服务型政府的构建与服务精神的价值分析，本文主要内容关键词为：精神论文,价值论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D630[文献标识码]A[文章编号]1008-178X(2007)02-0014-04
公共性是一个复杂的概念，用一个定义很难囊括其所有内容。在一般情况下，它指政府制定与执行公共政策应按照社会的共同利益和人民的意志，以保证公民利益的实现，也就是说“政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。”[1] 政府因为其公共目标而成立，公共性是政府的第一属性，这正是政府公共性的起源。在不同背景、不同时代，政府公共性体现为不同的特色。
一、公共管理者的公共性
政府公共性的目的是为了实现公民的公共利益，但在现实多元利益格局中公共利益难以界定，导致不同的研究者对公共性在特定时期的内涵和运用层次有很大不同。如公共选择理论是希望通过投票机制把个人理性转化为社会共同决策，使公共利益得以实现，这种观点是从个人主义方法论出发的；罗伯特·达尔和米歇尔·哈蒙则强调政策过程的互动是维持和获取公共利益的必要条件；政治多元主义认为，公共性或公共利益往往通过公民或公民团体的共享利益得以具体实现。我们应看到，现实中社会资源和公共服务是被政府垄断的，政府部门和官员自利性的客观存在，使公共性得不到满足，结果是公民的利益受到损害。因此，如何最大限度地满足公共性的需要，为公民提供优质的公共服务是各国政府共同期待的目标，处于变革与发展时期的中国也正面临如何维护社会正义和更好地提供公共产品的现实问题。公共性作为衡量政府活动性质和基本价值的分析工具，具体表现在政府活动的长远目标，公共管理者的职业道德以及政府决策对于保障公共利益完整性和完全性的意义等方面。
作为一个公民角色，公共管理者与其他普通的公民并无区别，具有私人性；但是一旦成为公共管理者，公共性成为公共管理者的重要属性，公共性是公共管理者与普通公民相区别之处。从实体层面上讲，公共管理者具有公共性，在一定程度上是指公共管理者为公众所有，主要是指其权力与职位为公众所有，这就决定了公共管理者是通过依法行使公共权力来实现公共利益的。公共管理者的公共性主要是从道德层面上讲的，公共性应是每一个公共管理者的职业态度、观念和信仰，它要求公共管理者以此信念竭诚为民服务，明确政府组织与公共管理者的行为必须在道德上、伦理上满足公共性的基本要求。在政策制定与执行过程中，公共管理者要防止部门和个人偏私的利益驱动。公共性成为公共管理者的一种精神信仰和追求，它能够进入公共管理者的主观责任意识，并进入公共管理者的实践理性，成为指导行政行为的内在精神动力。[2]
二、服务型政府中的服务价值分析
人的一切行为都包含着价值因素。进一步说，人的一切自觉的行为都有着明确的价值目标。职业行为的价值目标则是职业群体开展职业活动的基本理念，是贯穿于这个职业从业者的一切活动和行为中的基本精神和原则。公共管理是一种职业活动，而且是一切职业活动中社会性最强的职业活动。统治型社会治理模式是从属于社会等级差别的，是以统治的形式来实现等级秩序价值的社会治理方式。对于统治型社会治理模式来说，秩序就是价值。管理型社会治理模式不是把秩序作为核心价值，而是以突出公平、效率的方式去获得秩序。这样，统治型社会治理方式的秩序价值在管理型社会治理方式中开始退居到次一级的层次上，公平与效率成了管理型社会治理模式中的最基本价值。当服务型社会治理模式出现的时候，管理型社会治理模式中的公平与效率的价值也开始退居到第二个层级上，而服务价值则被提升到核心位置上来，服务就是服务型社会治理模式中的核心价值。[3]
公共管理的服务价值是公共管理体系的基本精神和原则，它在本质上是不能还原为公共管理者的价值观念的。相反，公共管理者的价值观念却含有着公共管理体系的服务精神，服务价值作为治理体系的基本精神，可以被视为一种“客观精神”或“历史精神”，是人类社会治理方式发展的结果，是在社会治理体系的改造和转型中生成的，是人类进步的标志，反映的是人类长期的历史性探索的结果。所以，对于服务精神的理解需要从历史的总体性出发，而不能从近代以来的任何一种分析主义的或还原论的立场出发。因为，如果把服务精神归结为个体的价值取向和价值建构，就会把对服务型社会治理模式产生的基础导向神秘主义的理解。对于公共管理而言，服务作为理念和信念具有价值实体的形式，是由公共管理者所承载起来的价值实体。然而，在公共管理者的行为体系中，服务又是作为原则和基本规范而存在的；作为公共管理者的行为结果，服务则是一种境界，是公共管理者必须不懈追求的境界；就公共管理者的自觉追求而言，其实，服务又是公共管理活动的逻辑前提。但是，公共管理者之所以能在公共管理活动中确立服务的目标和自觉地追求服务的境界，那是由公共管理体系的性质决定的，是公共管理体系的制度构成为其确立了客观基础。所以，服务首先是公共管理体系的价值，其次是公共管理活动中的价值。也就是说，公共管理活动中的服务原则是由公共管理体系决定的，但是，只有在公共管理者的公共管理活动中，服务原则才能落到实处，才是一种现实的价值。[3]
在社会治理体系中，核心价值在表现形式上往往会以某种精神的形式而存在，公共管理的服务价值也可以被称为服务精神，但是，服务精神是表现形式，服务价值才是本质的存在。统治型的秩序价值是以权力意志的形式出现的，并不是因为权力意志是秩序的支持力量，而是指统治秩序必然以权力意志的形式表现出来。管理型社会治理模式的公平与效率价值以法律精神和科学精神两种形式表现出来。公共管理的服务精神作为一种“客观精神”、“历史精神”是历史地生成的，是人类社会发展中的历史必然。农业社会必然要求统治型的社会治理模式与之相伴随，将人类生活方式分散“经营”需要权力意志加以整合；工业社会必然要求管理型社会治理模式与之相伴随，在生产和生活等所有领域中的规模“经营”需要法律精神的调节和科学精神的规范；到了后工业社会，公共管理所代表的服务型社会治理模式的出现是历史发展的必然，人们交往的扩大化、社会化和多样化，更需要社会治理体系在服务精神和服务理念的统领下提供灵活的、方便的、具体的服务。因此，公共管理体系所拥有的这种服务价值及其服务精神并不是由谁提出和倡导的，而是全部人类社会发展史的结果。公共管理体系拥有了服务精神也就意味着拥有了全部人类社会历史的成就，公共管理者也由于拥有这种精神而使自己成为不同于以往社会治理者的新型社会治理者。
公共管理的出现代表着人类社会治理模式发展方向的历史必然，公共管理中的服务精神、原则和观念是人类社会治理价值自我否定、自我扬弃的结果。所以，表现为权力观念、法律观念和服务观念冲突的价值冲突，只有在服务观念的强化中才能得到解决。服务观念的强化有多种途径，工业社会的习惯做法是把一切对观念的强化直接付诸教育，实际上，最为根本的强化是通过制度安排的方式使需要确立的价值确立下来。也就是说，公共管理需要通过制度安排，使服务观念成为贯穿于整个制度体系的基本精神，实现对权力和法律的制度统合，从而造就出权力观念、法律观念从属于服务价值的客观基础。[3] 公共管理的制度安排可以解决以服务精神、服务原则为主导的问题，但公共管理者必须能够实现服务精神、服务原则的彻底内化，否则在具体的公共管理活动中还会遇到价值尺度、价值标准选择的困难。
公共管理者在公共管理的职业活动中树立服务精神，确立服务观念无疑是最具实质性意义的。但是，如何把服务精神和服务观念落实到具体的公共管理行为中，就需要根据公共管理者所处的具体机构和部门的性质和特点，根据岗位、职位和职务的要求和规定，去确立具体的服务内容和标准，然后，把这些内容和标准作为他的公共管理行为选择的标准和依据。公共管理者的价值也就是他在公共管理这一职业活动中的价值。具体地说，在公共管理活动中，公共管理者的社会生命的内容是什么？并会以什么样的形式出现？这些就是公共管理者的价值。公共管理者这一职业活动区别于以往所有社会治理活动的根本性质，在于公共管理实现了职业价值与从业者个人价值的统一，即公共管理者开始他的公共管理职业活动的时候，他在这种活动中的一切积极性、创造性都会表现在对服务价值的选择上，通过这种选择，他获得了自己的社会生命，他实现了自我完善，也使公共管理这种社会治理方式得到了完善。
三、通过制度重塑来实现价值重铸
制度是在特定范围内由一个集体或组织制定的、对其成员的个体行为起引导和约束作用的一系列规则的总和。国外大多数学者认为制度是“规则及其组合”。如制度学派的凡勃仑强调制度作为共同性或者集体的规则；新制度经济学派的诺思认为制度“是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”。[4] 中国学者华民认为制度是决定人们相互关系而设定的一些行为规则，这些规则涉及到社会政治及经济行为。
公共性是政府的一个基本属性，政府是公众委托管理社会公共事务的代理人，现代民主政府制度供给必须把公共性作为其最终价值观，才能形成公正、公开、平等、自由、民主、责任等价值观念。自然经济条件下，政府的自利性压抑了政府的公共性。在市场经济社会中，由于利益主体的多元性，公民的平等意识、参与意识、权利意识、法治意识不断成熟，因为市场只是政府用以配置资源的一种高效的方式和途径，它不是一种完美的机制，“政府的必要性在于：它是竞赛规则的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者”。[5] 政府在市场经济体制下一个主要的职责就在于供给市场经济正常的秩序，保护公共利益的实现机制，为企业和个人提供一个公平竞争的有秩序、有效率的制度环境，这就向政府的制度供给提出了公共性的价值要求。利益主体的多元化需要政府实现公共利益，以公正、廉洁和高效为工作目标，政府的定位是服务者，公共管理者必须克服和抑制其自利性。但政府在许多时候会因私利而做出损害或牺牲公众利益的决策和行为。市场经济的发展、市民社会的成熟以及各项社会机制的逐渐完善，使得政府公共性程度不断深化，合法性逐渐提升。实现政治制度的民主化是扼制政府自利性、提升其公共性的重要制约力量，民主机制就是要调节各种利益，可以通过科学、民主的决策机制，建立完善的监督制约机制，保证政府决策符合绝大多数人的利益，保证决策能够正确地贯彻执行，体现公共权力的公共性。政府发展的过程就是一个由相对公正、公平到绝对公正、公平，由具有相对公共性到具有绝对公共性的无限递进的过程。[6]
文化制度是一种如诺思所说的“非正式制度”，它可以向社会生活的各个领域渗透，对经济、政治的正式制度起制约作用。“当正式制度与非正式制度存在着矛盾或不相容时，正式制度就会流于形式，或者在执行中变形，甚至无法实施”。[7] 文化制度包括道德、宗教、艺术、哲学等意识形式，其中价值观具有核心地位，一定的价值观反映着一定的利益取向，共同的价值取向和观念使一定的社会成员凝聚在一起，产生一致的社会行为。政府对文化制度的影响和控制表现在：公共性价值的政府自我供给，现代民主政府要求政府及其成员树立职业精神，遵行廉洁奉公、勤政为民的原则，注重效率观念、协作意识、服务精神和法治信念，从而更好地服务公众。政府必须服务于公共利益，以服务公众为己任，高于为己服务的价值，政府要尊重宪法和法律，尊重、支持和研究有关界定行政机关、公共行政官员以及所有公民权利与责任的宪法和法律，公共管理者正直清廉并以高标准来规约自己的所作所为，努力达成卓越业绩。[8]
制度主要指正式规则，是一个国家政治、经济和社会变迁的关键。制度短缺会导致国家的政治、经济和社会生活的规范化程度降低，不受约束的国家权力会迅速地非制度化增长，同时也无法有效制约和抵制这种随意性的国家权力对市民社会的侵害。中国建设服务型政府，在制度与价值双向互动方面的不足是制度短缺和制度信仰不足。服务型政府的价值理念是对政府的职能定位依据公民社会对政府的需要，我国政府职能定位的特点是政府先导，过去关于政府的制度设计与安排是从政府对社会实施管理与控制的角度来进行，所以目前，有些政府部门的服务型政府建设行为仅局限于操作层面和技术层面，如一些政府部门提出服务承诺、一站式服务和政务超市等口号，这些行为远没有达到制度化的程度。关于制度信仰不足的问题，东西方比较而言，东方世界的制度信仰是不足的。制度的作用是通过建立一个稳定的社会与经济结构使人们之间的合作成为可能，由于制度具有个体在实践中反复学习和积累的特征，理性的个体对这种集体行动的逻辑就会产生一种敬仰。东方文化的塑造与熏染的个体往往会产生一种没有不可超越的规则的潜意识，结果在实践中就会有太多的有章不循、有法不依、执法不严的现象出现，从而使制度流于形式。
实现服务型政府的价值要求政府制度重塑。服务型政府的制度重塑是通过一系列的制度安排与制度创新，对行政服务制度的完整性、确定性与规范性进行重新界定，使其合乎法制化的要求，从而使政府服务制度真正能成为行政主体的行为原则与行动指南。[9] 制度是价值的现实形态，制度的内核是价值，政府服务的制度重塑要坚持正确的价值取向。服务型政府的制度安排必须把全心全意为人民服务的主导行政价值观作为价值取向，这样才能确立政府服务的责任意识。在以往的制度安排中，由于偏重于政府对社会的干预与管制，政府的服务成了政府的给予与恩赐，这种取向是需要通过制度重塑来规避的。政府服务的制度重塑要确立法治基础，只有确立了制度建设的法治基础，才能依此重铸公共管理者对制度的信仰。