城市化与经济增长，本文主要内容关键词为：经济增长论文,化与论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、从农村工业化到城市化
在过去20多年经济改革期间，中国经历了一个高速经济增长过程，与此同时也伴随着非常迅速的农村工业化过程。从1978年以来，有大约超过1亿的农村劳动力从农业部门转移到乡镇企业，这促进了乡镇企业在整个改革期间高速增长。从1978年到1997年这20年中，乡镇企业产出增长率年平均超过20%，对中国的经济增长做出了非常巨大的贡献。根据我们的初步估计，由于乡镇企业的发展对于改善资源配置等方面的贡献，净提高了中国经济增长率1.5个百分点。实际上，中国经济增长在改革期间相对于改革以前加速了3-4个百分点，这其中大概有1.5个百分点是由于农村工业化，由于乡镇企业的高速增长这个因素带来的。
但是，最近几年，特别是从1997-1998年以来我们看到它的增长速度已经显著放慢，趋于停滞，或进入缓慢增长的阶段。过去那种高速或超高速的乡镇企业发展现在已经不存在了，像过去那样由于农村工业化带来的对经济增长的巨大推动，现在也已经减弱了。但是目前中国的大部分人口和劳动力仍然集中在农村特别是农业部门。现在我们需要提出一个新的问题，即农村工业化和城市化之间的关系问题。
中国过去20年中会有那么高速的乡镇企业发展，那么大规模的农村工业化过程，实际上和一个前提条件是分不开的。中国如果从产出角度看，农业在经济中已经只占一个比较小的比重了，但是如果从人口和劳动力就业的分布来看，在改革以前还是以农业为主的经济。中国的大部分人口居住在农村，中国的劳动力中绝大部分是农业劳动力，这是改革以前的一个现实。和世界上所有发达国家走过的路一样，一个国家走向现代化，必要的条件就是从农业社会转向工业社会，乃至后工业社会，除农业以外的其他产业，即工业、服务业会有迅速发展的过程，这是任何一个经济起飞的国家，任何一个从传统社会转向现代社会的经济都必然要经历的。这个过程在绝大部分国家同时伴随着一个城市化的过程，它体现了从乡村农业社会转向现代经济，转向工业化、后工业化社会。伴随着城市化的发展，城市人口在总人口中间的比重越来越高，乡村人口大多数转向城市。在中国，虽然农村工业化转移了相当多的劳动力，但还只是农村劳动力的一小部分。我们肯定中国还要经历一个城市经济迅速发展的过程。
二、中国城市化水平相对落后
在中国，应该说城市化的进程相对缓慢。在改革20年中，城市化的水平的确有明显的提高。但到2000年为止中国的城市化率只有36%，即在全部人口中间只有1/3的人居住在城镇地区。而“城镇地区”实际上包括了全国所有的600多个城市和将近2万个镇，就是通常说的小城镇。镇的规模平均不到1万人。也就是说，在中国现在约4亿多的城镇人口中，其中有将近2亿人是住在镇上，真正的城市人口只有2亿多人。这是一个非常低的比率。住在镇上的居民，其基本生活条件和面临的问题实际上更接近于农村。
就算我们把城市人口、镇人口都加在一起，拿这个1/3的比重和世界上其他与中国基本上处在同等人均收入的国家做比较，那么根据世界各国1997年数据，中国的城市化水平低于这些国家的平均水平12个百分点。如果我们用购买力平价来计算我们的人均国民生产总值，差距就更大了。因为中国按购买力平价计算的人均GNP水平更高，与同等人均GNP水平的其他国家相比，我们低了21个百分点（见图1）。图1中的曲线是根据各国数据拟合的城市化与人均GNP的关系平均线。曲线下方的方形点是中国的位置，远离平均线。即中国在现在这个发展阶段上与世界上绝大多数同等发展水平的国家相比，城市化率要明显低于其他国家。
在我国的2亿多城市人口中，如果看50万人口规模以上的城市，这类城市中国现在有85个，全部人口只有1.1亿，占全国人口比重不到9%。与任何其他国家相比都是非常低的比重，更不用说和发达国家比了。在任何一个发达国家大中型城市的人口占总人口的比重都大得多，而且它们在整个经济中处于中心地位。我国大中城市太少，这是一个特殊的情况。这和我们过去一直实行的城市发展政策有直接的关系。
图1.城市化水平和人均GNP的国际比较（美元，购买力平价）
人均GNP数据折算表：
ln(US$)5.56.57.58.59.5 10.5
US$2456651800
4900
13400
36300
无论是改革以前还是直到改革过程中，我们基本上执行了限制城市发展特别是限制大中型城市发展的政策。这个政策官方的表述大致是要严格限制大城市的发展，适当发展中小城市，积极鼓励小城镇的发展。所谓积极鼓励的小城镇实际上就是指将近2万个平均规模不到1万人的镇。因此实际上发展政策的重点是放在镇上而不是放在城市上，这导致了中国城市的发展在相当大程度上受到制约，特别是在改革以前更明显。比如说城乡之间的移民和劳动力流动受到非常严格的限制，农村居民基本上是不可能进入城市的。
改革以来，这个政策限制有所放松，逐渐开放了农村劳动力向城市转移的渠道。大量的农村劳动力进入城市打工，这是改革以后出现的现象。但这并不等于过去限制城市发展的政策已经完全取消了。从劳动力流动这个角度来看，虽然大部分城市允许农村劳动力进入，但还有许多类型的岗位不许农村劳动力进入。在农村劳动力进入的同时，原来的户籍制度还在某种程度上起作用。就是你可以在城市打工，但是你不能变为城市居民。打工的人也很难把自己的家搬到城市来，一个人到城市来找一个临时性的工作，隔几年就回去了，没办法长期在城市里呆下来。除此之外还有其他方面的限制，比如他们的子女不能入学或要交高额费用。合法的打工者也可能随时被遣送回乡。总体来说现在对约束城市发展，特别是限制大中型城市发展的这样一套政策并没有完全放弃。
改革期间，尤其是20世纪70年代末80年代初，乡镇企业经历了高速发展。这个发展也是在这样一个背景下进行的：即当时的政策鼓励的是“离土不离乡”——可以脱离农业，进入其他产业，但是只能在农村干，不要到城市来。
在当时的条件下，这些政策并不是没有道理。因为中国的改革是先从农村开始的。农村首先开放了劳动力市场，部分的开放了其他要素市场，而这在城市改革中是相对滞后的。20世纪80年代初，在城市经济中占主体地位的还是计划经济，是原来那套体制。没有形成劳动力市场、资本市场、土地市场。在这种条件下即便农民想到城市来办企业也是非常困难的，城市企业想吸收农村劳动力也是非常困难的。所以在当时的背景下鼓励农村进行工业化。这是中国的特殊现象，是在当时特定的历史背景下产生的现象。因为在任何其他国家，工业化和城市化是相伴而来的，工业化主要发生在城市地区。但农村工业化毕竟在改革20年中起到了优化资源配置的作用，对中国的经济增长做出了非常大的贡献，对提高农村居民的收入水平、改善他们的生活条件等也都作出了非常大的贡献。
但现在我们需要提出一个问题：是不是可以一直沿着这样一个避开城市化、搞农村工业化的发展道路走下去？尽管农村乡镇企业有了很大的发展，但是中国要真正从传统经济变成现代经济，还是避不开城市化这样一条发展道路。中国的城市化水平是过低了。由于城市化水平过低，由于城市的发展受到了种种制约，包括政策因素的制约，我们实际上丧失了很多发展机会。因为从传统经济转向现代经济，城市化过程本身就是一个资源配置优化的过程。劳动力、资本这些资源从传统的农业部门转向城市的现代经济部门，这个过程伴随的是资源优化，是生产率的大幅度提高。限制城市化的发展，实际上就在某种程度上限制了资源配置的优化，限制了生产率的提高。
三、实现现代化能够避开城市化吗？
现在我们看到乡镇企业虽然经历了20年的高速发展，但其发展势头已经明显慢下来了，它自身受到很多因素的制约。比如说乡镇企业分布在农村，过于分散，规模过小，生存条件非常脆弱，每年有大量的新企业出现，也有大量的企业倒闭，它面临的市场非常不稳定，缺乏很好的基础设施条件，交通运输、通讯等各方面的条件都缺乏。在农村它可能找不到需要的技术人才、管理人才，有了技术问题可能无法解决，也难于开发新产品。而在城市经济中这些问题可能都比较容易解决。而且乡镇企业远离市场，他们要推销自己的产品，就要到城市里去开拓自己的市场，相对来说这要花更高的成本。过去乡镇企业有劳动力便宜的比较优势，但在目前激烈竞争的条件下，单靠劳动力优势不够了。还要有技术上的优势、生产条件和市场的优势。乡镇企业的优势在逐渐丧失，而它先天不足的方面正在逐渐表现出来。这些方面恰恰是可以用城市化来替代、补充的。因为城市提供了更好的投资环境、更好的基础设施条件、更集中的市场，特别是提供了人力资本、知识、技术这样一系列市场，在这个空间中经济发展应该更合理、更有效。所以我们可以说，中国现在的城市，特别是大中型城市不是太多了而是太少了，政策需要重新考虑，从如何限制大中型城市的发展转向如何积极地推动城市化，让中国有更多的城市，特别是大中型城市。
为什么我们过去限制大中型城市的发展？这其中有两个因素要考虑，一个是城市经济会带来什么好处，同时也要看城市经济带来哪些坏处。首先，城市经济提供了聚集效应，随着城市规模的上升，带来递增的收益；对城市经济来说存在规模收益递增的现象。这个现象从哪里来？主要包括几个方面：随着城市规模的扩大它可以提供更好的基础设施条件，比如道路、铁路、机场、港口等运输条件，通讯设施，可以提供更完善的生产服务、金融服务、信息服务、技术服务系统。在现代经济中这样一个服务系统对经济的发展是必不可少的。另外，它提供了相当规模的市场。城市企业直接面临一个巨大的市场，面对着千千万万的消费者，这给企业提供了更好的发展空间。此外，由于企业和人口在城市的集中，在技术、知识、信息、人力资本这些方面都会产生所谓的溢出效应。如一项新技术产生了，这项新技术不只使开发者受益，而且很快会通过商业化或非商业化的渠道进行传播，带动周边的经济更快的发展。这就是溢出效应。在城市经济中，溢出效应是非常明显的。
同时我们还要考虑城市经济有没有什么负面效应。这也有以下几个方面。
随着城市规模的扩大，居住拥挤、交通阻塞，很多大城市比如北京、上海都面临这些问题。同时许多企业集中在城市会带来污染和生态环境的恶化。由于大量的人口拥向大城市，也会带来治安问题，如犯罪率上升。我们在很多发展中国家都可以看到所谓大城市病，在城市有大量生活条件极差的贫民区，而另一边是富人的豪宅。这反映了巨大的城市居民收入差距。另外由于城市规模大，必然要求政府进行巨额基础设施投资，用于城市交通、城市公共设施、城市管理。政府还要付出巨额投资保护城市的环境、治理污染。这些都是城市带来的负面外部效应，或者说外部成本。
所以，过去限制城市化发展也不是完全没有道理的，因为城市确实存在这样一些问题。另外在过去计划经济条件下，建一个城市只有完全靠政府来投资。在中国解放以后二三十年中，在资金非常短缺的条件下，我们面临着想尽快进行工业化这样一个挑战。我们面临一个选择，政府手里只有有限的钱，是先拿它去建工厂还是先去建城市？建工厂马上就有产出，建城市，修了马路、高楼，但还是看不到直接的产出。这时政府就更倾向于在一定程度上牺牲城市化，首先投资工业化，哪怕把工厂建在山沟里。
这些都是过去城市的发展受到限制的原因，是在当时的历史条件下形成的原因。但是不是说由于城市化要花钱，还会带来一些弊病，会带来外部成本，我们就可以不走城市化这条道路，绕开城市化来进行现代化？从各国的经验看这是做不到的，也是不合理的。因为城市既带来负面效应，同时也带来正的效应，带来资源配置优化、生产率提高。如果只强调负面效应而不考虑正面效应，因此限制城市发展，牺牲城市的规模收益，牺牲优化资源配置的机会，这是一个代价非常高的政策，显然是不全面的。一个全面的政策，至少需要把城市化给经济带来的直接和间接收益，以及城市带来的外部成本，两者放在一起考虑，这样才能得到一个比较合理的政策。
四、度量城市经济的规模收益和外部成本的模型方法
通过什么样的方法把城市带来的规模收益和城市的外部成本放在一起进行估价？我们建立了一个简单的城市经济模型来进行这样的评价。这个模型包括两方面。一个是城市规模收益函数。我们可以认为规模收益随着城市规模的增加而上升，但是边际收益是递减的。因此可以说城市并不是越大越好。另一个是外部成本函数。外部成本也随着城市的规模增加而上升。从生活经验中我们大致可以看到，城市规模越大，外部成本的增长会越快。例如大城市交通阻塞问题比小城市严重得多，污染问题也比小城市严重得多。因此我们假定随着城市规模的扩大，它的边际成本是递增的。就是说，到了一定阶段，它的成本增加快于规模的上升。
这时我们要寻找的应当是净规模收益。把城市的外部成本从规模收益中减掉，我们就得到了净规模收益。只有在净规模收益是正数的情况下我们才说城市是有效益的，是合理的，而且我们希望净规模收益越大越好，所以我们要寻求的是净规模收益的最大化。
图2反映了这个关系。图2中，Yu曲线反映城市的规模收益递增，但递增的幅度越来越平缓。Xu曲线反映城市的外部成本递增，但是它上升得更快。在这两条曲线之间的区域就是城市的净规模收益。从下部的交叉点开始城市开始有了净规模收益，随着城市的扩大，净规模收益在上升，到U[*]达到最大化。超过这一点以后，随着城市规模继续扩大，净规模收益会下降，在上部交叉点达到0。
图2.城市规模收益与外部成本
理论上说，城市规模超过这一点以后，对经济的作用就是负的，因为外部成本超过了规模收益。但这并不是说城市一定只能到多少万人，超过这一点的净收益一定是负的。这在理论上是成立的，但在现实生活中会有很多变化，因为城市的净收益高低还会受到其他很多因素的影响，所以这一点可能更大一些，也可能更小一些。
那么如何取得城市的规模收益函数？我们首先考虑一个城市的生产函数。它包括两个部分，前面部分是一个规范的生产函数，这是以卢卡斯的内生增长模型为参考，以柯布-道格拉斯生产函数为基础的，即经济增长取决于经济中资本、劳动力、人力资本的投入，且规模收益不变。我们可以对这个函数做一个修改，把城市的规模收益考虑进去，所以后面加了一项U，代表城市规模。因为存在规模收益递增，所以当城市规模变化的时候，收益就可能发生变化。当U对产出有正的影响的时候，我们就可以认为城市是存在规模收益的。为了做计量模型的需要，把这个函数改写成对数形式，同时再进行一项修改，加入城市规模的二次项。如果存在规模和产出之间的对数非线性关系，我们可以用这个二次项来找到这个关系。
从生产函数我们可以推出一个规模收益函数，就是和城市的规模有关的U和U[2]，它们代表城市规模扩大对产出的影响。把它从对数形式还原到正常形式，并改写成相对规模收益函数（即城市规模收益占GDP的比重）。如果城市没有规模收益时，这两项和Yu都等于0。如果要Yu大于0，这两项之中至少要有一项大于0，这时城市存在净规模收益。
我们还需要建立一个外部成本函数，这相对来说更难，因为我们没法直接测度外部成本。但是我们可以从结果角度来考虑。从结果来看，必然要有人承担外部成本。因此我们可以把它分成两个部分。一个部分是由政府来负担的。由于城市规模大了，带来的一系列问题比如交通拥挤等，需要政府来解决，进行投资、改善基础设施条件。这都是由政府来负担的外部成本。同时由于城市规模大了，政府还需要花更多的钱来管理这个城市，包括社区公共事务管理、治安、城市规划等等。政府还要花钱治理环境。所以我们可以从实际由政府财政承担的这些支出，来近似的测量政府所面对的外部成本。
对此我们可以建立一个对数函数，称为城市的相对财政支出函数，即财政支出占GDP的比重。政府的财政中间有很大一部分和城市规模没有关系，就是无论有没有城市，不管城市大小，政府都要花的一部分财政支出，用Gc表示。从统计意义上说，我们可以把它看成是一个GDP之中相对稳定的比重，因此设为常数项。另外一部分是和城市规模有关的部分，用U和U的二次项衡量。这两项反映的是，随着城市规模扩大，政府负担的财政支出在城市GDP中的比重可能越来越大。这就是政府面对的那部分需要进行补偿的城市外部成本。从这个函数中把和城市规模无关的部分减掉，其余的部分就是由政府负担的城市外部成本函数。
除此之外，还要考虑由居民负担的城市外部成本。为什么居民要负担城市外部成本？首先由于人口集中带来一系列问题，如城市的蔬菜、水果、粮食总是比农村贵，是因为居住在大城市，远离农产品的生产基地，居民要负担额外的运输成本。由于城市规模大了，居民每天要坐公共汽车或出租车，要付出更多的交通费用。同时，城市规模扩大也会造成环境、生态问题，带来城市居民生活质量下降。他们受到的污染更多，得病的机会也更多，医疗费用也会增加，等等。这些都是居民来负担的外部成本。当然，居民并不是只负担成本，他们也得到收益。因为城市经济有更高的收益，所以居民也可以得到更高的报酬。他的工资中间可以拿出一部分来补偿他所负担的外部成本，现在我们要看的就是他负担的成本，不管他是否已经得到补偿。这部分成本是更加难以测度的东西。在经济学里，怎么测度负的外部效应，例如环境污染，怎么把它价值化，是一个重大的难题。
由于理论上的困难和数据的限制，没有一套指标来反映这个外部成本，我们只能寻找一个近似的办法。在这项研究里用了这样一个办法：我们知道城市的物价水平高于非城市地区，大城市的物价水平高于中小城市，之所以存在这种差距就是由于上面所说的这些原因。它带来了居民生活费用增加，带来城市物价水平的上升。因此我们可以近似地用这种物价水平的差别反映随着城市规模扩大而带来的外部成本，而这个外部成本是要由居民来负担的。我们可以首先从理论上建立这样一个函数，然后用不同城市规模物价水平的差别推算这个函数，解出由于城市规模的上升给居民带来的外部成本。这可以是一个二次函数，仍然用相对于GDP的比重表示。把政府负担的外部成本和居民负担的外部成本加在一起，就得到总的城市外部成本函数。
有了上面这个分析框架，我们就可以进行具体分析。首先是计量分析，城市的生产函数和由政府负担的相对财政支出都是可以通过计量方法来估计的。作这两个估计我们用了全国所有的660个城市在1989年到1996年期间的数据，建立了一个面板数据模型，用这个模型估计出这两个函数的参数。在估计结果中，我们可以进一步从生产函数中推出规模收益函数，同时从政府财政支出函数中推出和城市规模有关的外部成本函数。至于居民承担的外部成本，没有办法通过计量方法进行，因为没有关于样本的观察值，只能根据不同规模城市物价水平、以及居民消费占GDP比重等总体数据，通过计算方法取得。
五、城市的净规模收益：模型分析结果
在以上分析的基础上，我们就可以把城市的规模收益和外部成本放在一起考虑了。图3就是根据分析结果作出的拟合曲线。在这个图里上面的Y[,u]曲线反映的是城市的相对规模收益，下面的X[,u]曲线是反映的城市外部成本。这个函数的形状和图2不一样，主要是为了便于分析，使用了相对于GDP的外部成本和收益。Y[.u]曲线反映城市的规模收益从0开始逐渐上升，在最高的地方超过城市GDP的60%。同时X[.u]曲线也反映了巨大的外部成本，也随着城市规模上升而上升。在这两条曲线之间的空间就是城市的净规模收益。在这个图里可以清楚地看到，大约在城市规模200万人口这点上净收益达到了最大点。整个看，按市区非农业人口计，大约在100万人到400万人的规模区间，城市的净规模收益都足够大，约占GDP的17-19%。
图3显示的估计结果未必是一个绝对准确的结果，因为这里有种种的问题，有些数据可能是有误差的，还有些数据比如说有关居民负担的外部成本，没有每个城市的数据，只能通过推算的方法得到，所以它是一个近似的结果。它大致反映在一定的规模区间，比如说100万人到400万人这个区间，城市的净规模收益达到了一个比较理想的状态。在规模特别小的城市看不到什么净规模收益，规模太大的城市也看不到什么净规模收益。但需要注意，由于城市规模越大，城市数量越少，所以在大城市这个区间模拟的准确度就较低。这两条曲线，特别是在超过1000万人以上的区间只是一个近似的模拟，它并不准确的反映每个城市的情况。所以我们不能说北京、上海因为超过了1200万人，规模收益肯定是负的，我们不能得出这个结论，这只是在统计意义上成立的模拟结果。
图3.城市规模收益与外部成本的拟合曲线
注：Y[,u]和X[,u]分别为城市规模收益与外部总成本曲线，分别以规模收益和外部总成本占国内生产总值的百分比表示。U是城市规模（万人）。数据来自王小鲁、樊纲：《中国经济增长的可持续性——跨世纪的回顾与展望》第261页，表7-1。
这个结果反映了城市在100万人到400万人这个规模区间，净规模收益大约占城市的GDP17%以上。最大的一点在200万人。实际上我国的绝大多数大城市都还没有超出400万人这个规模。低于10万人的城市规模我们看不到正的规模收益，超过了1200万人，规模收益也变成负的。但这只是在统计意义上成立的。尽管这样，在10万人到1000万人这个规模区间，从很小的城市到很大的城市，或多或少都有净的规模收益，但是大致在100万人到400万人这个区间净规模收益最大。
但是现在我国城市的平均规模只有30万人。把18000个镇除掉，只考虑600多个城市。按30万人口的规模算，净规模收益只有8-9%左右。和我们估计的最优规模相比，净规模收益的损失大概占城市GDP的10%。所谓损失是指机会成本损失，就是说如果城市规模更加优化的话，可以额外得到这10%的收益，但是现在没有得到。当然在此还需要强调一点，不能从我们的估计结果推出一个结论——所有的城市规模都应该搞到100万人到400万人，再大的不要，再小的不要，镇一概不要。这只是在统计意义上显示，哪些城市的规模收益最好，但是从整个经济来看，不同规模的城市之间，城市和镇之间，城市和农村地区之间，是存在一个结构功能关系的。从这个角度讲，大城市、中小城市、小城镇和农村区域都有存在的必要，都有存在的价值。我们这个结果只是显示什么样规模的城市净收益最高，我们的政策可以给这样的城市提供更大的空间，让这样的城市更多一些。
因此我们需要把原来那种主要鼓励小城镇发展的政策做一个适当的调整。原来的眼光主要只是放在小城镇，这些小城镇平均规模只有8000人或者1万人，因此实际上避开了城市化这个问题，特别是避开了大中型城市的发展。而现在看来恰恰是这样一个区间的城市的净收益是最好的，我们为什么不更多的发展这样的城市？我们现在只有80多个城市超过50万人，超过100万人的城市30几个，基本上都是省会城市。无论是美国还是其他发达国家，它的大中型城市在经济中间都起了一个核心地带的作用，一个大城市带动一个城市带，当一个经济走向现代化的时候，这些大城市是走在前面的。中国太缺少这样的城市了。
特别是现在关于西部开发，西部落后在什么地方？我国人口在50万人以上的城市有80多个，在西部地区的只有十来个，其他的70多个城市都是在东中部地区。可以说西部地区的落后首先表现在城市化发展的落后，没有足够多的大中型城市来带动整个经济的发展。
六、其他城市经济指标的比较
为了印证以上计量分析的结果，我们还进行了若干其他指标的比较。比如计算了不同城市的全要素生产率。从全要素生产率来看，基本上是城市规模越大，全要素生产率水平越高。另外随着城市规模的上升，人均GDP会越高。人均财政收入和财政支出也随着城市规模的上升而上升。财政支出与财政收入的比例是个重要指标，财政支出越高财政收入越低，说明城市政府面临的外部成本负担越重。从这个指标来看，最差的是0-5万人的小城市，其次差的是5-20万人的城市，而成本最低的是100-200万这个规模区间的城市。大于50万和大于200万人的城市也较好。它反映的结果和刚才计量模型得到的结果基本上是一致的。
我们再来考察有关人均占地面积的指标，主要是人均建成区面积，就是城市（或镇）人均占有的已经完成开发建设的城区面积。这个指标看，占用土地资源最多的是人口规模不到1万人的镇。它的全国平均人均建成区面积200平米。而200万以上人口的大城市，平均人均建成区面积只有66平米。我们过去从概念上误认为大城市规模巨大，占用大量的土地，所以更倾向于发展小城镇，以为小城镇节约土地。但这是一个错误的概念。从这个指标可以看到，按人均看，小城镇占用的土地是大城市的三倍，小城镇从土地资源的使用来看是非常不经济的，是浪费土地资源的。
七、重新考虑城市化政策
由于上面所说的这些，我们需要重新考虑大中城市发展和小城镇发展之间的关系。我们需要一个更积极的城市化发展战略。当然还要继续为小城镇发展提供必要的条件，但是政策的重心，我认为应当从消极地限制大中型城市发展，转向积极鼓励发展大中型城市，特别是发展那种100-200万人规模的城市。这并不是说只让现有的大城市继续扩大规模。主要的问题在于中国目前具有合理规模的大中型城市太少。要解决太少的问题，首先需要允许和鼓励现有的那些有条件的中小城市发展，给它们足够的政策空间，让它们有可能发展成更大规模的城市。
中国现在只有30多个100万人口以上的城市。全部城市人口总共也只有2亿多。可农村还有8亿人口。如果再增加100个有100万人口规模的城市，才增加了1亿城市人口的生存空间。从现在30多个100万人以上的城市，增加到130多个这样规模的城市，我们的城市化水平仍然不算高，同我们的人口相比，还远远没有达到发达国家的水平。因此可以说中国城市化发展的空间还非常大。
在过去一段时间内哪一类城市增长最快，哪一类最慢？看1989年到1997年这段时间的数据，全部城市在数量上增加了49.7%，人口增加了45.9%。小于50万人口的城市数量增加了51.3%，人口增加了60.6%。但是100-200万人这个规模区间，我们认为是净收益最高的规模，恰恰增长速度最慢，城市数量只增加了4.8%，人口只增加了11.1%。经济效益最好的城市发展最慢，而经济效益不大好的城市，相反发展得快一些。这反映我们现在的城市化政策确实需要重新考虑了。
政府需要做什么？政府需要做的事主要是改善城市的基础设施条件，做好城市规划，取消那些不合理的限制政策，提供优化城市经济的公共服务系统，来促进、鼓励城市化的发展。这里也涉及到一系列的政策调整，政府工作内容和工作重点的调整。要加速城市化建设，需要采取哪些措施？我想主要有以下几点。
一个是对城乡劳动力的转移，从过去的以限制为主转向以服务为主、引导为主。原来有许多规定，如什么工作不能进入，而现在要更多地考虑为这些农村来的劳动力提供就业信息，帮助他们找到合适的工作，给他们提供必要的、各种各样的职业培训和教育，帮助他们提高自身的素质，使他们适应城市的工作和生活，使他们在城市经济中发挥更有效的作用。
在城市化过程中还是应当把市场机制作为最主要的调节机制。过去20年中国的经济增长在很大程度上靠的是市场化取向的改革，从计划经济转向了市场经济。今后在城市化发展过程中同样也不能回到老路上去，所有的事都要政府包办，由政府来决定这个城市能发展，那个城市不能发展，这里可以投资，那里不能投资，而且这些投资都由政府来进行，恐怕不能回到这样一个思路上去。更多的要靠市场的引导，要靠充分竞争的市场所带来的对资源配置的导向作用来促使城市发展。
但是由于城市存在外部成本和外部效应，单纯靠市场的作用仍有很多问题不能解决。所以政府还是应该扮演一个重要的角色，在首先考虑的市场作用以外，我认为政府应当更加有意识地主动的去推动那些中小城市的发展，特别是有一些条件比较好的中小城市，让它们能够加速发展成100万、200万人规模的城市。城市的发展当然需要政府进行规划，不能说谁愿意把房子盖在哪儿就盖在哪儿，一个城市完全没有规划，完全靠自由的市场调节，当然是不行的。需要在规划合理的条件下使得城市能够有序的发展，变成一个布局更合理的，规模更大的城市。
城市的发展也需要和我们现在面临的产业结构调整、布局调整、产业的转移结合起来进行。沿海地区在过去20年中发展了大量的劳动密集型产业，这是在当时条件下发展起来的，因为当时沿海和内地一样，劳动力价格也很便宜。现在沿海地区经过20年来的发展，居民收入提高得更快，工资成本也因此上升了，有些劳动密集型产业的相对优势在沿海下降了或不存在了。在这种情况下，沿海可能需要进行某些产业的转移，把原来有些劳动密集型产业转移出去，而建立相对更加技术密集、资本密集的产业。这是一个随着比较优势的转移而自然发生的产业调整。
另一方面，西部地区在发展中间既然慢于东部地区，它的劳动力价格就相对低廉，在劳动密集型产品方面就有相对的比较优势，也就有可能把一批劳动密集型产业从东部转向西部，当然不是说西部只能搞劳动密集产业。各地应当根据不同的条件发展自己的产业，但是总体来说西部地区有更多的发展劳动密集型产业的比较优势，有更多的发展空间。同时西部地区又非常缺乏有规模的城市，因此就更有条件更多的发展一批这样的大中型城市。在这个过程中它自然也伴随着一个产业转移的过程，所以在西部城市发展过程中，恐怕也要把这种产业结构的调整和转移考虑进来，注意吸引东部的投资和产业转移。
在城市建设中，假定说有一批这样的中小城市，或称为重点建设城市或其他的称谓，它们有条件以更快的速度发展成规模更大的城市。在这个发展过程中，政府需要做的，除了需要进行基础设施的投资，需要提供一个好的城市规划，需要提供好的服务，更重要的还是改善投资环境。特别是对中西部地区很多城市来说，投资环境不良，市场作用受到限制，市场没有充分开放，缺乏一个透明的、公平竞争的市场环境，这些仍然是非常严重的问题。特别是从政府这个角度看，其自身的效率怎么样，是不是一个清廉的、没有那么多腐败的政府，这都对城市的投资环境有很大影响。所以说改善市场环境也是加速城市化建设的一个重要的因素。加速城市建设不能靠指令性计划，主要要靠机制改革、宽松的政策和合理的规划。
八、预测城市化对经济增长的贡献
下面我们就今后的城市化发展对经济增长可能做出什么贡献做一个预测。这里我们考虑两个可能的方案，一个是按照过去10年左右期间城市化发展的常规速度，而且在这段时间里城市化发展较多地体现在小城市和镇的发展上，而规模优化的城市发展比较慢。按这样一种发展状况持续下去，到2010年是什么情况。另一种可能性，就是进行适当的政策调整，促进城市化过程加速发展，同时把城市发展的重点从鼓励小城镇的发展转向鼓励规模优化的城市发展。这和前一个方案的差别是，城市劳动力的增长有1.5个百分点的加速，其他要素的投入也相应增加。同时，城市的增长主要体现在规模优化的城市上。这样在今后10年中，对经济增长可能做出多大的贡献？我们从几个方面考虑城市化对经济增长的贡献。
第一是通过劳动力的转移。农村劳动力转移到城市实现了资源配置的优化，从低效率的部门转到相对高效率的部门，因此会带来对经济增长的贡献。在常规条件下，在今后10年中这可以对经济增长有1.4个百分点的贡献，但是在城市化加速这个方案中有2个百分点的贡献。第二是通过城市规模优化。在常规情况下，城市化带来的净规模收益，对经济增长的贡献是0.5百分点，但是在加速增长的情况下可以有1个百分点的贡献。第三是考虑投资需求的拉动。这些年由于需求相对疲软，所以政府采取了积极扩大内需的政策，主要是通过增加基础设施投资实行积极的财政政策。这个政策在今后一段时间内还要持续下去。加速城市化建设，势必需要加大对城市基础设施的投资，这个投资在相当程度上会带动内需。如果假定在2001年到2005年这个区间都存在需求拉动效应的话，城市建设加速对经济增长可以额外提供0.6个百分点的拉动。
总体考虑，在加速城市化的条件下，城市化对经济增长的净贡献（扣除了外部成本以后的贡献）可以达到3.6个百分点。和常规情况相比较，净贡献高了1.7个百分点。因此可能把实际经济增长率由6%以下提高到7%以上。这个结论说明，由于调整城市化政策，把加速城市化建设、优化城市规模提到议事日程上来，那么今后10年或者更长的时间中，城市化完全可以成为带动中国经济增长的主要贡献因素，成为带动中国经济增长的火车头。
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