基本养老保险基金面临的主要问题与前途
孙永勇
摘 要： 为了保证在人口急剧老龄化的背景下完成基本养老保险制度的主要任务，建立规模庞大的基本养老保险基金成为我国基本养老保险制度改革的必然选择。鉴于我国基本养老保险基金的历史使命太过重大，不得不以最大的怀疑态度去看待基本养老保险基金的准备情况及其前途。
关键词： 基本养老保险基金；面临的主要问题；长足发展
作为世界上最大的发展中国家，目前我国的人口老龄化问题虽然还没有大部分发达国家那么严重，但具有老年人口绝对数量大、老龄化速度快、经济发展水平仍然偏低、应对人口老龄化的机遇期比较短等特征，这将对基本养老保险制度产生很大的冲击。而基本养老保险制度（包括城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度）可以说是我国养老保障体系的基石，其主要任务就是保障绝大部分人口的基本生活。为了保证在人口急剧老龄化的背景下完成基本养老保险制度的主要任务，建立规模庞大的基本养老保险基金就成为我国基本养老保险制度改革的必然选择，基本养老保险基金的基本历史使命也由此而定。需要强调的是，虽然统账结合的基本养老保险财务制度正饱受争议，但毕竟该制度下的基金已经形成了一定的规模，而且有关该基金的管理制度建设也取得了一定的进展，需要更深入地考虑这些基金的未来。更重要的是，我国建立了全国社会保障基金及其管理机构——全国社会保障基金理事会。全国社会保障基金的总资产增长迅猛，截至2017年末已经达到22231.24 亿元，年均投资收益率达到了8.44%，累计投资收益额为10073.99 亿元。这使得全国社会保障基金未来将被寄予厚望。无论如何，鉴于我国基本养老保险基金的历史使命太过重大，我们不得不以最大的怀疑态度去看待基本养老保险基金的准备情况及其前途。
基本养老保险基金面临的主要问题
（一）开支的快速上升不久将至，留给基本养老保险基金充分发展的时间很有限。从实际统计数据看，2007—2016年，65 岁及以上人口占总人口的比重不断上升，从8.1%上升至10.8%；而0—14 岁人口所占比重从19.4%下降至16.5%左右，即使是在2015年实施全面二孩政策之后，2016年的所占比重也只是轻微反弹。按照这一趋势，原本预计21 世纪中叶才会到来的人口老龄化顶峰可能会提前到来。而且，人口老龄化呈现出明显的地区差异，2017年，重庆、四川、江苏和辽宁等4 个省份65 岁及以上人口所占比重已经超过了13%，预计这些省份的人口老龄化高峰会比其他省份更早到来。扑面而来的人口老龄化，加之保障老年人享受经济增长的需要，必然带来基本养老保险基金开支的快速上升。
然而，从近10年职工基本养老保险基金的基本统计数据看，所谓的机遇期正在悄悄地溜掉。在2008—2017年的10年间，只有3 个年份的职工基本养老保险基金收入增长率高于基金支出增长率（参见图1），而且其波动性要大于后者。这说明，支出增长率从总体上看已经超过收入增长率，这正是未来将收不抵支的征兆。在同一时期内，基金当期结余的增长率极其不稳定，有2 个年份增长速度很高，而又有4 个年份属于负增长。但累计结余增长率的变化趋势十分明显，那就是不断下降。这里需要注意的是，这种状况是在我国人口年龄结构仍然比较年轻的情况下发生的。按照这样的趋势，随着人口老龄化程度加深，累计结余将会陷入负增长，并最终被耗尽。因此，应该尽快采取措施，增加收入，适当控制支出，以扭转基本养老保险基金的这种发展态势。
图1 2008—2017年职工基本养老保险基金收入和基金支出的增长率（%）
数据来源：中国统计年鉴2017
图2 2008—2017年职工基本养老保险基金累计结余和当期结余的增长率（%）
数据来源：历年人力资源和社会保障事业发展统计公报
（二）基金收入增长面临风险
首先，无论是城镇职工基本养老保险基金的征缴收入还是城乡居民基本养老保险的缴费收入，增长速度都会下滑。城镇职工基本养老保险基金的征缴收入主要由缴费人数、职工工资水平、缴费费率和遵缴率等因素决定。随着快速扩面期的结束，城镇职工基本养老保险参保人数将进入低速增长时期，而经济增长降速又会使得缴费人数占参保职工人数的比例不断下降，这就意味着缴费人数不仅难以重回快速增长轨道，还有可能在将来出现负增长。经济增长降速还会产生其他一系列相关影响。它会带来职工工资增长速度下降，如图3所示，我国城镇单位就业人员平均工资增长率在2007—2016年的10年间跌去了接近10 个百分点。它会使得许多企业（特别是大量中小企业）缴费能力下降进而促使政府降低费率。它还会使得用人单位和职工的遵缴率下滑，使不缴费、少缴费的问题趋于恶化。城乡居民基本养老保险基金的缴费收入增长由缴费人数的增长和缴费水平的提高决定。随着高速扩面期的结束，城乡居民基本养老保险的参保人数已经进入低速增长期，而且，随着城镇化的不断推进、农业就业人口的不断减少，城乡居民基本养老保险的参保人数还有可能萎缩，城乡居民基本养老保险的缴费人数也将难以快速增长。至于缴费水平，目前来看，除了北京、上海和天津等三个直辖市和江苏等少数经济发达省份，大部分省份都很低。如果经济增长降速，城乡居民可支配收入的增长速度也会下降，缴费水平的上升速度也会下降。
其次，财政补贴的增长速度将会下降。近些年来，对基本养老保险的财政补贴力度在不断加大，这对于基本养老保险基金维持目前的较好状况至关重要。对于城镇职工基本养老保险基金来说，如果没有财政补贴，基金累计结余总额早已经低于个人账户记账总额，而一些省份也已经收不抵支。对于城乡居民基本养老保险基金来说，目前个人缴费占基金收入的比重已经只剩下不足1/4，而个人缴费与基金支出之比也只有大约1/3，可以说，财政补贴是城乡居民基本养老保险制度得以平稳运转的主要保证。然而，随着经济增长减速，财政自身正面临收入增长速度下降的风险。在2007—2016年间，无论是全国财政收入还是中央财政收入，其增长速度都从超过30%大幅度下降至不到5%。而同期财政（主要是中央财政）对基本养老保险基金的补贴力度却仍然在加大，并保持了较高的增长速度。可以预见，随着政府进一步采取减税措施以减轻企业和家庭负担，财政收入的增长速度还有可能进一步下降。基本养老保险基金所获得的财政补贴的增长速度也必然会下降。
A组:静脉注射5000U肝素,瑞替普酶100 mg在90 min内静脉给予:先静脉注入15 mg,继而30 min内静脉滴注50 mg,其后60 min内再滴注35 mg。之后静脉持续每小时滴注700~1000U肝素,滴注时间48h;之后改为每12h皮下注射7500U肝素;连用2~5 d。B组:将150万U尿激酶溶解于5%,100ml葡萄糖中静脉滴注,滴注时间为30min;对患者ACT进行检查,恢复至正常对照的1.5~2倍后,静脉持续滴注肝素48h,之后改为每12h皮下注射7500U肝素;连用2~5 d。
图3 2007—2016年中国城镇单位就业人员平均工资增长率（%）
数据来源：中国统计年鉴2017
图4 2010—2017年国有资本转持、减持充实社会保障基金金额（亿元）
数据来源：2010—2017年全国社会保障基金理事会社保基金年度报告
在基金监管方面，目前最主要的问题是多头监管的局面还没有得到根本改变。缺乏独立的监管机构，各监管主体之间易形成交叉重叠，难以划分清楚监管职责，并且监管呈现碎片化，可能会影响监管效率和效果。同时，还缺乏社会监督机制，没有建立起社会监督的平台。监管立法还有些滞后，没有形成系统性的法律体系。2015年国务院发布《基本养老保险基金投资管理办法》，包含了基金监管的规定，但相应的配套法律却不足，影响了这些规定的有效实施。监管运行机制也还存在一些问题，比如信息披露制度不健全，信息披露的范围小，内容也不够充分等。
（三）基金投资运营与监管还存在问题
在投资运营方面，目前最主要的问题是投资运营主体单一。目前，全国社保基金和一部分职工基本养老保险基金均委托全国社会保障基金理事会进行运营。尽管全国社会保障基金理事会还可以通过委托基金公司等专业机构进行专业化投资，但这仍然摆脱不了“把所有鸡蛋放在一个篮子里”的嫌疑。将来，城镇职工基本养老保险基金和全国社会保障基金的规模都会越来越大，全国社会保障基金理事会所承担的责任也会越来越大，终将面临难以承受的压力。另外一个问题是，作为职工基本养老保险基金的委托人，省级政府还有许多事情要做，例如，补上专业人才不足的缺口，对全国社会保障基金理事会进行监督并提出合理化建议等。除此之外，统筹层次低而导致的职工基本养老保险基金分散于各地，不利于资金归拢，还会在一定的时期内影响职工基本养老保险基金可用于投资运营的资金规模。而投资渠道、投资限制等方面也还存在着一些问题。
另外，一些关键的参数需要尽快调整。比如法定标准退休年龄。既然已经确定了小步慢走、渐进到位的原则，各方面也已经设计出了各种具体方案，相关政策就应该尽早出台，相关工作也就可以尽快启动。如果再辅之以恰当的弹性退休政策设计，可能会产生更好的效果。对基本养老保险基金而言，尽早调整退休年龄有助于缓解未来的财务压力。城镇职工基本养老保险的最低缴费年限只有15年，也是影响城镇职工基本养老保险基金征缴收入的一个重要因素，也需要尽早调整。考虑到中下层劳动者的就业压力，提高的幅度可以稍微小一些，而且需要与适当地降低费率配套实行。
最后，划转国有资本充实社保基金的力度和速度均不够。由于在确定划转国有资本的具体对象上存在困难、统一的划转比例与各地实际状况差异存在冲突、划转流程还存在着不够清晰的地方、划转过程中涉及的多方利益主体之间的协调还存在困难以及对划转后的资产管理还存有疑虑等因素，划转国有资本充实社保基金的工作进展一直不够快，力度也有待提高。由图4可见，到2010年，国有资本转持或境外国有股减持累计的金额曾经达到了387.34亿元，但2011年就快速下降至161.01 亿元，2012年只有74.35 亿元。此后2015年和2016年虽然有所回升，但远没有达到2010年的水平，且2017年又跌至79.59亿元。之所以难以达到2010年的水平，一个基本原因在于，最初实际上是划转的股权价值，后来基本上都是计算的股权收益价值。尽管如此，从另一个角度来看，截至2017年年末，国有股减转持资金和股份累计达到2827.75亿元，而国有企业资产总额为1517115.4亿元，前者占后者的比例不到0.2%。2017年当年国有企业利润总额为28985.9 亿元，而当年国有股减持或转持的资金和股份仅仅79.59 亿元，仅占前者的0.27%。以这样的力度和速度，难以达到理想的效果。相对于未来金额巨大的基本养老保险收支缺口而言，这种划转甚至可以说是杯水车薪。
基本养老保险基金的前途
为了应对人口的急剧老龄化所带来的挑战，必须保证基本养老保险基金得到长足发展。这需要从各个方面着手，将基本养老保险基金做大、 做强。
（一）基本养老保险制度本身的设计上需要及时做出调整
在划转国有资本充实社会保障基金方面，首先应该立足长远设计方案，瞄准未来养老金缺口；其次，在确定划转对象时，应该系统规划中央与地方划转的国有资本，与深化国有企业改革目标紧密结合；再次，划转的比例可以更灵活一些，并根据需要进行动态调整；最后，承载主体需要管好用好划转的股权，确保其获得比较理想的资本收益。
The person to whom you just spoke is Mr.Li.（刚刚和你讲话的那个人是李先生。）whom做宾语。
在职工基本养老保险基金征缴收入方面，目前最大的难题是夯实费基。国家已经将社会保险费的征缴交给税务部门负责，鉴于税务部门在用人单位及其工作人员的收入确定上比人力资源和社会保障部门拥有更多的技术手段和信息，也更有经验，相信费基严重缩水问题可以在一定的程度上得到解决。不过夯实费基应该与降低费率同步进行，既要保证公平，又要考虑企业（特别是中小企业）的负担。在城乡居民基本养老保险的个人缴费方面，可以继续探索鼓励个人提高缴费水平的手段或措施。
会长，张福锁院士亲临现场，解析作物中微量元素营养的重要性。他在报告中指出，除了作物不可或缺的氮磷钾外，中微量元素对于作物的健康生长也很关键，特别是镁元素，不仅作物需要，对于人类的健康也至关重要。进而通过郭延亮博士的介绍，在座经销商认识到镁肥的重要作用以及美好的发展前景，购买肥料本质上就是在购买养分，而养分并非只有氮磷钾，作物生长的好坏主要是看是否购买到了庄稼最需要的养分，而“镁”不可或缺。2018年四川美丰与德国K+S公司共同合作推出“美丰美”产品，产品创新的亮点和差异性为经销商增加市场竞争力。
（二）努力增加基本养老保险基金的收入
在财政补贴方面，需要以未来相当长一段时间内财政状况和基本养老保险基金的收支状况的科学预测为基础，设计出一个对基本养老保险基金的财政补贴规划。在这个规划中，既要明确中央财政的主要责任，也要鼓励地方财政适当地承担责任。
展望未来,可以更加突出和强调可持续城市建设规划在城市发展中的顶层设计作用,引领和协调城市发展。我国作为发展中国家的城市化历程、可持续城市发展和建设经验,也可以为其他发展中国家提供参考。
从财务制度来看，应该尽快从法律上确定基本养老保险个人账户为名义账户。对个人账户基金而言，如果实行名义账户，在为账面资金设计合理的收益率之后，就可以光明正大地把钱集中起来进行管理，依靠规模效益获得更理想的投资收益率，而不用再纠缠于如何做实个人账户、如何考虑个人投资选择权等问题。对于城乡居民基本养老保险的个人账户基金，由于人均缴费水平很低，更需要集中起来进行投资运营，实行名义账户制也是一个比较理想的选择。
（三）继续改进投资管理与监管体系
再次，依靠全国社会保障基金理事会的管理，职工基本养老保险基金难以复制全国社会保障基金优异的历史业绩。全国社会保障基金自成立以来发展迅猛，不仅取得了优异的投资收益，而且在相关制度和规则的制定上也有亮丽的表现，可谓是业内的“标杆”。也许正因为如此，全国社会保障基金理事会也被寄予厚望。在进行做实个人账户的试点中，政府就推动了做实的个人账户资金委托全国社会保障基金理事会进行管理。2015年，国务院印发《基本养老保险基金投资管理办法》，正式指出了城镇职工基本养老保险基金的出路——由各地委托全国社会保障基金理事会进行市场化投资。此后，全国社会保障基金理事会也确实不负众望，取得了不错的业绩。然而，随着经济增长降速，全国社会保障基金理事会所管理的资金规模越来越大，未来的业绩可能难以达到其历史水平。经济增长降速，意味着整个社会的资本平均投资收益率将下降，任何超大规模资金想要获得曾经的收益率都是很困难的。更何况，随着全国社会保障基金理事会所管理的资金规模的扩大，可能会突破规模经济的上限，从而带来投资效率的下降，以及成本的上升和投资收益率的下滑。特别是它将越来越难以找到更多的与原来一样好的投资机会、投资领域或投资工具，不得不进行一些较差的投资，因而会拉低总的投资收益率。
在投资运营主体上，除了继续发挥全国社会保障基金理事会的作用外，需要建立新的基本养老保险基金中央投资运营机构。对于基本养老金投资管理模式，存在着两种基本方案：一是由各省分别建立投资运营机构进行管理，二是由中央新建独立投资机构进行管理。对于前一种方案，山东省曾尝试成立山东社保基金理事会对本省社保基金进行投资运营，但是其方案最终并没有获得国务院的认可。这可能是因为国务院太重视基金的安全性，也害怕这种方案会与既定的全国统筹政策相冲突。那么，在全国社会保障基金理事会之外，由中央另外建立独立的投资运营机构应该是一个比较恰当的选择。新的机构与全国社会保障基金理事会形成既分工协作又相互竞争的局面，共同促进基本养老保险基金的保值增值。当然，即使不直接参与投资运营，作为委托人的省级政府也需要成立专业化的机构，切实承担起委托人的责任。
在监管方面，热切呼唤成立中央层面的统一的监管机构。在中央政府医疗保障职能部门经过整合建立医疗保障局之后，可以更有理由相信，一个养老保障局的建立会产生积极的效果。即使无法建立养老保障局，如果能够建立一个养老保障基金监管局，也会大有益处。如果辅之以比较有效的社会监督平台和机制，并配上比较完善的监管法规，相信监管的效率可以得到大幅度提升。
体验设计理念的引入，可以更好地保证设计的准确性，可以尝试让设计师实地参与专项农业劳动，以使用者的角度去发现用户的切实需求[3]。当然，体验过程中要保证体验时间的充分，体验环境的多样，否则会主观忽视一些用户需求。
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（4）智能决策分析：主要用于各种条件的查询和统计分析，系统支持自定义组合条件的查询和统计分析，可以查询所有设备的使用信息。
十七大报告中，对第二次飞跃的理论成果做了新的表述，从理论与实践相对应的视点，将作为对中国特色社会主义道路实践经验总结的理论，统称为“中国特色社会主义理论体系”。指出：“中国特色社会主义理论体系，就是包括邓小平理论、‘三个代表’重要思想以及科学发展观等重大战略思想在内的科学理论体系。”[11]P11这是对当代中国共产党人马克思主义中国化理论成果的最新概括。中国特色社会主义理论体系，是中国化马克思主义创新理论的科学体系。
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【本文是国家社科基金一般项目“基于社会网络的新型农村互助养老服务场域建构研究”（项目编号：18BSH164）阶段性成果】
（作者单位：华中师范大学公共管理学院）
责任编辑 刘慧娴
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