南京市行政问责制的调查与思考，本文主要内容关键词为：南京市论文,问责制论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、南京市推行行政问责制的主要内容
南京市行政问责制的主要内容包括以下几个方面：
(一)行政过错责任追究范围广。根据责任行政的原则，任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时，就意味着要承担相应的行政责任，这也就是说，上至行政首长，下至一般行政公务人员，都肩负着不同的责任，应当无一例外地成为行政问责的对象。南京市《暂行办法》规定，行政机关、法律法规授权的组织或者受行政机关委托履行行政管理职责的组织(简称行政机关)及其工作人员在行政管理和行政执法过程中，由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政管理工作，或者损害行政管理相对人合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为都属于行政过错。《暂行办法》对行政许可、行政征收、行政检查、行政处罚、行政强制、行政复议和依法行政等7个方面53种行政过错责任追究范围进行了具体列举。从这些具体列举可以看出，南京市行政问责的范围并不仅仅局限于经济领域的重大安全事故，还包括决策失误、执行不力、管理疏漏、监管不严等许多方面，问责范围比较广泛。
(二)行政过错责任划分明确。南京市《暂行办法》把行政过错责任分为直接责任、直接领导责任和间接领导责任三种。负直接责任的有10种情况；负直接领导责任的有3种情况；负间接领导责任的有3种情况。这样一来，由于南京市行政过错责任划分一目了然，便于行政问责执行。
(三)行政过错责任追究方式多样。南京市《暂行办法》把行政过错责任追究方式分为7种，即责令作出书面检查；取消当年评优评先资格；通报批评；诫勉；停职；给予行政处分；法律、法规规定的其他方式。行政过错根据情节轻重、损害后果和影响大小，分为一般过错、严重过错和特别严重过错，由有关行政机关会同人事、监察部门结合实际情况认定。
(四)行政过错责任追究程序规范。南京市《暂行办法》对行政过错责任追究程序作了具体、明确的八条规定。
二、南京市推行行政问责制的基本过程及特点
南京市推行行政问责制的基本过程大致可分三个阶段。
(一)南京市行政问责制度创立阶段(2000-2003年)
南京市的行政问责制是伴随着新世纪之初，我国加入WTO后，南京市推进务实高效服务型政府建设展开的。
2000年5月18日南京市政府为提高行政执法水平和质量，促进依法行政和政务公开，进一步改善南京市经济和社会发展的法制环境，以宁政发[2000]127号文件形式颁发了《南京市政府关于深化行政执法责任制的意见》。2002年9月12日南京市人民政府正式发布了《南京市行政过错责任追究暂行办法》。2003年9月16日南京市人民政府又发布了《南京市政府关于进一步增强服务意识提高行政效能的通知》。《通知》强调“加强监督检查，认真落实行政责任追究制度”。这期间，南京市一些区县、部委办局纷纷转发《暂行办法》并根据《暂行办法》等文件精神制定结合本地区、本单位实际的行政问责制。
南京市推行行政问责制的做法引起国内媒体的广泛关注。2002年12月21日《人民日报》第一版以“创新管理机制，提高行政效能，南京加快服务型政府建设步伐”为题，报道了《暂行办法》的施行。
2003年10月11日央视国际、新闻联播进行了报道，将政府官员的行政作为置于全社会的监督之下，对不称职官员进行问责追究——南京等地相继推出“行政问责制”。这一将“执政为民”制度化的举措，大大推进了建立高效廉洁的服务型政府的进程。社会反映强烈，“南京的官儿不好当了”，这是《暂行办法》实施以来，上至市政府领导、下至各职能部门负责人的普遍感受。
《暂行办法》施行后不久，南京北河口水厂电器设备发生故障，造成南京城区大范围停水事故。按照过错追究办法，不仅水厂技术科长、检修车间主任受到撤职处分，水厂正副厂长和自来水公司正副总经理也被予以行政记过和警告处分，时任南京市代市长的蒋宏坤还通过媒体向全市人民致歉。
(二)南京市行政问责制发展阶段(2004-2006年)
2003年“非典”期间，一批高级领导干部因处理SARS疫情不力而被中央问责，在此事件推动下，行政问责制迅速在全国推行开来，各地方政府加快了建立问责制的步伐。与此同时，党和政府制定了一系列行政问责的法律法规，如《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》。《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》、《中华人民共和国公务员法》、《国家突发公共事件总体应急预案》等。
南京市认真落实党和政府关于行政问责的制度规定，结合南京实际，积极推进行政问责制。
这期间，南京市又颁布了一些重要问责条例与制度。2004年1月29日《南京市人民政府工作规则》经市政府常务会议审议通过，印发。2005年4月，南京市政府印发了《全面推进依法行政三年行动计划》。2005年7月南京市政府办公厅下发了《关于进一步改进工作作风提高行政效能的意见》。2005年9月《南京市依法行政考核试行办法》。2005年11月6日南京市召开高致性禽流感等重大动物疫病防控工作电视电话会议。蒋宏坤市长要求防控禽流感要切实落实属地管理责任制，启动行政首长问责制，各区县主要领导作为第一责任人要亲自指挥，逐级落实责任，落实人员，重点是完善监控、防控和防疫三大体系，严把市场主控关，对未经检疫、无检疫证明的家禽及其产品不予销售。建立健全疫情测报网络，建立健全预警机制。2005年12月22日南京市政府办公厅印发《关于全面推行行政执法责任制的实施方案》。2006年《南京市行政效能投诉工作实施意见》出台。
此外，南京市区县、部委办局也发布了一系列问责文件。与此同时，贯彻落实问责执行，如2006年7月，南京市六合交通局非法占地454.29亩建路被罚款60万元，该局副局长许某某被行政警告处分，六合区区长助理徐某某就此事作出深刻检查。
仅就行政执法责任制来看，据不完全统计，自2002年至2006年期间，5年来，南京市共出台政府规章50件；13个区县和50多个行政执法机关建立了行政执法责任制及相关配套制度。
上述这些行政问责的制度规定和做法，为不断增强政府执行力，有效推动南京城乡一体化进程，建设人民满意的服务型政府，实现南京科学和谐发展提供了可靠保障。
(三)南京市行政问责制强化阶段(2007-2008年)
2007年10月党的十七大召开，党的十七大报告明确提出要加大加强行政问责制，由此而推动南京市行政问责制向纵深发展，提升了行政问责执行的力度与强度。
2008年3月29日南京市政府召开城市环境三项整治现场推进会。南京评出脏乱差地段，其中城区组综合考评白下区排在末位，郊区县浦口排在末位。怎么完成城市环境三项整治工作，各区县也费尽心思。据介绍，秦淮区政府与各街道签订了工作目标责任状，街道领导班子个人分别缴纳保证金，对考核中末位街道实行严格的问责制；栖霞区9个街道按照近郊、远郊分别缴纳20万元和10万元保证金，街道行政主要领导和分管领导各缴纳1万元保证金，年度根据考核结果实行奖惩。推进会上，南京市副市长陆冰与各区县负责人签订了城市长效综合管理工作目标责任书。据调查，为确保达到三项整治的目标，2008年南京推行城市管理风险保证金，13个区县都要分别缴纳，其中主城8区为100万元，三区两县为50万元，各区县政府主要领导和分管领导各缴纳1万元个人保证金。年底将对13个区县的城市管理水平进行评定，优秀区县，市政府将在返还单位保证金基础上给予等额奖励。而达标区县，除了全额领回保证金还可获得适当奖励。而一旦被评为不达标，单位和领导保证金都将全额扣除。除了重金赏罚外，如果一个区县连续两年考核居末位，其问题突出的责任人将面临岗位调整。
2008年4月8日南京市委书记朱善璐同志在市委十二届八次全会上的讲话中，谈到解放思想时，强调指出：要建立严格的问责制度，把服务对象的满意度作为领导干部任用奖惩的重要标准，作为年度机关评议的主要标尺……严格实行领导责任制、部门责任制和责任追究制，“一把手”负总责，一丝不苟地把工作做深做细做实。
2008年5月7日南京市建筑工程局首次对媒体开放了建筑安全生产问责会。针对三月份南京市发生的“3·19”、“3·22”、“3·23”三起安全事故，施工方、监理方以及市建工局质安处、市安监站各方负责人面对面坐在一起敞开问责。两名南京市人大代表和市政协委员也参加了本次问责会。
2008年7月1日为了进一步深化我市城市管理执法体制改革，完善相对集中行政处罚权制度，在南京市已经实行城市管理相对集中行政处罚权的基础上，理顺行政执法权限，明确行政执法责任，提高行政执法水平和效率，制定了《南京市深化城市管理行政执法体制改革工作方案》。
2008年7月13日中共南京市纪委、南京市监察局关于2008年上半年全市反腐倡廉建设工作情况的报告中指出。强化对重点工程的监督检查，构建“一级抓一级，层层抓落实的责任网络，开展中标履约情况专项检查，全面推行重点工程廉政监察档案，逐步建立跟踪督查体系和量化考核体系，增强廉政监督的实效性。
2008年8月13日南京市纪委向白下区委、区政府下发纪律检查建议书，建议对在羊皮巷农贸市场环境整治中工作不力、造成羊皮巷农贸市场周边环境脏乱差得不到及时解决、群众反映强烈负有直接责任的白下区洪武路街道副主任乔建民同志先予免职。
2008年8月19日发布《中共南京市纪委、市监察局关于在全市“双迎双创”工作中严明纪律加强责任追究的实施意见》。
2008年9月16日在全市创建文明城市督查中，南京市园林局三名干部被问责。这是继白下、鼓楼、玄武、秦淮等区近20名责任人被问责后，南京市再次对文明创建不力的相关责任人实行问责。
2008年9月10日，南京市创建文明城市工作推进督查总指挥部督查组通过“夜查”环境卫生，建邺、鼓楼、玄武、秦淮4区18名责任人又因创建不力被问责追究。
2008年9月11日鼓楼区区委、区政府积极正视问题，坚决贯彻市督查组的决定，100％签订“市容环卫责任书”，24小时对干道街巷进行保洁——鼓楼以“问责”推动创建。
2008年9、10月以来，古城南京掀起了不小的“问责风暴”，在争创文明城市的攻坚战中，市纪委监察局深入一线督查，针对问题发出纪律检查建议书，有22名同志被问责追究，其中有6名同志被免职。这在全市干部群众中引起强烈反响，产生了良好的社会效果。
2008年10月29日南京市栖霞区、雨花台区、浦口区针对创建文明城市中出现的“回潮”现象，加大“问责”力度，对9名工作不力的干部进行了处理，其中有2名干部被免去职务。
南京市推行行政问责制的实践呈现出三个特点：一是南京市委、市政府高度重视。各级党委和政府坚持科学发展观，从治党、治国、治政的高度，大力推行问责制的建立，态度鲜明，措施有力，出台了一系列有关问责的法规、纪律规定，各级行政首长亲自抓问责制的建立和运行，显示出市委、市政府依法行政的坚定信念和坚强决心。二是南京市行政问责制度体系框架初步形成轮廓。着重从行政管理机制创新的层面开展问责，并经常得到运用，官员责任意识和公众监督意识显著增强，有的媒体称之为“问责风暴”，说明问责制已经在一定程度上发挥了好的作用，引起了社会的广泛关注和好评。三是南京市行政问责制要解决的问题针对性强。围绕政府中心工作进行问责，以上一级党政组织作为主要问责主体，以下一级行政官员为问责对象，以突发公共事件和全市重大活动引发的失职责任为主要问责内容，促进了和谐社会的构建。
三、南京市推行行政问责制的主要问题及对策
(一)南京市在行政问责制上存在的主要问题
南京市的行政问责制自2002年启动以来，行政问责制对于南京市建设权责一致的责任政府、依法行政的法治政府、廉洁高效的问责政府起到了一定的作用。但是行政问责制上还存在着一些亟待解决的问题。
1.行政问责执行人认识不够。长期以来，由于官本位意识及计划经济时期形成的行政思想的影响，官员责任意识、服务意识淡薄，“家长制”、“人治”作风在政府官员思想中根深蒂固。传统文化中还一直流行重教轻罚的观念，在行政权力执行过程中，带有“人情味式”的情感化责任追究和处罚方式还占较大比例。同时，“无过便是功”的思想也在严重地影响着政府官员办事态度。现实当中官员存在的种种错误为官意识使得官员不断背离其应体现的基本责任，必然导致行政责任意识的虚化，同时，这些错误的思想必然会致使行政问责的执行力下降。可以说，政府官员的一些扭曲思想成为行政问责执行力认识上的最大障碍。
2.行政异体问责比较薄弱。行政问责包括“同体问责”和“异体问责”。前者是指来自国家行政机关内部的问责，其问责主体主要是行政监察机关和公务员的任免机关；后者是指来自其他国家机关的问责，其问责主体包括国家权力机关和国家司法机关。从南京市推行行政问责制的情况来看，行政问责基本属于同体问责，异体问责相对比较薄弱。
3.行政问责启动机制单一。行政问责启动机制可分为内部和外部两种。从南京已经实行的行政问责实践看，行政问责的启动基本上局限于行政体制内部，表现出明显的行政问责启动机制单一。《暂行办法》对南京市国家公务员的行政过错行为进行了责任界定，但不足的是对如何启动行政问责则没有作出明确的规定。以往的问责大多数是由上级领导启动的，也有一些是由信访投诉或媒体引致的问责。因而，显得行政问责的力度不大，运行机制不畅。
4.行政问责程序和透明度不够。南京市在推行行政问责的过程中，过多的使用行政性问责，即少数人说了算，缺少透明度，弹性大，而程序性问责过少。出现这种情况的原因主要有两点：一是不同层级、不同部门的公务员的职责不是十分明确，责任标准过于笼统，存在着较大的自由裁量空间，在认定和追究责任的过程中，就不可避免地会出现处罚与责任不相适应的情况。二是问责主体缺乏有效的监督制约机制，容易受领导个人好恶和人为因素的影响。
5.行政问责体系尚未完善。南京市政府现制定实施的行政问责制缺乏可控性与可操作性，而且缺乏配套的法律法规。问责与否大都取决于领导，并没有一整套规范性的问责标准、问责程序、问责范围和问责主体等相应的法律法规。目前，南京市虽出台了一些相关法规、条例，但是这些也只是应对某些事件或者针对某些特殊部门。这种问责执行体制严重影响了政策问责制的执行力度，也会出现行政问责执行力“时强时弱”的现象。
此外，还存在问责行政行为上，过分注重对执行环节的问责，忽视决策环节和监督环节的问责；问责过程上，过分注重事后问责，忽视事前问责和事中问责；问责主体上，过分注重党委和政府及其领导干部的问责，忽视其他主体的问责；问责依据、程序、方式上，任意性大，缺乏统一性，难以操作。
(二)完善南京市行政问责制的主要措施
1.要强化以人大为核心的异体问责工作。为完善行政问责制，应强化以人大为核心的异体问责工作，关键是对不同问责主体划清职责权限。不同的问责主体有着不同的问责对象、惩戒权限和工作方式，应当在分工负责的基础上相互配合、功能互补。一般来讲，权力机关的问责对象主要是各级政府的正副职以及政府组成部门的领导人；各级行政机关可以在其任免权限内对本级或下级行政机关的工作人员实行问责；司法机关对行政公务人员的问责通过个案的诉讼来实现。在多种异体问责的主体中，人大的问责是最具权威性的。
2.要不断完善行政问责程序。中央不断要求各级政府全面推行依法行政，按照法定权限和程序行使权利，履行职责，加强行政执法监督，促进严格执法、公正执法和文明执法，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。其他行政行为尚且如此要求，行政问责也要依法问责。问责制应是一个系统化的规范，是经常化、制度化的“问”。行政问责的具体程序可能会因问责主体和对象的不同而有所差异，但总体上需要经过下列几个相互衔接的阶段：一是立案，依职权或依申请启动问责程序；二是调查，收集与责任行为的有无、责任结果的大小以及因果关系存在与否相关的证据；三是决定，根据认定的事实和相关的法律规定，选择与责任相适应的责任形式；四是通知，送达问责决定，告知救济途径；五是执行，按照管理权限，落实惩戒内容。
3.要强化问责执行人员的执行意识。行政问责制必须建构在一个义务本位、责任本位、服务本位和规则本位的行政文化土壤上，使有咎必辞、有责必究、有过必罚成为各级官员的惯例。因此，问责执行主体执行人员的良好执行心态非常重要，心态是影响行为的首要条件，良好的心态是外化为实践的一个动力源泉。我们应该从根本上迅速矫正被扭曲的“无过便是功”、“大事化小，小事化了”的扭曲的错误的“为官之道”。重构官员健康的“为官文化”。为此，要强化问责执行人员的责任认识；建立积极向上的执行力文化。
4.要实行问责工作常态化、问责机制程序化、问责形式制度化。只有这样才能摆脱现有的问责模式的惯性和缺陷，由人治型问责过渡到法治型问责，由“风暴型”问责转向“制度型”问责，进而使南京的行政问责制走向科学化并真正落到实处。
此外，还要进一步完善政府政务公开制度和配套制度建设。注意把决策、执行、监督各个环节的问责结合起来；要把事前、事中、事后各个时期的问责结合起来。