关于21世纪中国生育政策研究的思考，本文主要内容关键词为：中国论文,政策论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 未来人口发展与生育政策研究的必要性
当70年代末和80年代初提出“一胎化”政策时，国家曾明确提出当时的政策是“一代人”的政策或“本世纪内”的政策。在《公开信》中还提出，按当时制定的政策“人口老化现象在本世纪不会出现”，“男孩稍为多一点”性别比不会出现问题。（注：在《公开信》发表的时期，人们对中国人口规律的认识还不够充分，对未来将出现的老龄问题，出生性别比问题等都没有比较深入的研究，从而对计划生育可能带来的一些后果估计不足。从《公开信》发表到现在的近20年里，很多问题已经开始表现出来，对一些问题的认识也比较深入了。因此，将这些问题与政策研究结合起来，是非常有意义的。）但是即将跨入下世纪的今天，80年代初期提出或表述的这些问题，需要进行重新认识并给予明确的回答。那么在我们成功地完成了本世纪内人口控制计划后，伴随生育率下降出现的一些问题也将在下世纪表现的越来越突出，比如人口老龄化问题，出生性别比问题等（注：近年来人口学界对伴随生育率下降过程中出现的新人口问题的研究很多，而人口老龄化、出生性别比偏高的问题，是人们更为关注的两个问题。）。70年代末在制定政策时，人们并没有十分关注本世纪内的老龄化和出生性别比问题，但是在研究21世纪生育政策时必须对这些问题给予足够的重视。在一个阶段性政策结束，以及这一阶段性政策可能会对未来产生较大负面作用时，人们必须对未来的政策进行更全面、更进一步的研究。如何更好地缓解人口数量压力，以及人口老龄化、出生性别比等问题，为下世纪生育政策提供可靠的依据，将是世纪之交摆在我们面前的一项重要任务。
2 研究生育政策的目的
笔者个人认为，研究未来生育政策的最终目的是要回答三个问题：一是现行政策要不要调整？二是如果需要调整，那么政策定位在哪一个程度上最为合理；三是政策将如何调整。
现行政策要不要调整，要从多方面去分析。首先必须考虑国家人口与社会经济发展总体目标能否实现。人口发展必须满足未来国民经济发展的总体要求，如果政策调整已经不能保证国家总体目标的实现，这种调整就是有问题的。其次，现行生育政策对人口和社会经济等方面会产生一定的负面作用，如果现行政策长期执行下去，自然会导致负效应的进一步积累，因此必须从现行政策给未来带来负效应的程度，特别是这种负效应对未来人口与社会经济可持续发展的影响程度进行分析，考虑政策调整的必要性。再次，要从环境资源和社会经济对未来人口的承载能力角度进行研究，使未来生育政策能够最大限度地满足环境资源和社会经济发展对人口发展的要求。最后，还要考虑政策的调整会给实际工作带来多大的冲击。
如果政策需要调整的话，那么还必须研究在21世纪上半叶，也可能是更早一点的时间内，中国生育政策在总体上将如何定位。从生育数量上看，主要有三种选择，一是保持现行政策（即五种政策类型）不变。但是，即使现行政策不变，不同类型地区未来政策生育率走向也会截然相反，这是由于多数省的《计划生育条例》中都规定夫妇双方均为独生子女的可允许生两个孩子。对于长期推行一孩政策且又执行的比较好的地区，当这些独生子女进入婚育期后，由于独生子与独生女婚配比例的不断增加，政策生育率会逐渐上升。根据江苏的估计，1987年的政策生育率为1.04，1997年为1.12，2007年为1.48，2010年为1.57（陈友华，1998）。对于上海、北京、浙江这样一孩化比例较高的地区，政策生育率回升的速度可能会更快。相反，对于长期执行一孩半或两个孩子政策的地区来说，独生子女的比例相对要小得多。因此按照现行政策，这些地区的政策生育率不会有明显的回升，而且随着管理工作的进一步完善，未来的生育率会继续下降。根据这样的趋势估计，到2010年全国的政策生育率水平大体在1.7左右（目前是1.6）。二是在现行政策的基础上，允许夫妇一方为独生子女的可以生两个孩子。这一政策比现行政策有所放宽，对于城市来说政策生育率上升的会更快；对于农村来说也会有所上升，但上升的速度和幅度都会大大慢于城市，大体估计到2010年政策生育率在1.8左右。三是普遍允许生两个孩子。从长远看， 城市普遍生两个孩子与现行的独生子女结婚可生两个孩子，在政策上没有太大的差异（假定城市人口规模不变）；而对于农村来说，政策生育率会大幅度上升，此时全国的政策生育率大体在2.0左右。 以上三种政策类型在城乡上没有差异，若考虑城市和农村可以制定不同的政策，那么将生育数量政策按城乡单独考虑，至少会有六种政策：一是现行政策不变；二是城市不变，农村一方独生子女可生两个孩子；三是城市不变，农村普遍生两个孩子；四是城市和农村一方为独生子女均可以生两个孩子；五是城市一方独生子女可生两个孩子，农村普遍生两个孩子；六是城市和农村普遍生两个孩子。
一旦决定调整政策，并将政策目标这样一个战略性问题确定下来以后，如何实现政策的转变则是一个战术问题。这里有两种选择，一种是硬着陆，另一种是软着陆。硬着陆是指在某一个时间上直接改变现行政策，开始实行新的生育政策，从而使政策在短时间内一步到位。广东省1998年底通过修改条例，来调整生育政策使用的则是这一方法（李维，1999）。软着陆是指在比较长时间内，通过不断地对政策进行微调，使之逐步接近新的生育政策。这种方法可以减少对基层工作的冲击，也使广大群众有一个逐渐接受的过程，不致于引起群众的反感和工作的混乱。制定一个科学、合理的政策难，而实施这样的政策更难。
总之，生育政策研究的目的就是要回答：政策调不调，调到什么程度，怎么调的问题。不能仅给出一个结论，更重要的是回答“为什么”，那么如何来解释“为什么”，则需要通过深入细致的调查和研究来解决与我们结论有关的一系列问题。
3 生育政策研究的主要内容
3.1 对生育水平和人口现状进行估计
中国21世纪采取什么样的生育政策，人口需要更严格的控制，还是政策可以在一定程度上有所放宽，最基础的问题是要看现实的生育率有多高，现实人口数量与以往的期望规模比是多了，还是少了。如果生育率仍然很高，人口总量增长仍然很快的话，未来政策的选择必然要偏严一些；如果生育率已经相当低，真的就像我们统计调查直接得到的结果那样，总和生育率（TFR）只在1.3—1.5 之间（注：近年来有关部门进行了多次的全国性抽样调查，由调查结果直接计算得到的TFR 都相当低。多数学者认为直接计算出的这些结果水份比较大，不能反映真实的生育水平。但是，到底有多大的水份？真实的生育水平到底是多高？人们认识上的差异很大。），人口总量也大大低于90年代人口规划数，那么由于长期的、过低的生育率可能会带来更多的人口社会问题，所以不应该继续追求生育率的进一步或大幅度的下降，甚至应该适当地提高生育水平，在生育政策上也可以有所放宽。因此说生育政策研究的基本前提就是必须弄清我国现实的生育水平和人口现状，否则这一研究将面临极大的风险。
但是，生育政策研究中将遇到的一个最困难问题就是，能不能搞准生育率和如何将生育率搞准的问题。虽然有人认为在现实情况下，任何人都不可能搞准中国的生育率，任何人都不可能得到真实的生育水平。但是我们认为无论有多大的困难、多大的阻力，都必须弄清真实的生育状况，这一问题不解决就不具备研究生育政策的资格。
进入90年代，由于公布的生育率和出生率水平出现大幅度下降，并且TFR已大大低于更替水平，人们一直乐观地认为， 我国已经进入低生育率时期，尽管人们并不相信直接调查得到的数值是准确的。比如：国家计生委38万人调查得到的1992年TFR为1.52（曾毅，1995）；1995 年全国1%人口抽样调查得到的TFR为1.46（张为民等，1997）。几乎大多数人都凭感觉认为，90年代生育率确实出现了明显的下降。但是科学是不允许凭感觉做事情的，政策研究也不能建立在人们感觉的基础上。笔者在1998年2月份的一项调查中， 询问了基层群众对生育率是否下降的感觉，虽然多数农民感觉生育率确实有所下降，但是仍有20%的人认为生育率并未下降，他们是这样回答：“生了都藏着，不上报，才说下降的。”（乔晓春，1998）虽然国家计生委每年都对两个省的计划生育状况进行突击性的抽查，各省每年也都组织调查队对当地生育率进行调查，但是这些调查只能反映当地人（指现有的户籍人口）的生育状况（我们认为调查反映的情况是比较真实的），而那些户籍人口中外出人口的生育状况是调查不到的。我们认为，目前流动人口的生育状况在统计上是一个“黑洞”，而且这部分人的数量又不占少数。中国目前一亿多流动人口，而那些想超生的人多数都加入到外出人口大军中，没有人知道她们中有多少超生子女，至少在全国出生人口和总人口（由出生率和死亡率推出）中这部分人是被漏掉的。
在没有一个科学和准确数据的支持下，来讲中国处于低生育水平是一项冒险的事情，至少对于生育政策研究更是如此。因此，为了慎重起见，我们在研究政策时不得不提出：中国是不是真的达到了低生育率，仍然是一件值得怀疑的事情。为此我们建议有关部门能就流动人口的生育率进行一次调查，同时也希望能够采用一些新的办法进行调查研究，力争把我国生育率和人口现状搞准。
3.2 对人口增长极限的估计
人口与社会经济和环境资源有着密切的关系，而且受到它们的限制。如果人口规模未超出这一限制，意味着人们的物质生活条件、以及生活质量会进一步提高或得到改善；如果超出了这一限制，人们的生活条件将会恶化，同时会影响经济的发展和导致环境资源的进一步被破坏。社会经济和环境资源对人口规模限制的最大值被称为人口增长的极限。虽然这一极限并不是一个常数，因为它受人们对客观世界认识程度和技术条件改善的作用，但是在一个特定生产力水平和技术条件下，这一极限仍然是存在的。中国未来生育政策的选择，在一定程度上取决于我们对未来人口容量的认识。如果客观环境能容纳更多、规模更大的人口生存，且不致于给人们的生活质量提高和国家的发展带来更多的问题，那么在考虑现实生产力水平比较低，群众生育意愿仍比较强烈的情况下，可以允许农民多生一个孩子：相反，如果中国人口增长已经接近或达到了增长极限的话，那么从国家的长远利益考虑，我们不仅要坚持现有的政策，甚至应该进一步加大人口控制的力度。
从理论上说，社会经济和环境资源对人口的要求存在两个容量，一个是最佳容量，一个是最大容量。而对于中国已经近于超载，且仍在继续增长的人口来说，在今后的三、四十年中已经谈不上最佳人口容量的问题了。只有当人口规模开始减少以后，研究和规划未来的最佳人口才能被提到议事日程。我们认为人口增长最大极限值是由自然资源和土地承载力决定的，而不是由经济条件决定的（最佳人口则主要是由社会经济条件决定的）。这种承载力我们定义为：在生存所必须的最低生活标准下所能支持的最大数量人口，它是一种绝对承载力（注：事实上，不同生活标准条件下，自然资源所能承载的最大人口数量是不同的。生活标准越高，所能承载的人口也越少。这里提到的最低生活标准，实际上指的是最低可生存标准，也就是可支持的“最大人口”。）。虽然对人口承载力研究可以散见在很多论文和著作中，但是各研究结果大相径庭，甚至数值差异甚大，无法得出一个大家公认的结果。为此，需要对以往研究进行归纳总结，并组织专家对其进行进一步的研究，以期得到一个权威的、可信的结果。
3.3 生育政策执行效果评估
中国的计划生育已经走过了25年的历史，但是计划生育到底取得了哪些成绩，有哪些经验教训；计划生育在缓解人口对社会经济发展、以及环境资源的压力方面起到了多大的作用，同时又产生了哪些后果，在研究和制定下世纪中国人口政策时必须有所考虑。
对中国计划生育效果评估是一件十分复杂的事情。因为从不同角度看计划生育，不仅反映的问题不同，而且得到的结果也会有差异。从宏观上看，计划生育是有利于国家全面发展的；从微观上看，计划生育也会影响到一部分人的家庭和个人利益，甚至影响到家庭的发展和生活。因此，必须权衡国家利益和家庭、个人利益之间的矛盾，综合地对计划生育效果进行评价。计划生育在取得成绩的同时，也产生了一定的负面效果，比如独生子女问题，人口老龄化问题，出生婴儿性别比问题，生育健康问题和人口素质逆淘汰问题等。虽然我们认为在一定阶段内这些问题相对于控制人口增长来说，仍属于次要矛盾，而且解决问题付出一定的代价也是正常的，但是我们制定生育政策的指导思想则是要在满足控制人口数量的基本前提下，尽可能地使计划生育所带来的负效应达到最小。
由于人口运动的自身规律表现为相对长时期的周期性和惯性，因此人口问题往往也表现出相应的规律——可持续性，即随着某一类人口问题的不断解决，将会在一定程度上导致新一类人口问题出现或加重，而且这种变化往往是时间上的或代际间的。这就不能不使人想到我们致力于解决某类人口问题的最终结果到底是在解决问题还是在转嫁问题。因此无论是对以往政策效果的评估，还是对未来生育政策的制定来说，都必须从代际间，特别是代际公平角度来考虑我们的政策，其最终目的还是要最大限度地平衡和解决现代人以及未来人面临的问题。这种分析在理论上是容易的，在实际评估上确实是一件非常困难的事情。
对计划生育政策执行的工作效果的评估，也属于政策研究中的一项重要内容。对工作效果评估目的是要检验在现实工作水平和工作条件下，执行不同政策地区计划生育工作的实际结果与政策要求的结果有多大的差异或距离，从而评价在一定社会经济发展水平，一定的行政管理能力和一定的技术服务条件下，执行某一种政策的可能性和实现某一种生育政策的可行性。同时对以往政策执行效果的评估，还可以总结各类政策执行的成功经验和政策执行不成功的教训，找出产生问题的原因，为研究和制定未来的生育政策提供依据。不了解过去就不能计划未来，不研究以往和现行政策的执行效果，制定未来人口政策也就失去了基础，或者只能说是一种空想。
3.4 家庭的生育需求和生育意愿研究
有人认为中国的市场经济发展和人们生活水平的提高，已经导致人们生育意愿发生了巨大的转变，多子多福的传统观念已不复存在。但也有人认为不能过高估计目前群众生育愿望的转变，一些调查表明某些城市人口生育二孩的愿望仍比较强烈。但是从近十年来生育意愿调查看，其结果有时是很令人怀疑的，特别是一些较为贫困地区农民的生育愿望并不高。难道中国的农民真不想要更多的孩子吗？虽然本文对此不能给出明确的答复，但是有一点是可以明确的，即人们，特别是农民在回答自己的生育愿望时，自觉不自觉地把自己的愿望与现行政策联系起来。长期严格执行和宣传计划生育政策，使人们在生育方面的思维已成定势，人们很难想象国家会允许她们按自己的愿望去自由地选择孩子数量，因此在回答有关生育愿望问题时，多少都受当地政策的干扰，从而表现为一种有条件的生育意愿。
中国之所以要制定生育政策，最根本的原因是：到目前为止广大群众生育愿望与国家的要求仍然有相当大的距离。在政策研究和计划生育工作中，时时都不应该忘记这一点，因为我们工作中的很多问题都是由这一矛盾造成的，只要这一矛盾存在，工作中的某些冲突就是不可避免的。有人说计划生育侵犯人权，也有人说计划生育只把妇女当成工作对象，未把她们当成计划生育的主人。如果国家的要求与群众愿望一致的话，这些问题自然也就不存在了。有一点是可以明确的：中国计划生育走到今天，单纯从国家利益考虑问题是不合适的，还应该考虑群众的利益和群众的需要，必须权衡国家利益和群众利益的关系，使二者利益能尽可能的得以保证。因此在制定政策时必须了解和估计群众的愿望与国家的要求还有多大距离，如何在保证国家稳步发展的前提下，尽可能地使生育政策与广大群众愿望相接近，减少政策本身给群众在生产、生活和生育上带来的困难。
3.5 生育政策模拟和决策
在掌握了真实、准确的人口现状的基础上，根据中国人口增长的极限和对未来人们生育需求的估计，必须对备选的各项生育政策进行数学上的多方案模拟。通过数学模拟（注：很多人都用“预测”，笔者更愿意用“模拟”。虽然预测模型也可以在一定程度上被看成是一种模拟，但是由于现实人们普遍使用的人口预测模型与真实的人口管理方式、人口运动过程相距甚远，因此不能模仿“真实”的人口控制与人口发展的联系，所以也不宜用来作为政策研究模型。）可以得出在不同生育政策条件下，未来人口发展变化的结果，其中包括人口总量和人口年龄结构，甚至包括家庭结构变化。同时结合人们未来生育意愿的变化和未来各种政策条件下计划生育执行效果，对执行各种政策可能产生的实际效果进行估计和评价。当然这种实际效果除了受生育意愿和具体工作效果的影响外，还受相关的社会经济政策，如户籍改革政策，农村政策，家庭养老和社会保障等政策的影响。最终根据人口和社会经济发展状况对未来的生育政策作出选择，提出决策方案（注：以往我们在做政策研究时存在着“预测复杂化、决策简单化”的倾向。事实上决策过程要比预测过程复杂和困难得多。决策的内在复杂性是导致那些对人口，以及人口与发展规律了解不够的人不得不采用简单方法决策的根本性原因，这尤如很多人面对复杂的社会问题常依据个人直觉得出简单的结论一样。）。
对各种生育政策的模拟时间跨度应设置的长一些，至少要70年（注：中国未来人口达到最大值大概需要四、五十年的时间。人口惯性会在人口达到峰值以后继续对人口变动发生作用，而这种作用的趋势和程度会再经过二、三十年的时间才能充分表现出来，因此为了不致于对长远的发展产生影响，至少要研究70年以内人口的发展和变化过程。）。虽然我们研究的是下世纪上半叶，特别是达到人口峰值前的生育政策，但是由于人口发展的惯性很大，人口在达到峰值前的生育率变化程度将在很大程度上影响到峰值后人口的发展和变化。必须注意的是：对前一阶段人口进行的规划必须结合后一阶段人口发展去考虑；如果不考虑人口零增长以后的发展，前一阶段的人口发展可能会给后一阶段带来很多问题和麻烦。因此为了既保证人口在达到峰值前满足国家对人口规模控制的要求，又要保证在达到峰值后不致于出现人口的过激变化，也就是说既要保证现代人发展的需要，同时又不损害未来人发展的条件和能力，使人口发展具有可持续性。只有着眼于长期的，甚至是几代人的发展，才能制定出科学的生育政策。即使制定的政策是短期的，着眼于长期的考虑也是必要的。短期的，权宜的，急功近利地考虑人口政策，必然会导致决策的不科学，甚至失误。在这方面我们是有过教训的。
4 人口发展与生育政策研究的相关问题
4.1 相关社会经济政策及其变化研究
生育政策通常是从未来人口发展角度考虑的，而其它社会经济政策往往从各自的发展角度考虑，而不会过多地顾及生育政策。由于人口发展和人口管理不仅受生育政策的影响，而且在很大程度上受社会其它政策的影响，因此在制定生育政策时必须充分考虑相关社会经济政策未来可能发生的变化，以及可能对人口发展产生的作用，从而使政策的执行和人口发展在一个可预计的范围内实施，不致于出现过大的偏误（注：长期在人口与计划生育领域工作的人，总愿意强调如何使有关的社会经济政策来适应于或有利于计划生育政策。从理论上讲，人口运动往往是各类社会经济发展变化的结果，而不是条件；社会经济的发展决定着人口的发展，特别是在中国改革开放，走向市场经济的今天，这一点则更为明显。所以说生育政策研究应该更多地关注和研究如何使未来的人口发展和人口政策能更好地适应社会经济政策的变化，而不是如何使它们适应人口政策的变化。）。相关政策和法律主要包括：①中国农村发展政策；②中国户籍改革与流动人口政策；③老龄政策与规划；④婚姻法和收养法；⑤健康和妇幼保健政策；⑥城乡就业政策等。
4.2 相关决定因素的发展变化趋势分析
人口发展受到多方面因素的作用，未来生育政策执行的好坏与相关的社会经济发展状况有直接的、不可分割的关系，为此我们必须对未来有关的社会经济发展的可能趋势做进一步的估计，为生育政策的研究提供全面的参考数据。这方面主要包括：①未来人口预期寿命的变化；②未来婚姻结构的变化趋势；③未来流动人口和城市化的发展进程；④未来产业结构变化和非农化发展进程；⑤未来人口文化教育状况发展趋势；⑥城乡社会保障的覆盖程度和发展速度等。
4.3 生育率下降后果的研究
中国生育率下降后果研究归纳起来主要有两大部分，一部分是生育率下降的人口学后果（也叫直接后果），包括人口年龄结构的老化，出生婴儿性别比偏高，独生子女和家庭结构的变化等；另一部分是社会经济后果（也叫间接后果），包括家庭养老问题，代际间关系问题，婚姻挤压问题，生育健康和妇女地位问题，人口素质逆淘汰问题等（乔晓春，1995）。虽然我们承认生育率下降必然要带来一定的后果，但是一旦这些后果过于严重的话，不但不利于解决现实中国人口问题，甚至可能会给未来带来更多、更严重的问题。中国人口问题正在从数量问题向结构问题转变，在解决数量问题时应该尽可能地减轻由它所引发的结构性问题，使中国人口问题真正能够得到全面的解决。
4.4 一些具体问题的研究
除以上一些宏观的、政策性问题需要研究以外，涉及中国计划生育的一些具体问题，多数是理论上并未解决的问题，也需要进行研究。主要包括以下一些问题：①晚婚晚育对夫妇和子女是否有利，晚到什么时候才合适？②晚育与拉大生育间隔对控制人口的作用到底有多大，实施的效果如何？③城乡生育政策差异在多大程度上影响了人口素质的提高？④现行生育政策是否是导致出生婴儿性别比升高的主要原因；⑤独生子女生育政策的利弊分析；⑥计划生育工作方式对妇女健康在哪些方面、有多大程度的影响？⑦少数民族生育政策应如何确定？⑧未来独生子女和双女户家庭的养老困境；⑨少生是否及在多大程度上能够快富；⑩经济落后地区的生育率是否应该下降到发达地区的水平？①①现行生育政策下二孩生育自然过渡的过程和程度分析；①②政策调整或转变对基层工作和群众有多大的冲击或影响；①③不同社会经济条件下适度生育政策分析；①④计划生育的成本效益分析等。
5 研究的重点和难点
人口发展与生育政策需要研究的内容很多，但是研究的重点是对生育水平和人口现状的估计，未来人口发展模拟，以及基于结果和决定因素所做的决策。研究中将有以下几个难点问题：
5.1 如何搞准生育率和人口现状
无论是国家计生委还是国家统计局近年来的调查生育率都相当低。国家计生委1997年11月份进行的全国生殖健康调查数据中，1994—1997年的总和生育率均在1.35—1.38之间；1995年国家统计局1 %人口抽样调查为1.46。这些结果明显是不能接受的。虽然国家统计局对每年人口变动抽样调查得到的出生率按照调查误差和抽样误差做了最大可能的上调（贾同金等，1995），但是笔者认为调整的结果基本可以反映当前的出生水平。为此笔者根据1990年普查数据中出生率与总和生育率之间的关系，粗略估计了1990年以来我国总和生育率的水平，得到以下结果：
1990—1997年出生率（CBR）和总和生育率（TFR）
年代出生率总和生育率年代出生率总和生育率
199021.062.31
199417.701.94
199119.682.16
199517.121.87
199218.242.00
199616.981.86
199318.091.98
199716.571.82
199816.031.76
资料来源：①中国统计摘要1998，中国统计出版社1998年5月
②1998年国民经济和社会发展统计公报，1999
虽然从估计的结果看TFR的变化基本是可以接受的， 但是由于对出生率的估计结果在方法上是不科学的，因此基本上可以认为这种估计是一种人为的约定，是主观判断的结果，仍不足以作为真实的、准确的数据来使用。
要想搞准现实的生育状况，现在看依靠各种直接或间接的估计方法是很靠不住的，最好的办法仍然是实地调查。但是由于我国目前普遍存在基层干部和群众共同瞒报的倾向，所以通过以往行政调查的方法，也很难取得准确的数据。因此，重新明确调查对象，转变调查思路，改变调查方式，是搞准生育现状的关键。
5.2 未来相关政策的调整和变化
由于相关政策的调整和变化对未来人口发展，对生育政策以及政策执行效果的影响相当大，而且多数的政策调整和变化要在生育政策制定以后出台，从而这些政策变化成为一种不确定的因素。考虑和估计多项相关政策在未来的可能变化是一项比较困难的事情。由于它们与生育政策的关系极大，又不能不去考虑。比如，户籍改革的方向之一就是逐渐淡化，以及逐步取消农业、非农业人口的划分（乔晓春，1997），但是何时能够取消是很难确定的事情。由于中国的生育政策是农业和非农业分治的政策，一旦农业和非农业人口的划分取消，这种分治政策则失去存在的基础；另外随着农村非农化进程，未来农村人口中非农业人口的比例会大幅度上升，二元结构将会很快地被一元结构取代。因此从长远看，生育政策的城乡一体化问题必须在制定新政策时给予考虑。
5.3 生育政策的利弊权衡问题
无论采取什么样的生育政策，只要国家要求与群众的愿望不一致，只要现实问题与未来问题不一致，但又相互联系，都会存在利和弊两个方面的问题。我们处理这一问题的原则是在保证国家总体发展要求的前提下，最大限度地减少由于生育政策而带来的负面后果。确定原则是比较容易的，但是考虑和处理具体问题，特别是要把不同性质，不同内容，甚至是不同层次的问题都拿出来进行比较、权衡，则是一件十分困难的事情。
5.4 仿真模型的设计问题
现有的所有人口预测模型都是将总和生育率作为控制变量，人口随时间序列发生变化。由于生育政策规范的是个人一生的生育行为，反映在生育指标上，它属于终身生育率（CFR）， 所以生育政策以及计划生育工作水平和程度都不可能从总和生育率指标中反映出来。以往人口预测或政策研究中将总和生育率等同于终身生育率的处理办法是不合适的，搞不好会得出极其错误的结论（乔晓春，1986）。由于现有的模型无法与生育政策和计划生育工作的发展接口，因此必须重新设计人口仿真模型，即从人口现实结构和婚姻生育状况出发，找出人口的队列变化与时期变化的关系，微观变化（家庭结构）与宏观变化（人口总量和性别年龄结构）之间的联系，使人口发展与政策的要求（包括生育数量，生育时间和生育间隔，以及孩次率，计划生育率等）直接联系起来，使计划生育工作思路和要求更加明确，政策更具有可操作性。
5.5 生育政策决策方法问题
这一问题在我们以往多数的政策研究中被忽略掉了，但它却是生育政策研究中最重要的步骤。我国一些自然科学工作者在研究人口政策时曾使用过最优控制模型进行决策，但是由于当时对人口规律认识的不足，在确定目标函数和约束条件时存在简单化倾向，致使一些结论不能自圆其说，也遭到当时的人口和社会经济学者的反对。决策是指在若干可供选择的方案中，选定一个最优的方案。决策既涉及定性方法，也涉及定量方法，如确定“最优”应依据哪些因素和条件，各因素均为最优的标准是什么，以及使用什么模型等。科学的决策在于定性和定量过程的充分、准确和科学，以及二者的有机结合。以往的不足要么是由于对人口规律认识不够而导致定性的不准确和不科学，要么是不用任何定量方法单凭感觉来决策，缺乏足够的科学依据。决策过程是最终确定政策选择的关键，必须认真对待，否则决策可能会出现失误。
生育政策研究实际上是一种决策研究，它涉及三个步骤，第一步是理论决策，第二步是政策决策，第三步是应用决策。每一步都是互相联系的，前一步决定着后一步，而每一步决策的科学、正确与否将直接影响国家的利益和广大人民的利益，同时也会影响政策的实施。
初稿完成时间1998-11，收稿时间：1999-01