档案开放的新视角——试论机关档案室的开放服务，本文主要内容关键词为：档案室论文,试论论文,机关论文,新视角论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
档案室的对外服务是指档案室向本机关以外的利用者提供档案资料，满足社会利用需求的工作。由于档案室的对外服务不再局限于满足保管机关自身的需求，而是面向社会，因此笔者借用档案馆的开放利用概念，称其为档案室的开放服务。虽然档案利用是个热门话题，但档案室的开放服务却鲜有人关注，是个十足的冷门。然笔者何以涉足这片领土？原因如下：
档案室的基本任务是集中统一管理本机关各部门形成的全部档案，为本机关各项工作服务，这已是写进教材、写进《档案法》之定论。因此，开放服务作为档案室的例外服务，做与不做都由机关自行决定，这似乎也已成为定论，甚至还被有的档案室奉为律条。然而，现实情况却对此定论提出了挑战。调查数据显示有的机关档案室的开放服务竟然是对内服务的两倍多（注：北京市工商局档案中心2000年共接待利用者11191人次，提供档案44764卷次。其中，接待本机关以外的社会档案利用者7851人次、31404卷次，占档案利用总人数、总卷次的70%。摘自：姜之茂：《一个值得高度关注的问题——论机关档案室扩大提供利用服务范围》，载《21世纪的社会记忆——中国首届档案学博士论坛论文集》，中国人民大学出版社2001年11版。），开放服务在这个单位占据了重要位置，而对内服务似乎降为了“例外”。这种现象出现的原因何在？此外，尽管机关依法有权裁决是否向外提供利用，但在对近来的一起档案诉讼案的分析中，此规定的合理性却受到了质疑。（注：2000年9月4日，公民王某向北京市档案局提出申诉，请求市档案局协助其利用某区房地局保存的非本人房产交易档案。市档案局以《档案法》第二十条与《实施办法》第二十二条的规定为依据，认为区房地局机关档案室保存的档案是否对外提供利用，应由房地局决定，市档案局无权干涉，故做出不予受理的裁决。王某不服档案局之裁决，起诉市档案局。以败诉而告终。摘自：姜之茂：《一个值得高度关注的问题——论机关档案室扩大提供利用服务范围》，载《21世纪的社会记忆——中国首届档案学博士论坛论文集》，中国人民大学出版社2001年11版。）在档案立法、执法中应当如何贯彻行政法三大基本原则之一的合理性原则？这些问题，需要档案界进行认真的思考，有的还需对已有档案学理论进行反思。
随着民主意识的提高，以及加入WTO后对政务透明度的更高要求，政务公开观念已渐入人心。在政务公开中，政务信息公开（以下简称信息公开）是关键。尽管当前信息公开还不规范，步子迈得还不够大，但是可以预测，信息公开将是一个不可抵挡的时代潮流。作为机关信息资源集结地的档案室，在信息公开的大潮中不可能仍局限于对内服务，必然会承担越来越多的开放服务任务。这就意味着，机关档案室的开放服务在其利用服务中所占比重将逐渐上升，那些与社会民众联系密切的政府机关，其档案室的开放任务尤为繁重。届时，开放服务不再只是个别档案室的个别行为，而是多数档案室一项经常性工作。档案室怎样才能高效、规范、安全地提供开放服务？时代已向档案界提出了挑战。在实践经验积累不多、档案理论阐述不够的情况下应对这个挑战，需要的不只是档案室工作人员的努力与汗水，更需要档案理论研究人员的参与。
由此看来，档案室的开放服务这个冷门问题似乎有了点“热度”。在思考的过程中，笔者深感此问题远非表面那样简单、狭窄，其中包含了丰富的内容。较之档案馆，我国档案室的类型更为多样，差异性更大；再加上对所属机关的依赖性较强，故其开放服务牵涉的面更广，也更为复杂，特别是与社会各机关的关系更为密切。本文中笔者仅就机关档案室的开放服务谈点看法，望能起到抛砖引玉之效。
一、重新审视机关档案室室藏的价值形态
机关档案室进行开放服务的根本原因在于社会对机关档案室室藏档案存在着利用需求。这种利用需求不但决定了机关档案室是否需要进行开放服务，还决定着服务的特点、发展水平等多个方面。而档案室室藏的价值形态问题直接关系着其是否具有社会利用需求，以及社会利用需求的强弱。传统观念之所以忽视档案室的开放服务，其理论依据就是根据我国的档案双重价值论而认为室藏档案大多处于第一价值形态，社会利用需求过小而致。因此，要促进机关档案室的开放服务，首先就必须从理论上对机关档案室室藏的价值形态进行探讨。
档案双重价值论认为，档案的价值分为第一价值与第二价值，两种价值形态在时间上存在着消长关系，即档案一般是先有第一价值，随着第一价值的逐渐丧失，第二价值才开始显现。为了充分发挥档案的价值，处于不同价值形态的档案需要保存在不同保管场所。据此，档案先保存在档案室，一定时间后再向档案馆移交，就能充分满足机关与社会两方面的利用需求。传统观念由此推出，保存在机关档案室的档案当然是本机关需求量大，社会需求量小，为本机关服务也就顺理成章地成为了档案室的基本任务，而为社会服务便成了例外、特殊。
从宏观上看，上述理论与推理并没有错，然而深究起来，却不免生疑。首先，把档案的价值划分为第一价值与第二价值两种形态，其依据的标准是价值主体的不同。这种非时间标准划分出来的类别，不一定必然存在前后相继的时间关系，两种价值形态在时间上可以并存。因此，从这个角度上来看，档案室的档案具有第二价值并不是不可能。其次，即使档案的第一价值与第二价值在时间上存在着严格的消长关系，不可能并存，但是不同种类，甚至是同类但不同内容的档案其第一价值向第二价值的过渡也存在着差异性：有些档案过渡地快些，而另一些档案过渡地慢些，不可能整齐划一。但是，为了实际工作的方便，档案室向档案馆移交档案的时间并未因档案种类、时效性的不同而不同，而是一律规定以十年（县级）、二十年（省级以上）为期。这种一刀切的做法虽有其实际原因与理论支持，但不能排除某些室藏档案的第二价值在未到移交期限就已经显现出来的可能，也不能排除某些档案室其室藏档案的社会利用超过本机关利用的可能。因此，从理论上讲，档案室保存的档案具有第二价值是完全可能的。再次，根据我国的有关规定，档案室保存的档案并不全都向档案馆移交，如《档案馆工作通则》明确规定省级以上机关其长期档案不必向档案馆移交。但是，档案是永久保存，还是长期保存，划分的标准是其价值发挥的时间长短，而非价值主体。这也就说明，这部分长期档案中有的具有第二价值并不是不可能的事情。再如，有些机关的业务档案不向档案馆移交，如学校的学籍档案，法院的诉讼档案，等等。同样，划分为专门档案还是文书档案的标准是其形成领域，也非价值主体。因此，不能说文书档案的第二价值大于专门档案。所以，根据档案双重价值理论是不能推出档案室室藏大多处于第一价值形态，只能说，双重价值理论要求处于第一价值形态的档案保存在档案室。也许笔者的这一大段话可以用一句话总结，即由于文件运动阶段与文件管理阶段不可能达成完全一致（注：吴品才：《论文件运动阶段与文件管理阶段》，载《档案学通讯》，2002(1)。），造成一部分已具有第二价值的档案滞留档案室。
但是，由于档案价值形态问题的复杂性，具有第二价值档案滞留档案室的量却难以确定。笔者认为，对于这么一个复杂的问题，不能断然以某种结论作为定论，应是因机关的性质不同而不同，因室藏档案的种类与内容的不同而不同。机关档案室的开放服务水平不均，社会利用需求各不相同的现实似乎能较好地支持笔者的观点。此外，正因为机关档案室室藏的价值形态具有因机关性质的不同而不同、因室藏档案的内容与种类的不同而不同的特点，所以在促进机关档案室的开放服务时应避免任何偏激的做法。当前促进机关档案室的开放服务的重点应是促进那些较多室藏档案具有第二价值、社会利用需求量大的档案室加快开放服务的步伐。
二、机关档案室开放服务与文件公开
机关档案室进行开放服务不但是因为室藏档案有的已处于第二价值形态，而且还因为室藏中包含了大量具有现行效用的文件（笔者认为文件与档案的区别不在于是否归档，而以价值为依据）。这些文件有的与形成机关以外的机关、企事业单位以及公民的利益密切相关，其社会需求较大。然而，由于长期以来机关处于相对封闭状态，这些文件未能向外提供利用。随着社会民主意识与开放程度的提高，不但机关之间相互利用档案更为经常，而且公民利用机关信息的需求也会增加。加入WTO，对政府的透明度提出了更高的要求，为适应这一情况，有的机关已先行一步，主动地公开机关的政务信息（注：关于政务信息公开的报道很多，有关情况可见：
彭伶：《论制定政府信息公开法》，载《现代法学》，2000(6)；
叶子，余海民：《四万裁判文书向社会公众开放》，载《北京档案》，2001(11)。）。由此可以看出，政务公开已是不可抵挡的时代发展潮流。正因为如此，作为政务信息公开重要组成部分的文件公开逐渐成为人们关注的热点。档案界对此亦给予了充分的重视，不但相关的研究论文时常可见，更为可贵的有些基层档案馆，抓住时代的脉搏，设立了现行文件阅览室、文档资料服务中心等机构。这些机构虽然名称各异，但都向社会提供文件查阅服务，部分地承担了文件公开的任务。然而，在这一片热闹声中却少有人把文件公开与机关档案室的开放服务联系起来，但笔者认为认清两者之间的联系是很有必要的。
1.文件公开必然要求机关档案室开展开放服务
从国外的相关立法来看，许多国家的文件公开都以“公开是原则，不公开是例外”为准则，公开范围十分广泛。不仅指法律、法规、政策等具有一般约束力的规范性、政策性文件，还指机关在其自身活动中形成的所有非涉密、不含隐私的文件。一般来说，文件公开主要有两种形式：机关主动公布，依公民的申请而提供。当前我国的文件公开以规范性、政策性文件信息为主，方式主要为机关通过网络、报纸等媒体公布文件，采用告示、墙报等形式公开办事程序等，或是档案馆设立现行文件阅览室之类的机构提供文件利用等。从表面上看来，当前机关档案室的开放服务在文件公开中的作用似乎不大，但实际上机关档案室在文件公开中具有不可替代的作用，理由如下：
●文件公开的发展要求机关档案室开展开放服务
规范性、政策性文件针对于所管辖范围内的不特定对象，在其所辖范围内要求得到普遍的遵守与执行，这类文件采用各种“广而告之”的方式予以公布，利于针对对象知晓，从公布费用上考虑也不失为一种经济的手段。但是，如同前述，文件公开并不仅局限于规范性与政策性文件的公开，还包括其他类型文件，如行业信息、统计信息、只与个别人密切相关的行政裁决文件等针对面较窄的文件。根据国际通行做法，可以预测我国文件公开的范围将从规范性、政策性文件向非规范性、政策性文件扩展。机关、企事业单位以及社会公众将向机关提出更为深入、广泛的需求。而公布这种广而告之的文件公开方式并不适合非规范性、政策性文件的公开，原因就在于非规范性、政策性文件一般不具有普遍利用需求，而只是一部分、甚至个别用户的特性需求。因此为避免浪费，完全没有必要将所有文件在媒体上进行公布。此外，采用公布的方式，并不便于用户查找利用。针对这种情况，机关从节省费用、方便利用的角度出发，只能设立或是指定某一部门来满足社会这种特性需求。作为机关信息集结地的机关档案室不但保存了机关大量的文件，而且在几十年的工作中积累了丰富的利用服务经验，又有了较为完善的检索工具等服务条件，因此由机关档案室承担文件公开的任务理应成为机关的最佳选择。
●机关档案室的丰富室藏决定了机关档案室在文件公开中具有不可替代的作用
如前所述，当前我国有些档案馆设立了现行文件阅览室、文档目录中心等机构，为社会各界提供文件查阅服务。这种做法不但克服了公布方式不便于利用的局限性，而且拓展了档案馆的职能。但是，这并不意味着档案馆可以取代机关档案室在文件公开中的作用，相反，两者可以共存互补。这是因为：档案馆设立的现行文件阅览室主要是集中收集范围内各个机关的规范性、政策性文件，以及相关的文件汇编、内部书刊、资料（注：国家档案局馆室司综合调研组对深圳市文档资料服务中心、北京市昌平区档案馆现行文件阅览室以及江苏省常熟市文件资料服务中心进行了调查，详细情况可见《中国档案》2001年第9期与第10期的相关调查报告。）；而机关档案室则是全面保存了本机关在其活动中形成的全部信息。前者虽然能向公众提供多个机关的文件，但是文件类型有限；而后者虽然只限于提供本机关形成的文件，但其文件类型丰富，包括公开范围内的所有文件。由此可以看出，两者收藏范围的不同决定了两者在文件公开中的共存互补关系。此外，根据我国相关法律规定，文件归根到底属于形成机关所有，是否开放只能由机关决定，档案馆在此问题上难以插足。因此，这就决定档案馆设立的现行文件阅览室即使有了很大的发展，但有一部分文件的公开仍只能由机关控制，其收藏范围仍将有限，共存互补的局面仍将难以改变。
2.文件公开为机关档案室的开放服务提供了有利条件
文件公开必然要求机关档案室开展开放服务，同时，文件公开也为机关档案室的开放服务提供了多方面的有利条件，具体有：
●文件公开可以为机关档案室的开放服务扫除观念上的障碍
机关档案室的开放服务之所以长期滞后，机关封闭观念以及由此决定的档案室封闭观念有着不可推卸的责任。人为的因素使许多利用者的利用需求得不到满足，这种状况反过来又压抑了社会的利用需求。然而，随着机关的封闭观念的逐步淡化，文件公开的逐步实现，作为机关内部机构的档案室必将因时、因势而变，逐步提高开放程度。因此，对于机关档案室来说，来自观念上的阻碍将在文件公开的冲击下而弱化。从这个角度来说，文件公开为档案室的开放服务的发展提供了前所未有的良好环境。
●文件公开将有利于机关档案室地位的提高
在开放的社会中，文件公开将成为机关一项经常性的工作。文件公开不仅是社会对机关的要求，同时也是机关工作开放程度的评价指标。为塑造机关工作的形象，文件公开必将受到机关的关注。相应地，机关也会重视承担文件公开的部门——机关档案室。机关档案室的开放服务将不再是一项可有可无的例外工作，而是一项在一定程度上代表了机关的工作效率与服务水平的“窗口式”工作。领导的重视、地位的提高对任何一项档案工作的重要性几乎成了档案界的口头禅，在这里，笔者就不赘述了。
综上所述，深入、正确地认识文件公开与机关档案室开放服务的关系，不但可以进一步认清机关档案室进行开放服务的必要性，而且有助于把握蕴含其中的机遇，发展机关档案室的开放工作乃至整个档案室工作。值得注意的是，虽然从理论上说文件公开必然要求机关档案室进行开放服务，但在实践中机关是否一定会把此项任务交给机关档案室，还受其他因素的影响，最为关键的是机关档案室工作人员的意识与能力如何。
三、机关档案室开放服务之规范
机关档案室的开放服务与档案馆的开放服务一样，同样涉及到了利用者与保管者（主要指档案形成者）、文件内容针对者等多方的利益关系，存在着利益矛盾，尤其是机关保守秘密与公民知情权、信息利用权之间的矛盾。因此，完善相关立法，使机关档案室的开放服务从一开始就步入规范化、制度化的发展道路是首先必须考虑的，亦是关键之处。当前档案馆的开放服务有了《档案法》及其实施办法的调整而走向了规范之路，但机关档案室的开放服务却处于一种主观随意状态；开放服务水平、开放程度、开放程序等因机关的不同而不同，因领导者的不同而不同，甚至因档案工作人员的不同而不同。这种随意、主观的状态，不仅有可能损害利用者的档案利用权与知情权，而且可能损害机关自身的利益，并对档案室的开放服务造成严重的负面影响，如压抑利用需求等。因此，如何保护、平衡利用者与机关的权益、协调两者的关系，以及促使机关档案室的开放服务高效、有序、稳步地发展，都必须对机关档案室的开放服务进行规范。
1.现行法律法规或规章对机关档案室开放服务的规定及其缺陷
我国现行的《档案法》及其实施办法对机关档案室的开放服务都做出了规定，如《档案法》第二十条规定：机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，使用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。实施办法第二十二条第四款规定：机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案，其他机关、团体、企业事业单位和组织以及中国公民需要利用的，须经档案保存单位的同意。尽管各省制定的地方性法规或地方政府规章对此问题有的规定的较为明确，有的较为模糊，但都与《实施办法》的规定大同小异，缺乏具体化的措施。可以说，现有的法律体系对此问题的规定还很不完善，主要表现在：
●规定的内容单一，只对利用权作了原则性规定
尽管多起档案诉讼案表明《档案法》及其实施办法对档案馆的开放利用规定的还不够完善，但较之机关档案室的开放服务来说，已是详细多了。现行的法律法规、规章，对档案室的开放服务涉及甚少，仅对档案利用权作了原则性的规定，而对档案室开放档案范围、利用的条件、利用程序、监督措施以及法律责任和救济手段等根本就没有涉及。机关档案室开放服务的主观、随意状态与这一缺陷有着密切的联系。
●赋予机关的“自由裁量权”过大，不利于公民知情权与信息利用权的保护
为提高行政效率，行政法赋予行政机关一定的自由裁量权。在自由裁量的范围内，行政权利的运行不受法律的羁束。但是，这种自由裁量只能局限在一定的范围之内，否则就会“以合法的形式背离公共权力的宗旨，造成对公共利益和公民权利的威胁或损害”（注：朗佩娟：《西方国家公开行政立法研究》，载《行政法学研究》，2001(2)。）。现有法律、法规、规章把档案室开放利用的决定权完全赋予机关，一切情况均由机关自行决定。这一方面易产生行政法学中所称的“自由裁量权过大”现象的相同结果，即本机关以外的利用者的权益合法地受到威胁与侵害，机关为了自身的利益——不管这种利益是否正当，可能拒绝公民与其他组织的合理利用要求，即该开放的未提供开放；另一方面也易出现机关把握不准，或是决定人员出于一己之私利，将不该开放的反而开放，造成泄密、损害个人隐私等损害本机关或其他集体、个人利益的情况。
2.档案室开放服务的规范应注意的问题
就机关档案室的开放服务来说，虽然完善立法是关键，但是，此项立法却是一个复杂的问题。特别是机关档案室的开放服务与文件公开的密切联系，使得立法完善的目标不可能通过单独立法，或是单独修改《档案法》等法律、法规就能达到。虽然其立法的制约因素较多，触及的面广，不是档案界单独所能决定的，但是，在理论上首先对问题给予充分的重视，积极予以探讨仍是必要的。笔者认为，在完善档案室开放服务的相关立法时应当注意的问题有：
●应当注意与政务公开的立法保持一致
如前所述，机关档案室的开放服务与政务公开中的文件公开密切相关。当前法律界对政务公开的立法问题关注较多，档案界在关注档案室的开放服务问题时应当积极关注政务公开的立法情况：一方面要积极参与政务公开的立法，在其立法过程中提出建议与要求，力求立法能反映机关档案室工作的要求乃至档案管理的要求；另一方面，也要注意档案法律与法规同政务公开相关立法的一致性，即档案法律与法规的修订问题。
●应当注意不同法律、法规、规章之间的分工与协调
根据《立法法》的有关规定，我国档案法律规范体系应划分为档案法律、档案行政法规、地方性档案法规、国务院部门档案规章及地方政府档案规章等五个层次（注：马素萍：《论加强档案法制建设的对策》，载《21世纪的社会记忆——中国首届档案学博士论坛论文集》，中国人民大学出版社2001年11版。）。因为机关档案室的开放服务在档案法律规范体系的五个层次上都有可能涉及，所以规范时应当充分注意不同层次之间的协调，特别是要强调低阶位法必须遵守高阶位法。此外，不同层次的法律规范调整档案事务的侧重点有所不同，应当充分注意不同层次法律规范之间的分工，力求能形成一个既分工明确又协调一致的档案法律体系。
●应当注意制度规范与道德规范的作用
机关档案室开放服务的规范形式是多样，立法只是其中的一种。法律规范的调节范围有一定的局限性，只能调节那些具有普遍性的问题，不可能做到事无巨细都用法来规定。特别是在起步阶段时，有些问题往往不便于用法的形式来规范。而制度相对于法来说，具有灵活性的特点，能因时因地而变。此外，机关档案室的开放服务中涉及的有些问题，如对个人隐私的保护，还与人的思想品德相关，对于这些问题，还应加强道德规范的建设。因此，为了弥补法律的缺陷性，就需提倡多种方式的规范，建立立体型的规范体系。
由上文可以看出，机关档案室的开放服务在整个档案事业中虽然是个小问题，却也是较为复杂的问题。特别是其对机关工作、社会环境的依赖性强，联系也十分密切，因而其发展问题超出了档案界的可控范围。面对这种情况，档案界可以放之任之，也可以积极参与。到底哪种态度好？“有为才能有位”这句在档案界流传甚广的话似乎早已给出了答案。