西部大开发背景下的财政支农问题初探，本文主要内容关键词为：支农论文,大开发论文,财政论文,西部论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在西部大开发中，西部农业发展是不可忽视的重要环节。西部经济的发展与农业的出路是联系在一起的，如果解决不好农业问题，西部大开发将会遇到异常艰巨的困难。那么，在西部大开发背景下财政如何支持西部农业发展才是最有效的呢？
一、农业发展对西部大开发具有特别重要的意义
我们现在所指的西部地区是十个省市区：陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、四川、重庆、云南、贵州、西藏。它们的土地面积约为540 万平方公里，占全国陆地面积的56%。总人口约2.8亿，占全国人口的23%。气候条件及地理位置等客观原因造成了我国西部地区农业经济和农村社会发展状况严重落后于其他地区。综观我国西部地区，农业发展存在着“三高三低”的特点。
（一）农业生产总体成本高，农业收益回报低
西部地区的气候条件相当恶劣，特别是西北地区雨量常年偏低，干旱现象日趋严重，使传统的农牧业、种植业、林业等生产受到严重影响。农牧业、种植业生产过程中用水成本提高，大量农田得不到有效灌溉和维护。农业生产只能以耐旱作物为主，畜牧业生产面临越来越严重的饲料危机，生产成本陡增，使西部地区农民直接来自于农业生产的收入下降。西部地区农民家庭纯收入明显低于全国平均水平，1997年纯收入平均为1399元，相当于全国农民家庭纯收入平均数2090元的66.8%。农民家庭支出恩格尔系数达60.7%，明显高于全国农民家庭支出恩格尔系数55.1%的水平。
（二）农业人口比重高，农村劳动力素质低
在西部地区，经济和社会发展水平存在着较大的城乡差距，农业人口比重较高。由于西部农村经济发展水平落后，农村教育事业发展严重滞后，农村劳动力文化程度偏低。到目前为止，许多地区尚未普及九年制义务教育，农村儿童入学率低，中途辍学现象严重。
据1998年《中国统计年鉴》提供的数据资料，全国农林牧渔业从业人员占人口总量的比重为26.23%， 而西部地区从业人员占西部人口总量的比重却高达32.81%。乡镇企业职工人数占西部人口总量的比重仅6.98%，低于全国平均10.56%的水平。15岁及15 岁以上文盲和半文盲人口占全国总量的29.56%，占西部地区15岁及15岁以上人口比重21.04%，超出全国平均指标16.36%近5个百分点。
（三）农产品总产量高，农产品综合开发利用程度低
西部地区是我国许多主要农产品生产基地，粮食、油料、糖料作物产量占全国总产量的20%左右，棉花产量占全国棉花产量的比重高达34.65%。西部各省市、地区农作物产量分布地区特点明显，如粮食主要集中在四川省，约占西部地区的34.54%，占全国粮食产量的1／14；棉花主要生产于新疆，其产量占西部地区的72%，占全国棉花产量的1／4；糖料作物产于云南，占西部地区的 66.15%，约占全国糖料作物产量的1／6。
由于西部地区幅员辽阔，交通不便，还有许多经济作物没有得到充分的开发和利用，农产品商品化程度偏低，造成农民家庭收入难以提高。而西部地区农产品仅主要集中在某些省份，因此出现了其他地区农产品供应自给能力相当低下的矛盾。
西部农业存在的上述“三高三低”的特点，决定了西部大开发必须充分重视农业对西部经济发展的重要性。
1.农业是西部地区经济发展的基础。西部地区许多农产品在全国农产品中具有重要地位，因此在进行西部大开发过程中，首先要重视提高西部地区农民生产粮食等重要农作物的积极性，使西部地区农民从农业生产中取得更高的收益。如果在西部大开发过程中忽略了农业的基础性地位，受影响的并不仅仅是西部地区的经济，还将造成全国主要农产品的生产和供应危机。开发西部不能局限于发展工业，不能局限于搞一些大中型项目，农业的基础性地位同样要在西部大开发过程中得到充分体现。
2.农村是西部大开发不可忽视的重点。西部地区经济发展整体落后，尤其是农村经济发展严重滞后。在我国广大西部地区城乡差距较大， 据1998年《中国统计年鉴》的数据资料，西部地区城镇居民人均可支配收入的是农村人均收入额的3.14倍，而同年全国平均数只有2.47倍。西部地区各省、直辖市、自治区的收入差距均高于全国平均数。除西藏外，城乡人均收入差距最大的是云南省，差距最小的是宁夏（略高于全国平均数）。城乡经济发展差距过大，在进行西部大开发过程中更应充分重视西部地区农村经济的振兴与发展。
3.农民是西部大开发的潜在资源。农村人口在西部各省市、区占有较高的比重，由于农村对外交通不便，西部农民对外交流很少，所接受的教育程度偏低，掌握的现代科学文化知识太少。农村人口素质普遍不高，我国目前的贫困人口也主要集中在西部农村。到目前为止，不少地方的农民还延续了传统的“以粮为纲”的农业生产模式，一方面造成了农业劳动生产率水平低下，农民收入水平难以提高；另一方面“伐林种粮”、“毁山种田”等对西部地区生态环境产生严重的负面影响。在西部大开发过程中，随着政府对西部农村文化教育事业的投入增加，西部地区农民文化知识水平将得到提高，现代文明意识会得到明显加强，广大农民所蕴藏的潜能将会得到有效开发，这将对西部地区经济发展起到重要的作用。近几年规模壮观的“民工潮”已经在一定程度上反映了西部地区农村所蕴含的人力资源。
二、我国财政支持西部地区农业发展存在的问题
我国在进行社会主义经济建设过程中，尽管政府一直很重视对西部地区农业发展的支持，但由于西部各地区经济发展滞后，各地财政面临入不敷出的状况，财政支农资金绝大部分并没有具体落实到西部农业生产的一线单位。分析过去财政支援西部农业发展的历史，主要存在着以下问题：
（一）我国财政支农投入不足、手段单调
财政支农投入不足、手段单调是我国财政支农多年来存在的问题。从统计资料看，我国财政用于农业主要有支援农村生产支出、农林水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费、农村救济费等支出项目。从农业支出占财政支出总额的比重看，长期以来我国财政支农总额偏低，近几年所占比重还呈连续下降趋势。
我国政府财政支农方式多年来缺少变化，手段落后，缺乏适应市场经济要求的、能够有效调动农民生产积极性的支出手段。各项目支出比重严重失衡，在财政支农各项目中用于农业科技三项费用的支出比重平均只有0.68%，科技投入明显偏低。近年来农业科技三项费用占财政支出的比重还呈现了一定的下降趋势，这与我国越来越强调“科学技术是第一生产力”的现实形成了鲜明的落差。由于财政农业科技投入不足，农业生产资源利用率偏低，在相当程度上造成了农业生产经济效益不高。
（二）政府对西部地区农业支持，长期采用“输血”方式，助长了部分地区对政府支持的依赖心理
长期以来，我国西部地区农业发展因自然条件差等因素导致了农产品自给水平偏低，政府对西部地区农村的支持当然少不了采取直接安排粮食、种子、化肥、农药等实物支持。但是一味采用这种方法，不仅不能从根本上解决这些地区农业发展落后的现状，还在一定程度上助长部分地区农业对政府的依赖性，使政府财政支农效益日益下降。
今后西部地区财政支农政策应进行适当调整，变“输血”方式的无偿支持为能够增加其“造血”功能的项目有偿支持，推动西部地区农村建立一批具有一定经济效益的乡镇企业。进一步建立和完善财政支农周转金制度，减少西部地区农业对政府财政支持的过度依赖。
（三）忽视西部农业特色，用统一模式安排财政支农资金
由于西部地区环境特殊，特别是西北地区由于降水稀少，土地沙化、水土流失现象日益严重，造成很多地区单位面积农作物产量偏低。因此，支持西部地区农业发展不能采用与其他地区相同的支农模式，财政支农应结合西部地区农业生产的实际情况，加大对西部地区农田水利、交通运输等基础设施的建设力度。同时要保证财政用于中低产田改造、水土保持、重点造林工程、农业科技推广等方面的支出比重，要采取切实有效的措施加大对西部地区农业的综合开发和利用。
三、在西部大开发中，财政支农政策的调整重点
（一）加大基础设施投入是西部农业发展的前提
由于环境、气候等因素，西部地区生态环境恶劣，发展农业亟须加强基础设施投入。
交通状况落后，导致西部地区农村与外界的隔离，不仅大量有经济价值的农产品无法得到开发和外运，而且严重阻碍了外部农业科学技术、农业生产资料的输入，致使西部地区农业商品化程度偏低。
水是农作物生命之源。水利设施建设对我国大西北农业发展特别重要，西部地区很多中低产田由于严重缺水得不到改造，牧场沙化、面积缩小、牲畜饲料源锐减，农业生产只能依靠旱作物，产量较低。
因此，在进行西部农业开发过程中，要充分重视对交通、水利等基础设施的建设，才能为西部地区农业经济的大开发奠定基础。
（二）扩大对西部农业科技的投入是西部农业发展的基础
用科学技术武装我国农业是大势所趋，在目前面临加入世界贸易组织的条件下，提高农业生产的科技含量具有重要的战略意义。就西部地区农业发展的状况看，我国西部农业发展科技含量偏低，用科学技术武装西部农业具有较大的潜力。
扩大对西部农业的科技投入，不仅包括品种改良、增加产量等方面内容，更重要的是还要提高广大西部地区农民科技种田的意识，更新农业生产观念，调整西部农村人口知识结构，从根本上提高西部农村人口的知识水平。
（三）支持发展特色农业是西部农业发展的捷径
我国西部各省、市、区农业生产各具特色。四川、重庆是传统的粮食产地，水稻产量居全国首位，小麦产量占西南地区的80%以上，甘蔗、油菜等经济作物产量也居全国前列。云贵地区分布着占全国种数60%以上的生物物种资源，开发潜力巨大；云南更是不可多得的资源富饶区，人均资源占有量为全国平均水平的 2倍；清洁能源异常丰富，水能资源理论储量1.04亿千瓦；以自然风光、民族风情为代表的旅游资源丰富。西藏、新疆等地是我国主要牧区，草场资源丰富，是我国主要的畜牧业发展基地；新疆地区自然环境独特，小麦、棉花等农作物产量在全国名列前茅，许多瓜果特产驰名中外。陕西、甘肃、宁夏等省份气候干燥，降水量常年较低，土地沙化严重，农业生产环境恶劣，因此保护农业生产生态环境是这些省份的当务之急。
财政对西部地区农业的支持应立足于不同省份的特点，有重点、有区别地支持各地区，形成特色农业，以利于帮助这些地区利用自身特点增加农业生产收入，加快西部农业发展的速度。
（四）大力发展规模农业是西部农业发展的必由之路
由于西部地区地广人稀，人均占有耕地面积高于全国平均水平，再加上历史原因，已经在一定程度上形成了农业生产经营活动规模化。西部农业开发应利用这一特点，从规模农业角度出发，合理组织农业生产经营，降低农产品生产成本，提高农产品商品化程度，增加农民收入。
发展规模农业，包括规模化生产粮食、生产畜产品、生产经济作物等，政府财政应制定切实可行的政策对从事规模生产的农民进行经济支持。由于规模农业具有相当的经济效益，政府可采用农业贷款、支农周转金等方式进行支持。
（五）注重调整农业产业结构，迎接“入世”挑战
调整农业产业结构要从全国农业生产大局出发，这对深化我国农业发展具有重要意义。根据已签署的有关中国加入WTO的农业协议，中国目前高达45%的农产品关税，将在2004年之前根据农产品的不同种类，降低10%至12%，在2004年农产品平均关税要降至17%；重点农产品关税则要降至14.5%。“入世”后，美国等许多国家、地区价格低廉的农产品将挤掉中国一部分市场。尤其是肉类产品、禽类产品及饲料业受冲击更严重。而对于中国的优势产业，如茶叶、棉麻等，“入世”则为它们提供更加广阔的出口市场，前景看好。
因此，调整农业产业结构首先要立足市场经济和面临“入世”可能产生的竞争压力，积极主动地发展新型农业，如生态农业、旅游农业、高科技农业等，巩固我国优势产业，大规模调整传统农业。其次要注意抓好农产品市场，面向市场，大力发展农产品市场中介服务，积极发展绿色食品。同时，还要继续下功夫解决农民负担问题，尽力降低农业生产成本，调动农民自觉调整农村产业结构的积极性。