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［中图分类号］C931 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-0863(2009)06-0056-04
迄今，国内学术界对政策制定模型的研究，多以介绍西方学者的几种理论观点为目的分散地论及，对于模型特征及适用范围的阐述不够明确，难以把握模型之间内在的逻辑一致性，尚未形成完整的理论体系。鉴于此，本文将从理性概念入手，深入探讨模型概念及相关范畴，分析并提出模型分类的理论依据，特别是在政策决定接近法这一框架下，对各种模型进行梳理和归纳，并寻求模型之间的相关性，以期形成一个完整的理论体系。
一、理性概念及其分类
广义而言，理性指一种行为方式，它适合在给定条件和约束的限度之内实现指定目标。[1]林德布鲁姆认为：一项行为是理性的，就是说，对于指定目标及其真实处境而言，该行动被“正确性”设计成为一种能谋求最大成功的行动。[2]在此，结合政策制定过程，我们将理性定义为政策制定者试图逻辑性地选择一种能够最大限度地实现政策目标的方案的过程。以此为前提，将政策制定者追求最大限度地实现政策目标的过程称为完全(Perfect)理性；将政策制定者知足于得到满意水平的过程称为有限(Bounded)理性；而将那些在政策制定过程中不经过逻辑思考，即兴地、单纯以情感为基础实现政策目标的过程称为非理性(Non-rationality)。假如政策制定者综合运用以上三种理性，探索行之有效的方案，则将其称为整合理性(Integrated Rationality)。[3]当然，对于理性概念的分类标准，难以找到划一的、准确无误的尺度。但是，为了分析方便，我们就把理性概念大体上分为上述的四种类型，这将有助于我们正确理解和把握模型之间的内在联系及相关范畴等。
正如图1所示，完全理性在右侧，而达不到这一标准即为有限理性，非理性在左侧且处于理性的边缘，它们构成一个连续体，具有此消彼长的互补性关系。其实，现实生活中的政策制定者多介于完全理性与非理性之间的“有限理性”状态。“有限理性”表现为，政策制定者无法寻找全部备选方案，也无法预测全部备选方案的后果，还不具有明确的、完全一致的价值目标，以使他们能在复杂的环境中选择最优方案。从哲学角度讲，人是理性与非理性的统一体。任何政策制定都不可能是完全理性或完全非理性的。只有当理性或非理性因素在政策制定过程中起主导作用时，它才是理性或非理性的。再者，理性和非理性只是一种思想状态，理性往往与非理性因素相结合，从而达到真实理性的意阈。在一定意义上，政策制定者在选择方案时以哪种理性为依据，政策决定接近法也会发生变化。我们将其更多地依靠完全理性的称为理性接近法；将其主要依靠有限理性的称为渐进接近法；将其立足于非理性的成为直感接近法；将其依靠整合理性的称为谈论接近法。综上，根据理性在政策选择中的应用程度，我们能够判断并把握政策制定者的思维方式和行为倾向。
图1 理性概念及其分类
需要指出的是，政策制定者依靠完全理性，预计可以得到最佳的政策效果。我们只要在政策制定过程的每一步骤都出于理性思考，经过逻辑推理和科学计算，最后抉择自然是符合完全理性要求，且能实现目标最大化。然而，任何政策都是一定制度的产物，它会受到组织体系内各种制度和机制的影响。如同经济分析建立在“经济人”假设一样，完全理性应当具备诸多条件，即拥有完善的组织结构、畅通无阻的情报渠道、正确可靠的反馈信息、了解所有的社会价值偏好及相对权重等。事实上，任何一个组织体系都不能完全满足上述的条件。况且，由于择优标准不一、资源缺乏等问题的存在，那些完全理性不得不受到限制。即使这样，我们不能因此而否定其价值所在。完全理性是人们把握客观事物本质和规律的能动活动，我们非但不应该排斥人类社会的完全理性，相反更要朝着这一方向不断努力。
二、政策制定模型及逻辑框架
政策制定者往往会自觉或不自觉地选择遵循某一种或多种政策模型和规则。如表1所示，政策决定接近法分为理性接近法、渐进接近法、直感接近法和谈论接近法，它们又分别包括若干个政策模型。所谓政策模型就是利用概念转化的方法，间接反映政策制定过程中政策内部诸要素的性质与关系的模型。而政策决定接近法可理解为人们在政策制定过程中所表现出来的一种思维方式及行为倾向。在此，若是说政策决定接近法让我们能够在宏观上把握某种决策行为的特征、原则或方向的话，那么，政策模型就有助于大局中某一具体方案的分析。所以，我们有必要在政策决定接近法这一框架下，对政策模型进行梳理和归纳，并寻求模型之间的内在联系，进而探索与把握政策制定模型及逻辑框架。
首先，完全理性是属于纯理性范畴，是以“理性人”假设为研究基础的。以完全理性为前提的理性接近法包括理性模型、体系模型、因果模型等。这些模型都强调自然科学方法，特别是采用因果关系明确的数学概念和逻辑推理来分析社会现象，力求达到目标最大化。借用戴伊的观点，一项理性的政策之所以理性，是因为它以“社会收益最大化”为目的。[4]譬如，理性模型是依靠精确的科学计算与预测，试图首先认识当前的或预计可能遇到的问题，选定政策目标之后，再去寻找最适合于达到目标的手段[5]；体系模型则从投入和产出的观点考察政策形成过程，即通过分析投入与产出之间的关系，让人们客观地决定目标的先后、主次关系，系统地分析其各种质和量的因素，事先预测政策效用等[6]；因果模型是利用因果关系理论来分析影响系统的因素，它反映出两个或两个以上的事物、现象、过程在一定条件下的相互联系和相互作用，分析政策制定过程中各变数的相关关系，找出产生某种结果的主要原因等。[7]由此可见，这些模型都带有“目标最大化”的特征。所以，我们应把它们都归为完全理性范畴的理性接近法。
其次，有限理性可谓是政策制定者寻找可满意的解决方案的过程。据西蒙的观点，有限理性，一是指行为者具有理性意向，二是指其理性受到实际智能限制的程度。简言之，个体的人由于自身的经验、阅历、知识水平、技能等的限制，在做出决策（选择）时常陷入一种并不完全的理性预期之中。[8]以有限理性为前提的渐进接近法包括渐进模型、集团模型、精英模型等。这些模型都呈现出阶段性地推进政策变化的特征，在大多数的情况下，通常只能采用满意化决策准则，通过妥协和协商化解矛盾，谋求组织成员的团结与和谐。譬如，渐进模型是把政策制定过程看做是对以往政策行为的不断地修正的过程[9]，它与理性模型不同，要求把目标和手段加以通盘考虑，并不是单纯追求目标的最大化；集团模型是把政策制定过程看做为集团之间达成力量平衡的过程。在集团之间达成力量的平衡时，往往使相互对立的利益得以整合为统一的公共利益[10]；精英模型是把政策看做是掌权的少数人的价值偏好。但事实上，精英作为现行体制下的受益者，他们不会轻易改变现行政策。相反地，他们往往更多地关心如何保护这个系统，因而自然会知足于“满意”水平。[11]由此可见，这些模型都是追求“目标满意化”。所以，我们应把它们都归为有限理性范畴的渐进接近法。
再次，非理性可谓是政策制定者不经过逻辑思考，而是直观地、情感地、即兴地找出解决问题的方案的过程。实际上，非理性思维产生的想象、灵感等是认识事物的起点和催化剂。借用卡尔·波普的观点，科学理论的检验和竞争是理性的，但科学发现是大胆的猜测，科学发现不是基于逻辑推理，而是来源于兴趣、直觉、灵感和顿悟等因素。[12]以非理性为前提的直感接近法包括直观模型、情感模型、偶然模型、宗教模型等。这些模型都突出和强调直观经验、情感和偶然等非理性因素，都具有补偿甚至超越理性的特征。譬如，在现实决策过程中，若无法依据以先例为基础的渐进模型的话，那么，只能依据直观模型。直观模型适用于那些带有冒险性质的事业、技术创新或新产品的开发等领域，还有时间紧急、状况不确切、或信息极度贫乏的情况[13]；同样，政策制定总是带有情感等非理性因素。人的智能不仅具有逻辑推理能力，也具有情感能力，它与逻辑推理能力是相辅相成的[14]；政策制定过程中的偶然因素也可以为政策制定者提供制定和执行某种政策或事业的机会，有时偶然事件会使人们把握千载难逢的机遇，走出困惑，给他们以希望。由此可见，这些模型都强调人的非理性因素，决策表现出随意和冲动。所以，我们应把它们都归为非理性范畴的直感接近法。
最后，整合理性可谓是政策制定者综合运用完全理性、有限理性、非理性，并探讨行之有效方案的过程。整合，其词义为通过把不同的事物与物质，使他们相互渗透相互交换，资源共享结合在一起，让他们通过结合发挥最大的价值。以整合理性为前提的谈论接近法包括立法听证模型、行政听证模型、赛博模型、政策研究会等。这些模型是以公民参与为基石，经由公众合议形成决策，使政策得以合法化。譬如，立法听证是一种能够有效地、广泛地听取社会各个方面意见的立法制度。立法听证使公众直接参与立法过程，让他们通过参与舆论调查的方式来表明态度，从而保证政策本身的“正当性”；行政听证是行政机关在做出行政决定或决策前，就有关事实和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度。它能使公众直接参与政府决策过程，可以增强政策过程的透明度，以及赢得社会信赖和支持；“赛博”模型则使任何人都通过“赛博”空间对政策议题进行自由的讨论，即通过数字媒体的信息双向通行，人们不仅能够提出自己的看法，还能广泛征求别人的意见，随时获取必要的信息，使得人们之间能够产生共鸣乃至达成共识。[15]由此可见，这些模型都属于制度理论模型，强调政策行为的合法性基础。所以，我们应把它们都归为整合理性范畴的谈论接近法。
三、模型适用范围及局限性
在现实社会中，我们固然不能否定超越时空的普遍真理，但任何真理都是相对的，它会因时间和空间的不同而有所改变。如上所述，任何模型都有一定的理论假设和前提，拥有各自的特征、适用范围及局限性。所以，我们应从相对主义观点出发，在正确地界定问题的基础上，根据组织体系内外的环境因素，恰如其分地运用各种模型，使其发挥最大效用。
首先，带有目标最大化特征的合理模型、体系模型、因果模型等无疑是最理想而又最符合逻辑规则的模型。它们在那些可将目标量化的领域有着使其效用最大化的优点，尤其在高科技领域其优点更加明显。然而，这些模型在具体操作方面存在种种缺陷。在此，我们应注意以下几个问题：第一，政策制定者需要有充裕的时间搜集政策制定所需的资料，有失时效性；第二，为了使规划方案尽善尽美，需要拥有全面的知识和准确的信息及资料，缺乏现实性；第三，政策制定者自身的局限性，包括个人偏好和经验不足等都会成为制约因素；第四，它们以决策目标单一、择优标准统一为前提，因而在目标多元化或群体决策领域，就会失去效用；第五，由于受到宪法和其他法律的制约，无法一味追求“最大化”目标等。
其次，带有目标满意化特征的渐进模型、精英模型、集团模型等是以现行政策为基础，主张阶段性地推进政策变化，通过妥协和协商化解矛盾，谋求组织体系的稳定发展，这些在一定程度上弥补了完全理性的缺陷与不足。尽管这样，它们仍然带有明显的缺陷，其缺陷就在于其渐进主义的主张上。在此，我们应注意以下几个问题：第一，它们只会对现行政策进行局部修改，明显带有维持现状和缺乏变革的保守主义色彩；第二，它们只适用于相对稳定的环境中，而在社会变迁条件下就会失去解释力。在那些突然降临的社会危机面前，也会因找不到现成的依据或标准而束手无策；第三，它们带有注重经验、排斥系统分析的倾向，容易产生短视行为；第四，在开发新政策或需要制定崭新的政策时，其往往会丧失效力等。
再次，带有目标随意化特征的直观模型、情感模型、偶然模型等都强调非理性因素在政策制定中的积极作用。前面所述的政策模型都属于理性范畴，而直观模型等以非理性为前提，在政策制定过程中不经过逻辑思考，依靠直觉选择实现目标的手段。它们常用于信息匮乏、体系发展水准低下的情况，但其负面效果也是显而易见的。在此，我们应注意以下几个问题：第一，其带有即兴的倾向，无法保持政策的一贯性，甚至会诱发组织体系的停滞乃至倒退；第二，价值判断固然带有主观性，但其必须以事实判断为基础。价值判断只有以事实判断为基础才是有效的；第三，抱着侥幸心理制定的近乎投机的政策，往往带有失败的可能性；第四，以低水平的组织体系为存在前提，其支配地位与组织发展水平成反比等。
最后，带有目标合法化特征的立法听证模型、行政听证模型、赛博模型等是以政治民主为前提，经由公众合议形成决策。在法律上给予公众立法活动参与权以弥补代议制立法的不足就显得颇为必要，但也有其局限性。在此，我们应注意以下几个问题：第一，需要立即做出的决策，不能因为讨论而耗费过多的时间；第二，政策制定者难免会遇到调查资源不足等限制，还可能出现参与者力图维护各自的利益，误导听证过程等情况，甚至被一些利益集团用作维护自身利益的手段；第三，公众有效参与，须以他们都拥有必要的知识为前提。但事实上，由于他们在知识水平上存在差距，让他们全部参与讨论过程是不现实的；第四，就算教育水平很高，但尚未形成民主讨论氛围，也就无从期待其良好的效果。
总而言之，任何模型都有其各自的优势和缺陷。我们必须从实际出发，综合考虑各种因素，本着“扬长避短”的原则，有选择地运用各种模型及理论方法。这是实现政策目标的行之有效的途径，也是科学决策的必然要求。