中国行政机构协商民主的运作模式、逻辑与建议，本文主要内容关键词为：中国论文,运作模式论文,民主论文,逻辑论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2014)04-0097-09 一、问题的提出 随着市场经济的发展，中国政治、社会结构发生了深刻的变化。尤其是，民间社会的崛起与社会阶层的分化，给政府传统的、单维度管制社会的模式带来了新的挑战。这些变化必然产生“国家(政府)—社会”关系调整和变革的需求。因此，政府应如何应对社会分化所带来的挑战，已经成为中国政治发展与政府改革的重要议题。 首先，社会利益多元化已经开始超出政府的行政吸纳能力。当前，中国的“国家(政府)—社会”关系呈现出“行政吸纳社会”(Kang & Han，2007)的特征，而展现在中国政治和社会关系领域的一个基本矛盾是“整合机制总体上滞后于阶层分化”(吴晓林，2012a)，“由于分化与整合的不同步和不均衡性，个体、社会与国家之间很容易出现结构性紧张”(吴晓林，2012b)。如果行政系统缺乏对社会的吸纳能力，则会引发一系列社会矛盾甚至危机。一些地方出现的群体性事件，以及“刚性维稳”现象，在很大程度上与行政吸纳能力不足相关。 其次，社会利益多元化使政府改革的诉求正在积累。目前，社会利益的多元化，以及在政府过程中的诉求强化已经成为不争的事实。如果行政机构继续沿用“自我启动”或“压力启动”的传统模式，就会降低对社会变化反应的敏感度，甚至形成“小事拖大、大事拖炸”的后果。可以说，社会利益的多元化已经倒逼政府进行深层次的改革。因此，政府应当如何作为，从而应对社会诉求成为当前政府改革的一个焦点。 再次，协商民主可以成为协调政治社会关系与应对社会风险的一个机制。“作为一种民主程序与过程，协商是一种民主展开的过程与方式。它以存在多元的政治协商主体为前提，强调通过利益、意见的有效沟通、协调与整合，达到相同的统一”(林尚立，2007)。协商可以达致巩固社会团结的作用从而达致或维持一致性目标，通过平等讨论与协商这一过程本身，公民能够在相互交往之中形成共同体感，从而加强对共同体的认同(李德满，2008)。同时，作为一种治理形式，“协商民主有助于人类从容地应对社会风险”(陈家刚，2006)。从理论上看，如若引入协商民主机制，既有利于政治系统对社会力量的吸纳，也利于回应社会诉求，应对社会风险。 可以观察到的是，近年来，中国行政机构在实践中借助协商民主机制来解决问题，取得了较好的成效。一般而言，中国的协商政治分为政治组织形式与治理形式两种形态，其中，作为治理形式的协商政治，大多是以处理政府决策与民众参与关系为重心的(吴晓林，2012a)。本文所考察的重点，就是作为治理形式的协商民主在行政过程中是如何实践，其效果如何，又存在哪些需要改进的地方？为了回答上述问题，本文将通过文献研究和比较研究的方法，对当前行政机构协商民主的主要类型、逻辑、问题进行分析，并且探讨行政机构协商民主的对策。 二、行政机构协商民主的三种主要类型 行政机构的协商民主实践已经在全国范围内逐渐铺开，在许多地方积累了丰富的经验。从类型学上看，目前的实践可以归纳为三种主要类型。 (一)直接互动型 直接互动型的协商民主是指，行政机构在政策决策的过程中，直接引入民众的参与，并在与民众的协商中形成决策，其核心特征是采取直接协商对话的方式。这种类型在地方行政实践中有三个典型。 1.温岭的“民主恳谈会”。温岭的“民主恳谈会”是近年来国内协商民主实践的一个经典范式。它以“对话”与“商议”作为核心逻辑，通过干部与群众平等对话的恳谈活动，对基层的公共预算、公共事务进行商议。近年来，“民主恳谈会”在制度与形式上都得到深化，已经成为“政府决策的公开听证会、官员与公民的平等对话会、不同利益群体之间的协调沟通会”(郭宇宽，2004)，从而成为地方“商谈合作型治理”(郎友兴，2005)的典范。例如，温岭新河镇就针对政府预算开展“民主恳谈”。在“民主恳谈”的过程中，政府邀请人大代表直接参与预算编制，邀请群众、学者、社会媒体旁听列席，并通过分组讨论、大会审议与回答质询的方式促进与会成员之间的互动与沟通，“形成了一种健康的民主文化”(陈家刚、陈奕敏，2007)。 2.杭州的“开放式决策”。长期以来，政府的决策过程是一个“闭门决策”的过程，政务信息的公开也往往局限于有关政策结果的公示，而非政策决策过程的公开。面对这一问题，杭州市委市政府通过“开放式决策”的方式推进了行政机构与社会民众之间的直接互动。这一决策模式包括会前广泛收集民意，提交市政府常委会，与会过程中邀请人大代表、政协委员与市民代表参会讨论。同时，会外民众可以通过网络留言等方式参与决策讨论。在“开放式决策”的探索中，杭州市政府通过政府主动作为与民众广泛有效参与相结合，拓宽民众参与的渠道，从而保障了民众权利在决策过程中得到反映。从政府过程的角度来看，“开放式决策”提高了利益表达、利益综合的有效性，使政府过程形成更为科学、有效的循环回路。 3.听证会。除了温岭的“民主恳谈会”与象山的“村民说事”这两个近年来兴起的试点外，还存在一种较为常见的协商民主模式——听证会制度。 1993年，深圳市率先实行价格听证制度，成为听证会制度的雏形。1996年，八届全国人大四次会议通过的《行政处罚法》第一次规定了听证会制度。经过一段时间的发展，听证会制度在各地各级政府中逐渐扩散开来。尤其是价格听证制度，已经成为各地政府在制定政府指导价与政府定价之前的一种常规操作。通过听证会制度，行政机构信息公开的程度逐渐提升，行政机构的决策黑箱逐步改变。尽管目前的听证会模式还存在着公众参与程度不高、政策过程不严密、行政机构信息不公开、听证会代表遴选不合理等一系列的问题。当然，作为一种典型的直接互动型协商民主，听证会确实为行政机构与社会民众的互动提供了一个法定的平台。 以上几个案例的共同特征是行政机构直接吸纳社会民众进入政策决策过程，通过行政机构与社会民众的直接性沟通与互动，在沟通与互动过程中明确决策方向、形成决策草案的类型。 (二)体制中介型 体制中介型是通过强化体制内要素的功能，一般是通过人大、政协等为中介，来完成行政机构与社会组织或民众之间的协商对话，进而形成行政决策。这种类型以重庆万州区的政协调研为典型。 2013年以来，在重庆市万州区，区政协调动政协委员的作用，通过“下基层”的方式，深入到社区、企业、农村、学校等单位，与基层社会民众、一线工作人员进行交流、调研，并且召开专题座谈会，听取各方面专家、政协委员、人大代表、社会民众的意见，在此基础上形成调研报告，呈送区党政领导班子与行政职能部门。2013年，万州区政协就确定了集镇社区运行、中小企业发展、城市移民居住小区环境整治与管理等7个专题，进行深入的专题调研，形成了7份调研报告。在此基础上，召开调研成果发布会，邀请行政机构、新闻媒体共同参加，推进调研成果的实践转变。万州区政府对调研成果进行分解，由具体的行政机构实施，并要求各行政机构在规定时间内向政府和政协汇报落实效果。通过这种方式，不仅有利于政协“接受党政职能部门和社会舆论的民主监督”(黄典，2013)，也是行政机构与社会民众互动沟通的渠道。 与直接互动型不同，这种类型的核心特征是，行政机构与社会民众之间的互动是通过体制内的要素为中介而展开的。 (三)社会中介型 社会中介型协商民主，是通过体制外的要素促进行政机构与民众之间的互动沟通。与体制中介型相比，社会中介型的协商民主主要利用一些社会组织或团体作为行政机构与社会民众互动的渠道。这种类型以浙江慈溪的“融合性组织”为典型。 2007年，慈溪市的外来人口占全市劳动力的49.6%。外来人口与本地居民之间的冲突、外来人口的生活困境成为慈溪市亟需应对的利益诉求。在这种背景下，慈溪市开始建设一些融合性组织来协调不同层次的利益要求，“和谐促进会”、“协商议事会”等融合性组织就是其中的典型。融合性组织一般由村支书牵头，成员一般包括村干部、优秀外来务工人员、社区保安、村民代表、出租私房房东、私营企业主，共同参与公共事务的管理。在这个过程中，融合性组织成为社会民众政治参与、公共协商、社会治理、自我管理的平台。行政机构则通过融合性组织，化解不同社会利益群体之间的冲突，从而实现与社会不同群体之间的互动，“全市各个和谐促进会在一年时间成功化解各类矛盾纠纷500多起”①。 与体制中介型相比，社会中介型主要依赖于社会组织等体制外的社会性要素作为行政机构与社会民众互动的中介环节。 三、行政机构协商民主建设中“行政体制改革”的逻辑 上述协商民主实践，对于协商民主建设形成了良性的推动作用，并且取得了良好的成效，契合推进行政体制改革的逻辑。 (一)“开放式”的改革模式 各级地方政府的协商民主建设在总体上还处于探索阶段，并不存在协商民主建设的典型范本。各地行政机构主要是根据各自工作的需要，进行了部分改革。这些改革本身可能并非都是在“协商民主”的框架下进行的，但是却具有协商民主的内涵。正因如此，在不同的地方，行政机构的协商民主机制在程序上具有明显的“本土特点”。即使在同一种类型范畴内，也存在着一些区别，例如温岭的“民主恳谈会”与象山的“村民说事”虽然都属于直接互动型协商民主，但其协商的内容、组织形式等却存在显而易见的区别。听证会在全国各地均有所实践，但是更多时候都是以解决具体问题进行差异化操作的，因而也各具特点。这说明两个方面的问题：一方面，地方政府在实践中确实缺乏一揽子推进协商民主建设的认知；另一方面，各地对于此类形式的实践需求并不统一，因而也就不存在固定的模式，在实践中就展现出更具灵活性、多样性、开放性的特点。 这种“开放式”模式为行政机构协商民主提供了更大的可能性空间。首先，由于没有示范模式的制约，地方行政机构可以大胆借鉴其他地区的经验，提高行政机构与民间社会的互动水平；其次，地方行政机构可以根据本地的实际情况展开具有本地特色的制度创新与政策试点，避免盲目的、“刚性”改革造成的改革代价；再次，地方行政机构可以“以点带面”地通过“政策学习或政策扩散”逐次地实践协商民主，这可能更加契合地方需求。 (二)“渐近式”的改革思路 中国在政治与行政层面的改革过分地偏重体制改革，但在改革进程中，体制改革面临着一些明显的技术性局限。一方面，体制改革往往涉及较为复杂的利益结构调整，具有阶段性与影响力大等特点，在条件不成熟的背景下贸然推进协商民主的体制性变革容易造成“国家—社会”关系的摩擦，不利于政治格局的总体稳定。因此，从体制层面对协商民主进行改革往往受制于客观条件的制约而流于形式，个别地方的领导干部甚至还以“体制改革”的困难作为“体制不改革”的借口(朱光磊，2012)。另一方面，在体制改革的目标设定中，具有较强的明确性与刚性，缺乏持续性改革所需要的弹性空间。 行政机构的协商民主建设有利于突破对“体制改革”的路径依赖，在维持一定时期体制基本稳定的前提下，通过对政府流程、部门职责等机制性要素的调整，促进行政机构与社会民众之间的互动关系。上述三种类型的协商民主模式，均未涉及体制层面的变动，而是在机制层面中做出相应调整，从而达到行政机构与社会公众、社会组织之间的协商互动。这种改革思路具有明显的“渐近式”特点，它不仅有助于行政机构协商民主的探索，而且也为“体制改革”提供了必要的条件与空间。 (三)“成型式”的改革路径 在改革过程中，协商民主建设的改革路径已经十分清晰。通过改革模式的探索，形成一系列具有推广意义的类型与案例，供理论研究与实践操作借鉴。 虽然行政机构协商民主改革还处在探索阶段，但一些地方政府形成了一系列稳态的运行机制。直接互动型、体制中介型与社会中介型协商民主模式也是三种协商民主的运行机制。由此可见，行政机构的协商民主建设正在一些地方政府中逐渐形成典型特征，可以将之称为“成型式”的改革路径。这种“成型式”的改革路径对于中国政治发展而言是一种难能可贵的突破。首先，这些类型不仅有助于丰富协商民主的“次形态”，而且有助于为协商民主的理论创新提供经验支持。其次，在“成型式”的改革路径中，行政机构将面临着社会民众在机制层面的“倒逼”。在不同类型的协商民主模式中，社会民众对行政机构的利益诉求具备了固定的渠道，行政机构的自我改革也开始容纳社会民众的参与。这将有助于行政机构改变“官本位”传统，以逐步适应民间社会成长所带来的挑战。再次，“成型式”的改革路径将有助于推动协商民主建设的“扩散”。行政机构的协商民主建设形成了一些明确的类型，不仅为其他同级别地区行政机构发展协商民主提供了具有借鉴意义的案例教材，也为更高级别行政机构建设协商民主机制奠定了经验基础。行政机构协商民主在实践上的“成型”为下一步的深化扩散积累了宝贵的经验与成熟的范式。 四、行政机构协商民主建设中的问题 虽然行政机构协商民主取得了一定的成效，但客观而言，它尚处于起步阶段。受各种因素的影响，在协商民主的建设过程中，一些显而易见的问题需要得到解决。 (一)地域发展不平衡 目前，行政机构协商民主存在明显的地域发展不平衡。首先，就总体而言，在经济发达的地区，协商民主建设的试点较多、思路灵活，但在一些经济不发达的地区，行政领导“一言堂”、行政机构“官本位”的现象还十分普遍。这既与经济发达地区民间社会发展更为充分、社会利益诉求更为多元有关，也与行政机构对社会民众有效反应的自觉意识密切相关。其次，行政机构的协商民主建设存在着“以点为主”的特点。一方面，在全国范围内，行政机构自觉推进协商民主还仅仅是作为“试点”而存在。作为政府创新的一项重要内容，行政机构协商民主的扩散性还未显现。另一方面，“府际关系”中的政策学习或竞争机制尚未形成。地方政府之间的关系仍然以经济绩效之争为主。这种竞争关系在一定程度上阻碍了地方政府之间推进社会政策或行政改革政策学习的动力。 (二)行政主导较明显 根据协商民主的基本理论，所有参与协商的公民不仅在程序上是平等的，在实质性上也必须是平等的，因为协商要求现有的权力格局不能影响参与者的实际地位(谈火生，2007)。但在很多情况下，协商民主存在对“平等协商”的悖论(吴晓林，2010)。 行政机构的协商民主建设提升了社会民众在政策决策过程中的发言权。但是，行政机构的主导性依然十分明显，协商民主所要求的公民平等地参与协商还难以实现。在温岭市镇级“民主恳谈会”的程序包含六个环节：第一，广泛收集意见；第二，明确恳谈议题；第三，组织会议；第四，报告恳谈目的与恳谈对话；第五，讨论落实；第六，监督落实。从中可以发现，在明确恳谈议题、组织会议这两个关键环节，行政机构依然发挥主导作用。尤其在议题确定上，不可避免地以行政机构对问题的认识为导向，而非社会民众对问题的关心程度为导向。这就造成了，行政机构协商民主建设的行政性强于社会性的特点。在实践过程中，行政机构与社会民众之间的失衡还难以达成平衡，要达到平等协商还有相当的距离。这种现象说明两个层面的问题，首先，行政机构主导社会事务的“权威型治理”模式在短期内还难以取得突破，行政机构的协商民主建设还将在较长的一段时间内以行政主导为依托。其次，除了协商民主之外，社会民众的利益诉求还需要其他机制予以配合，才能保障社会民众在政策决策过程中的作用。 (三)协商民主层级低 在从基层政府到中央政府的层级谱系中，当前行政机构的协商民主建设效能是逐渐弱化的，呈现出“金字塔型”。在地级市层级以上的政府中，行政机构的协商民主建设尚无明确的经验与探索。这当然与行政机构的协商民主建设还处于探索时期密切相关，但也说明了协商民主建设中所存在的局限性。一方面，行政机构的协商民主只能停留在“熟人社会”与“半熟人社会”。越到基层，由于在较小的“熟人社会”与“半熟人社会”中，干部与民众相互较为熟识，对于协商所需要的体制机制要求相对较低，这才使协商民主建设的推进成为可能。但是，在“非熟人社会”，协商难度则大大提升，适应于“熟人社会”与“半熟人社会”的协商民主模式将很难直接移植，这阻碍了协商民主现行探索的推广。另一方面，受制于层级因素的影响，协商民主所能处理的事项也存在地域局限与层级局限。协商民主的内容只能是本级政府行政机构能力范围内的问题，对于需要其它地区政府或更高层级政府解决的复杂问题，当前的协商民主模式便难以支撑。而社会民众的公共服务在许多领域中往往突破了层级限制与地域限制，如生态保护、公共医疗、公共卫生等，都涉及地方政府之间的合作与县级以上政府的支持。这些议题都被排除在协商民主的范围之外，无形中局限了民主政治所能发挥的效用，也在一定程度上强化了行政机构“权威型治理”的传统模式。 (四)民间社会不发达 当前，作为整体性的民间社会还十分不发达。许多本应该由民间社会承担的职能却由行政机构承担，这使行政机构的协商民主建设面临许多掣肘。 首先，社会民众的利益诉求缺乏必要的整合。当前，行政机构与社会民众之间缺乏实体性的社会组织充当中介。这就造成了两种直接的结果：第一，表达渠道的“单一化”。没有实体性社会组织作为中介，社会民众只能依赖于行政机构所创建的渠道，在议题、方式与影响上都存在依附性，缺乏自我表达的能力。第二，表达内容的“碎片化”。没有社会组织的整合，民众利益表达内容往往是以个体利益为核心，缺乏公共导向性与群体导向性。这种状态既直接影响了社会民众向行政机构表达利益诉求的效果，也影响了行政机构对社会民众利益表达的理解。 其次，社会民众缺乏自我管理的平台。许多个体性的利益表达本应该在社会组织内完成整合。也有许多的利益冲突，尤其是社会个体与小众之间的冲突，完全可以通过社会组织内自我管理与调节来解决。但是，由于没有社会组织的实体存在，社会民众缺乏一个实现自我管理的平台，许多个体与小众的利益诉求，通过行政机构的协商民主模式直接进入政策决策过程。这在无形中加大了行政机构回应社会诉求的压力，不利于行政机构推进协商民主建设。 五、推进地方行政机构协商民主的三个原则 行政机构的协商民主建设面临着“提质”与“扩量”并存的内在要求。在这一过程中，既要坚持协商民主在行政机构中的深化，也要谨慎对待协商民主建设在发展过程中所带来的一系列延伸问题。任何单方面的简单动作都有可能影响行政机构协商民主建设的大局。因此，需要在改革中把握“三个平衡”的原则。 (一)社会组织与政治秩序之间的平衡 缺乏实体性的社会组织充当行政机构与社会民众之间的中介，已经成为行政机构协商民主建设的一个症结。因此，推动民间社会发展，扶持社会组织建设已经成为深化改革不可阻挡的趋势。但是，随着社会组织的“非政府化”运作模式一旦形成，必然与政治秩序形成一种结构性的张力。处在转型时期的中国，如何化解这种张力是协商民主能否顺利推进的关键。因此，扶持社会组织与维持政治秩序之间的平衡是社会组织发展中必须把握的一个关键问题。 一方面，条件成熟的地方政府应大力地扶持社会组织的发展。扶持社会组织发展并非是简单地在宏观层面放任社会组织在规模与数量上的增加，而是要在结构、功能等中观与微观领域对社会组织的运行进行质的提升。否则，即使社会组织表面上蓬勃发展，也难以有效承担行政机构与社会民众之间的中介。 另一方面，加强对社会组织的规范。在推进社会组织发展的同时，还应加强对社会组织进行必要的规范，避免社会组织的活动溢出政治秩序的界限，引起不必要的社会矛盾激化。但是，这种规范不应该由行政机构直接干预，而应从立法的角度完善社会组织的法律法规，推进社会组织与人大制度的对接，加强对社会组织运行的管理与监督。这样既使社会组织运行有了法律保障，避免行政机构的不当干预，又可以避免社会组织的失范。 (二)政策试点与政策扩散之间的平衡 当前，行政机构的协商民主建设还只是以政策试点的形式呈“星状分布”，而且层级较低，在纵向政府之间与各基层政府之间都未形成明显的政策扩散，这对于行政机构推进协商民主建设将构成动力上的阻碍。但与此同时，协商民主在基层的实践还处在探索阶段，是否具有可复制性还需要讨论。如果政策扩散的程度超过了当前体制的承载能力，协商民主也将成为行政机构改革的负担。因此，如何在政策试点与政策扩散之间寻找平衡点，这是改革深化的要务之一。 首先，积极地鼓励行政机构进行协商民主的政策试点。一方面，对于已经较为成熟的模式给予一定的确认，形成协商民主建设的示范效应。另一方面，探索协商民主在县级政府以上的行政机构中的试点，提升协商民主在地方政府中的层级与质量。 其次，积极地推动行政机构协商民主的政策扩散。这需要考虑建构中国府际关系的组织学习机制与创新扩散机制。以这两个机制为平台，推动基层政府之间相互学习、沟通，促进协商民主在平面上的扩散。 再次，将地方行政机构的协商民主经验上升为制度。在上述“两个积极”的基础上，还要进一步总结目前行政机构协商民主模式中的经验与教训，尤其是归纳协商民主的基础条件、运行规律、扩散机制等问题。在条件成熟的地方政府中，要积极推动政策的扩散；在条件尚不成熟的地方政府中则要谨慎试点，积累条件，从而避免行政机构的协商民主建设在政策扩散过程中的盲目性。 (三)行政主导与平等协商之间的平衡 在中国，政府治理要求行政机构在许多领域需要一定的主导地位，同时，协商民主又要求参与主体之间的平等性。因此，有必要把握行政主导与平等协商之间的平衡。 许多学者在一定程度上自觉将“小政府、大社会”作为中国民主政治改革的目标。但片面地强调行政机构变“小”并不符合中国的实际。一方面，民间社会长期处在不成熟状态使其还很难承担由政府规模缩小而造成的“职责外移”。另一方面，社会公共服务诉求提升也要求行政机构不可避免地要承担更多的公共服务职能。 因此，行政机构的协商民主建设不能按“小政府，大社会”的逻辑推进，而应该在坚持行政机构拥有一定主导权的前提下，扩大民间社会对行政机构的影响。这其中的关键是要在行政机构的政策决策过程中扩大民间社会、社会组织与社会民众的参与，而非片面弱化行政机构的主导权。在这一过程中，需要注意三个方面的工作。第一，要对社会组织参与政策决策过程予以制度保障，尤其是对已经成型的协商民主机制给予必要的制度确认，从而避免地方行政机构的协商民主机制成为个别官员政绩导向下的“试验品”。第二，通过一定的程序安排，既规范行政机构的运作，也规范社会团体与社会民众的参与，形成行政机构与社会团体、社会民众之间在程序意义上的平等。第三，在行政机构与社会民众之间建立必要的沟通与仲裁机制。由于立场的不同，行政机构与社会团体、社会民众之间的意见分歧在所难免。在这种分歧中，既有可能是行政机构未有效履行应尽职责，也有可能是社会团体、社会民众在民主政治背景下对行政机构提出了过分要求。因此，有必要在协商民主机制的基础上建设两者之间的沟通与仲裁机制，确保行政机构与社会公众之间能够切实地处在“平等协商”的地位之中。 ①《宁波市融合性组织发展研究》，http://gtog.ningbo.gov.cn/art/2012/10/12/art_16685_951862.html。标签：协商民主论文; 社会组织论文; 中国模式论文; 社会互动论文; 社会改革论文; 行政体制论文; 民主制度论文; 社会体制论文;