后，曾经连续几年中央财政出现赤字，中央财政非常困难，最后不得不向地方借钱。1981年和1982年分别借款70亿元和40亿元。(14)
（2）财力—事权倒挂Ⅱ：事权下沉、财力上移
1994年实施分税制以后，中央财政收入占全国财政收入的比重逐年上升（2007年达到54.1％），各级地方政府承担了主要的支出责任（2007年地方财政支出占全国财政支出的比重达到77.3％）。这种状况主要由我国独特的政治集权、经济分权体制以及地方政府竞争引起的。不难发现，我国单一制主权国家下的经济分权构成了地方政府竞争的主要政治背景。在这一政治背景下，地方政府缺乏联邦制地方政府所拥有的独立立法权，上下级政府的地位是服从与被服从的关系，地位并不对等，加上分税制改革只明确中央与省之间的财政关系，省以下财政体制尚欠规范（即省以下没有真正实行制度化分权），而且地方政府往往效仿中央与省的做法，将收入层层集中，进而导致下级政府就算在财力极度困难的情况下，对上级政府交办的事务也没有推脱的能力和余地，以至我国公共事务治理中呈现很强的“行政发包”(15)特征，出现“财力—事权倒挂”现象。这使得地方政府，特别是县级政府面临的财政支出压力特别巨大。加上我国转移支付制度以及财政资金的分配制度还有诸多不完善之处，这也造成我国地方政府有强大的动机“跑部进京”、“跑厅进省”，进而导致地方预算约束相对软化。
二、分类依据：事权类型与财力自主性
由于我国各级政府在纵向间职能、职责和机构设置上“职责同构”，因此对于事权类型不能简单的根据层级特点来进行划分。笔者在某省财政厅调研时，一位副厅长认为，“目前中央有财力，地方有发展的积极性。事权划分不是很重要，建立对应关系更重要。”由此可见，中国式财政分权体制下，地方政府一般更看重财力与事权、事责的对应关系。本文根据事权的来源不同，将事权划分为显性（法定）事权和隐性（委托性）事权两大类。
显性（法定）事权是指根据法律法规的规定中央与地方各级政府应该承担的事务。理论上，应在当前我国社会承受能力的范围之内，遵循公共事物治理的分类统筹、分步实施原则，把那些外部性强、调控空间大、财政开支大的事务交由中央政府负责，如法律与国家发展战略的制定、外交、保障国家安全、公民基本权益以及港口、机场、全国范围内的公共交通基础设施等。1994年分税制财政体制改革明确国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出，由中央直接管理的事业发展支出属中央财政的支出责任，如国防经费、外交和援外支出、武警经费、中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资、地质勘探费、中央直属企业的技术改造和新产品试制费、由中央财政安排的支农支出，以及中央本级负担的公检法支出、由中央负担的国内外债务的还本付息支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。(16)
地方政府作为区域性事务管理机构，应充分发挥其促进地方社会、经济事务的快速、稳定发展职能，主要处理外部性较强的区域性事务，如地区发展战略与政策的制定、鼓励居民增收、维护地方稳定、供给其他地方性公共产品等。1994年分税制改革明确地方政府的支出范围是：地方行政管理费、公检法支出、部分武警经费、民兵事业费、地方统筹的基本建设投资、地方企业的技术改造和新产品试制经费、支农支出、城市维护建设经费以及地方文化、教育、卫生等各项事业费、价格补贴支出和其他支出。(17)
此外，还有一些事务应遵循受益原则，由中央与地方，以及地方与地方共同承担财政支出责任。其中，中央与地方共同承担的事务，应按照一定比例由中央与地方共同承担，如跨区域性基础设施与农业水利建设、公共安全等基本公共服务供给，而某些跨省、市、县的只对部分地区发展有利的区域性事务，则应由地方政府协商，共同承担这些事务的支出份额。
在中央与地方政府事权事责得到确定以后，还要考虑地区间的收入分配与平衡机制，进一步完善现行财政转移支付制度。如统一全国区域间财力平衡标准，适时新开一些地方税种，如燃油税、环境保护税、物业税、赠予税、遗产税等，并有条件地给予地方政府税收开征权，在承认地方差异的基础上实行区别性税收返还政策等。
隐性（委托性）事权是一个政府部门委托另一政府部门的事务，实践中更多的是上级政府部门委托给下级政府部门的事务。如前文所述，事权合理化要求界定好各级政府自己的职能范围，政府既不能越位，也不能缺位。但在我国集权政治体制下，上下级政府趋向于“职责同构”，政府事权的划分往往没有明确的界限和标准。在这种制度安排下，上级政府可以通过事权指派或者事权下放，将一些不是难以清晰界定的事权安排给下级政府，这无形之中加大了地方政府的财政支出压力。
地方政府的财力状况同样十分复杂。根据地方政府自筹收入（不包括上级补助政府性基金收入）占主要财政支出的比重，可以判断地方财力是否具有自主性。OECD的研究测算了转移支付是否重新分配，以及是否考虑国家发展目标等四种情形下中国2003年省级财政（相对）收支缺口（具体见表2，其中，第一类财政支出缺口不考虑国家发展目标估算地方财政需求，第二类财政支出缺口根据国家发展目标估算地方财政需求）(18)。四种情形下，省级财政相对支出缺口从左至右渐次接近现实情形。
三、理论类型：财力－事权关系的三种模式
理论上，可根据事权的类型以及地方财力是否盈余，即根据地方政府自筹收入（不包括上级补助政府性基金收入）占主要财政支出的比重（在一定意义上也是地方政府财政支出缺口的反映），可将地方政府财力—事权关系分为压力模式、匹配模式、自主模式三种类型。
1.压力模式：财力不足情形下的治理
对于经济相对落后的地方政府财政运转来说，往往都是在压力模式下运行的。如果以OECD的数据来划分（表2），将地方第二类财政支出缺口与重新分配的转移支付之和占总支出的比重小于－10％视为财力不足的话，那么，很明显，2003年中国内地31个省中，有23个省财力不足。其中，贵州、河南、安徽、广西、江西、海南六省的财政收支缺口甚至在－50％以上，甘肃、四川、湖北、湖南、河北、重庆六省（直辖市）的财政收支缺口则为－40％以上。
压力模式下地方政府财政收支的一个重要特点是，地方政府的自筹财政收入与主要财政支出相比规模很小，即地方政府的一般预算收入、非上级下解政府性基金收入、预算外财政专户资金收入等与地方财政支出规模（包括一般预算支出、财政转移支付、其他上级补助、所有政府性基金收入、预算外财政专户支出等）相去甚远，尽管其在预决算编制上能够在账面上做到平衡，即账面上使财政收入与财政支出相当，但其财政支出规模和结构远不能满足社会、经济发展的需要。由此，既产生了应付法律法规硬性规定的显性事权带来的压力，同时也带来了基于政府间竞争、上级政府委托和民众需求的隐性事权压力。在这一模式下，除在地方政府的财政支出结构中上级政府下解的财政资金如财政转移支付、其他上级补助、补助的政府性基金等所占比例很高以外，而且其财政支出一般远满足不了当地社会、经济发展的资金需求。在这种情形下，地方政府虽然能够做到财政预决算的账面平衡，但其实际财政支出与理论财政支出规模之间尚有很大缺口。在压力模式下，地方政府缺乏相应的财政支付能力、财政自主能力和事责化解能力，其财力—事权的匹配情况很不理想。总之，地方政府的运行面临很大的财政压力。
实践中，压力模式比较适用于县级政府的财政治理，特别是经济欠发达地区县级政府的财政治理。扩权改革之前，县政府主要靠自筹收入维持运转，县政府往往只有很少的财力，办有限的事，基本上只能保工资、保运转、保稳定，更谈不上发展经济、提供公共服务。这一阶段政府职责虽然明确，但是主要集中在维持运转上，谈不上履行严格意义上显性事权所规定的职能。扩权改革实施后，中央及省级政府加大了转移支付力度，不过地方自筹收入没有明显增加。因此，扩权强县改革后县财力的基本特点是，总体财力逐步增大，但自筹收入所占比重小；除了保工资、保运转、保稳定的基本职能外，地方政府承担的事权更多的是上级政府通过转移支付指派安排的隐性事权（委托性事权）。
2.匹配模式：财力—事权趋于平衡下的治理
匹配模式是指地方政府财政治理，其主要财政收入大致与主要财政支出相当，即地方政府的一般预算收入、一般性转移支付收入、政府性基金收入、预算外财政专户资金收入等与地方财政支出规模（包括一般预算支出、财政转移支付、补助、所有政府性基金收入、预算外财政专户支出等）大体相当，而且这种财政支出结构能够满足当地社会、经济发展的需求，地方政府在这一过程中事权、事责比较明确。换言之，地方政府实际财政支出与理论财政支出规模之间的缺口不大，其实质就是“有钱办该办的事”。
如果仍以OECD的估计数据为基础，将地方第二类财政支出缺口与重新分配的转移支付之和占总支出的比重介于－10％到10％视为财力—事权匹配的话，那么2003年只有福建、辽宁和江苏三省属于这一类型。
不过，在集权政治体制以及职责同构的行政管理体制下，匹配模式中地方政府事权是明确的，财力也是明确的，财政支出结构中的上级政府下解的财政资金如财政转移支付、补助、补助的政府性基金等所占比例很高。在这种情形下，地方政府虽然具有一定的财政支付能力和事责化解能力，但由于其对上级财政资金仍然有相当的依赖性，其财力—事权的匹配情况、财政自主能力仍不是最为理想的。可以预见，随着我国财政体制改革的纵深推进以及财政体制日益理性化，地方经济社会各项事业也得到长足的发展，地方自筹收入所占比重将逐步增加，地方政府行为的自主性也将逐步增加，法定事权也将逐步明晰。
3.自主模式：财力充裕下的地方治理
地方政府财政治理的自主模式是指在地方政府财政治理中，其自筹财政收入大致与主要财政支出相当，即地方政府的一般预算收入、非上级下解政府性基金收入、预算外财政专户资金收入等与地方财政支出规模（包括一般预算支出、财政转移支付、其他上级补助、所有政府性基金收入、预算外财政专户支出等）大体相当。从OECD的数据来看，2003年广东、天津、浙江、北京、上海五省（直辖市）的第二类财政支出缺口与重新分配的转移支付之和占总支出的比重都在40％以上，北京、上海两地的比重甚至在90％以上。
这些数据表明，在集权政治体制以及职责同构的行政管理体制下，此间地方政府出现了难得的“自由行动空间”。在这一“自由空间”里，地方政府拥有较为充分的自主性，可以围绕开展政府间竞争和赢得民众认可做更多的文章。此外，在自主模式中，地方政府财政支出结构中的上级政府下解的财政资金，如财政转移支付、补助、补助的政府性基金等所占比例相对较低。在这种情形下，地方政府往往具有很强的财政支付能力、财政自主能力和事责化解能力，而且由于其对上级财政资金的依赖程度不高，其财力—事权的匹配情况亦十分理想。
四、结语
1994年的分税制改革成功地将地方政府从原有财政体制的束缚中释放出来，它有力地激发了我国市场化进程中省、市乃至县级地方政府和市场的双重活力。但在现阶段，我国特有的中国式财政分权为地方财政松绑的同时，也造成了中国地方政府之间的过度竞争以及政府治理中“财力上收，事权下沉”的“财力—事权倒挂”现象，使我国一些地区面临严重的财政收支缺口。虽然本文没有就隐性事权测度地方政府财政收支缺口，但很明显“财力上收，事权下沉”与我国事权划分中显性、隐性事权并存有关，隐性事权的存在对地方政府财政能力提出了更高要求。研究发现，地方政府的财政治理状况事实上存在压力模式、匹配模式与自主模式三种理论类型，并且它们是由我国特有的政治经济体制、地方政府的事权类型、地方政府自筹收入规模等决定的。
OECD的相关数据表明，我国31个内地省份中有相当一部分省（直辖市）处于财力不足的状态，而财力—事权匹配和自主支配类型的省份则不多。1994年分税制改革以来，我国各级地方政府之间，事权、事责明显下移，而财权、财力则上收趋势明显。尽管地方政府，尤其是基层政府有转移支付作为补充，但其财政支出压力仍然没有得到有效缓解。现行的省以下财政分权体制改革路径，没有摆脱放权的思路，因而上级政府仍有垄断截留资源的可能性。在中国未来的财政改革中，如果实行财政扁平化，保障政权、事权、财权、税基的匹配，就有可能建立现代意义的分级预算体系。(19)
注释：
① 张晏、龚六堂：《分税制改革、财政分权与中国经济增长》，《经济学（季刊）》2005年第1期。
② 张军等：《中国为什么拥有了良好的基础设施？》，《经济研究》2007年第3期。
③ Bird,R.M.and Ebel,R.D.,Fiscal Federalism and National Unity,in Ahmad,E.and Brosio,G.(eds),Handbook of Fiscal Federalism .Edward Elgar Publishing,Inc.,2006,p.501.
④ Wellisch,D.,Theory of Public Finance in a Federal State .Cambridge University Press,2004,pp.14－16.
⑤ 肖强：《“省管县”：市级领导怎么办？》，http://news.qq.com/a/20090826/000682.htm。
⑥ 财政部科研所课题组：《乡村政府债务化解对策研究》，《财政论丛》2007年第4期。
⑦ 姚洋：《诸侯经济：中国财政联邦化》，《南风窗》2003年第3期。
⑧ 朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2005年第1期。
⑨(18) OECD.Challenges for China’s Public Spending:Toward Greater Effectiveness and Equity.OECD Publishing,2006.
⑩(13)(14)(15) 周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社、上海人民出版社，2008年，第123、164、172、61页。
(11) 中共中央文献研究室编：《关于改变计划工作方法的批语》，《建国以来毛泽东文稿》第十一册，中央文献出版社，1998年，第142页。
(12) 中共中央文献研究室编：《关于农业机械化问题给刘少奇的信》，《建国以来毛泽东文稿》第十二册，中央文献出版社，1998年，第20页。
(16)(17) 周天勇、谷成：《中央与地方事务划分中的四大问题》，《中国党政干部论坛》2007年第11期。
(19) 贾康：《财政的扁平化改革和政府间事权划分》，《中共中央党校学报》2007年第6期。
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