投资体制改革：回顾、反思与前瞻，本文主要内容关键词为：投资体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的投资体制演变大体可划分为三个时期：一是建国后直到1978年，为传统投资体制形成时期；二是1979年至十四届三中全会之前，对传统的投资体制进行初步改革和探索时期；三是从十四届三中全会开始建立适应社会主义市场经济体制要求的新投资体制时期。
一、历史回顾：近20年的改革经历了三次高潮
从1979年起，我国开始在投资领域进行了改革的试点。但改革进展缓慢，力度不够，直到1984年底才真正迈出了实质性步伐，至今共经历了三次比较大的改革高潮。
1.第一个高潮发生在1984年：实行投资包干、拨改贷，简化审批，实行招投标
以1984年9月18 日国务院《关于改革建筑业和基本建设管理体制的若干问题的暂行规定》和1984年10月4 日《国务院批转国家计委〈关于改进计划体制的若干暂行规定〉的通知》为标志，出现了第一次投资体制改革的高潮。
在投资风险约束机制方面，实行“投资包干”。全面推行建设项目投资包干责任制。凡实行投资包干的项目，都要在协议合同中明确“包”、“保”方的责任。
在资金管理方面，实行“拨改贷”。1979年开始了“拨改贷”的试点。至1984年底，有关“拨改贷”政策正式出台，凡是由国家预算内拨款安排的建设项目，都改为银行贷款。1985年曾一度改为预算内投资全面推行“拨改贷”，但在经过一年实践的基础上，对学校、医院、行政机关等没有还款能力的非生产性单位恢复预算拨款制度。
在资金筹措方面，允许银行“放”贷款。国家银行在1979年前是不发放固定资产贷款的，从1979年起，建设银行进行了利用存款发放基本建设贷款的尝试。到1985年建设银行正式进入国家银行信贷计划管理体系后，国家银行的固定资产投资贷款开始在投资中发挥越来越重要的作用。
在建设项目管理方面，简化审批，提高限额，实行招投标，改进概预算。将需要国家审批的基本建设大中型项目的五道手续合并为两道手续；规定按资金限额划分的，国家计委审批限额提高到3000万元以上，并于1987年再次将部分行业建设项目的审批限额调高到5000万元；改革单纯用行政手段分配建设任务的老办法，实行招标投标；同时，与这些改革相配套，对“概预算、费用定额，定额的管理分工、执行和概预算定额的基价及其价差调整”等作了明确。
这时期的改革取得了一定成效，初步建立了以利益机制约束为特点的投资建设责任制，在提高工程质量、缩短工期、降低造价方面起到了较大的推动作用。但这一时期改革也存在明显不足，主要是对责任制的建立限于项目建设实施阶段，难以解决“建设管花钱，生产管还钱”、建设生产两张皮的问题。
2.第二个高潮发生在1988年：成立投资公司，建立“基金制”
在1984年以来的改革的基础上，国务院于1988年7月16 日发布了《关于投资管理体制的近期改革方案》，在建立投资风险责任机制方面又有新的突破，并制定了一系列的配套政策。
在建立投资约束机制方面，以“成立投资公司”为主要手段。一是成立6个国家专业投资公司，作为中央投资活动的主体， 负责管理和经营本行业中央投资的经营性项目。二是改革建设项目领导体制。联合投资的项目设立董事会；全部由中央安排投资的项目设立管理委员会。三是继续实行包干责任制。董事会或管委会不仅管建设，还要管生产经营。因此不仅要包投资、包建设工期、包新增生产能力，还要包产量、包效益。
在资金筹措方面，建立“基金制”，稳定建设资金来源。为保证基础设施、基础工业有可靠稳定的资金来源，从1988年起建立中央基本建设基金。对中央级预算内投资实行基本建设基金制（以下简称基金制），并决定将一部分经营性的基建基金投资交由新成立的6 个国家专业投资公司经营和管理；非经营性基建基金和另一部分经营性基建基金投资仍由建设银行代理财政部门进行管理。各省区也相应采取了类似的办法。
在建立投资主体方面，强调政府“分层次”，企业“扩权利”。总的原则是，面向全国的重要的建设工程，由中央或中央为主承担；区域性的重点建设工程和一般性的建设工程，由地方承担。即实行中央、省区市两级配置，两级调控。主张扩大企业的投资决策权，促使企业成为一般性建设的投资主体。
在改进投资计划管理方面，简政放权，指令性、指导性计划并存。减少国家计委对投资活动的直接管理，对投资活动实行多种计划管理形式，指令性、指导性计划并存；调整国务院主管部委和地方计委在投资方面的管理职能，国务院各主管部委不再直接管理经营性项目投资。
这一时期改革主要有三个显著特点，第一个特点是投资风险责任开始涉及投资主体；第二个特点是注意到了建设与生产的结合；第三个特点是投资包干开始引进市场机制。这一时期改革所提出的方向是十分正确的，但由于投资公司的发展方向不够明确，特别是投资管理体制没有理顺，致使上述的改革措施没有真正得到落实。
3.第三个高潮发生在1992年：以“业主责任制”为主轴，到1996年，“业主责任制”逐渐被更科学的“项目法人责任制”所取代
在邓小平同志视察南方重要谈话和党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的方针指引下，投资体制改革步伐大大加快。1992年11月9日，国家计委颁发了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，进一步强化投资责任约束，标志着第三个投资体制改革高潮的来临。
在项目经营管理方面，推行“业主责任制”。一是规定了业主的组织形式，业主的界定基本与前述的董事会、管委会类似；二是明确了业主的职责和权力，由业主对项目的筹划、筹资、建设实施及生产经营实施实行全过程负责；三是规定了业主的责任和奖励办法。
在资金筹措方面，成立政策性银行，组建国家开发投资公司。1993年底，国务院作出《关于金融体制改革的决定》，决定成立国家开发银行等3家政策性银行， 将建设银行等专业银行所从事的政策性贷款与商业性贷款加以分离，建设银行原代理的管理预算内基建投资资金等财政性职能也归还财政部。这样，“基金制”已不复存在，取而代之的是国家财政部门和开发银行分别管理一部分预算内基建资金的“双管制”制度。
这段时间的改革重点强调了建设与生产的统一，使花钱与还钱联为一体，从而强化了责任，提高了投资效益。但是，严格地讲，业主责任制的建立并没有严格按照现代企业制度的要求来规范，因而也不可能从根本上解决投资责任制的问题。为此，国家计委于1996年3月10 日发布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。该规定对项目法人的组织形式、职责、干部的任命、奖惩措施以及对项目法人的考核办法等做了新的规定。应该说，实行项目法人责任制是解决我国投资缺乏责任约束机制的最有效的办法，有利于项目建设从一开始就按现代企业制度的原则组建起规范的项目法人，待项目投产后，就可以成为现代制度的企业。可以说，1996、1997两年是投资领域的“项目法人责任制”年，同时，这两年还进行了项目资本金制度、项目登记备案制度等项改革。
二、对前三次改革的反思：得出三条结论
纵观前三次改革，主要是围绕着建立投资责任机制、开辟多种投资渠道、稳定资金来源、实行资金有偿使用、简化项目审批手续和放宽审批权限、改进计划管理等方面进行了一些有益的探索，为进一步深化投资体制改革积累了宝贵的经验。
随着社会主义市场经济的快速发展，投资领域出现了可喜的变化，投资主体多元化，资金来源多渠道，投资方式多样化，建设实施市场化等。然而，投资体制却与这些新变化不相适应，突出表现在：
1.以投资风险约束机制为核心的法律体系尚未建立起来
一是各级政府、企业投资范围、职责不清，政府有限的投资不能集中用于建设关系国计民生的基础设施、基础工业和培育支柱产业。二是对投资责任的约束主要是在实施阶段做文章，而没有涉及其决策的风险责任，可谓是“有责任，无风险”，这是一个很大的缺陷。三是投资决策责任不够明确，没有体现“谁决策，谁负责”的原则。在投资主体多元化、投资来源多渠道的新格局下，投资决策和管理、项目经营的责任在不同主体之间差别较大，应给予合理的界定。四是对投资范围、投资责任、风险约束等没有按照市场经济就是法制经济的要求以法律的形式固定下来，导致在实际操作中无法可依或有规难循，奖罚措施过于原则，形同虚设。
2.有效的投资宏观调控体系没有建立起来
建立有效的投资宏观调控体系是实行两个带有全局意义的根本转变，实现市场合理配置投资，保持投资健康增长，促进国民经济发展的重要前提。当前投资领域突出存在的投资大起大落与健康增长的矛盾，投资流向与产业政策导向的错位，资金来源分散与使用集中的矛盾，效率优先与加快中西部发展的矛盾，国家政策的统一性与投资管理多头矛盾等都直接与宏观投资调控不力紧密相联。
3.为投资主体服务的市场体系没有成熟起来
改革以来，为投资主体服务的市场体系有所发展，但很不平衡，突出表现在工程监理、标准定额、施工管理、社会审计等方面改革滞后。如标准定额采用多年一贯制，不能适应瞬息万变的市场，对国有投资既不能起到硬约束，也不能起到软约束，在一定程度上反而助长了“吃工程、拖工程、超概算”等不良风气。
可见，今后的投资体改革主要是围绕制定相关投资法律，完善投资宏观调控体系和培育为投资主体服务的市场体系三个方面展开。
三、前瞻未来，将在“九五”及其以后全面形成适应社会主义市场经济要求的新型投资体制
1.新体制的总体框架和目标模式
在分析近20年来投资体制改革的历史进程及经验教训的基础上，我们认为，投资体制改革的总体框架是以推行项目法人责任制为重点，加快制定《投资法》、《招投标法》等相应配套法规；以“集中力量办大事”为原则，适当提高政府投资比重，改善固定资产投资宏观调控；以大力发展各类中介服务机构为重点，培育高效、公正的投资市场服务体系。
投资体制改革的总体目标是：明确各类投资主体的投资范围，规范各类项目的投融资渠道和方式，充分发挥市场对投资活动的调节作用，建立投资决策自主、风险自负的自我约束机制；建立以产业政策为导向，综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对投资总量和结构进行及时、有效、灵活的宏观调控的体系；建立和发展与投资活动有关的市场服务体系，形成在法律规范下的公平竞争机制。
2.新体制的主要内容
一是要抓紧落实项目法人责任制，明确责任主体。真正使项目决策者承担投资决策责任，实现“谁决策，谁负责”，并将这条原则以法律的形式固定下来，落到实处；建设项目必须先有法人后进行项目建设，由法人对建设项目全过程负责。在落实项目法人责任制中，除了要严格按照《公司法》的要求规范建设项目的法人地位外，还需要人事制度的改革配套，关键要选拔合格的项目经理。
二是要加强和改善固定资产投资宏观调控。在我国，固定资产投资宏观调控的主要任务有三个：适度投资规模、合理投资结构，提高投资效益。尽管在不同时期，针对不同情况，宏观调控的重点和政策着力点有所不同，但提高投资效益，始终是投资宏观调控的中心任务。加强和改善固定资产投资宏观调控，要运用经济的、法律的、行政的手段，特别是要积极探讨在市场经济条件下运用更多的经济手段。近期要理顺投资管理关系，适当提高政府直接掌握的投资。重点是：适当集中财力，便于“集中力量办大事”，改变目前资金过于分散的局面；统一政令，统一步伐，以形成“合力”，改变目前“政出多门”、“上有政策，下有对策”的状况。
三是加快培育为投资主体服务的市场体系。适应投资体制改革的要求，特别是与项目法人责任制的建立相配套，必须大力发展各类中介服务机构，建立工程咨询、设计、社会审计、工程监督等社会化服务体系，为投资决策、工程建设和经营管理提供全面、公正、科学、可靠的服务，并尽快形成市场。重点是转变政府职能，搞好对各类中介服务机构的监督和引导，制定、维护市场规则，使之形成公开、公平和公正合理的竞争秩序。坚决杜绝各类不必要的行政干预，撤销已设立的诸如招标办、质量监督站等直接干预企业法人权利的机构，真正把工程建设的自主权落实到企业法人身上。
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