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地方经济研究
一、吉林省外商投资企业发展特点及其面临的问题
吉林省外商投资企业起步于80年代初，经过十几年的发展，已进入新的发展时期，形成了自己的发展特点。
外商投资快速增长，外商投资企业呈加速发展态势。吉林省于1984年创办首家外商投资企业，经过十几年努力，已有较大发展（见表1）。
表1 吉林省外商投资企业基本情况统计表（1984-1994年11月）①
从统计表中可以看出，吉林省外商投资企业前8年发展缓慢，但从1992年开始，外商投资企业呈现加速发展态势，特别是外商实际投资额、营业收入和销售收入、出口创汇几项主要指标增长明显，使我们看到了吉林省外商投资企业发展的前景和希望。
外资来源向多元化发展，港、美、韩资金居领先地位。随着吉林省国际交往的不断扩大，来吉林省投资的国家和地区已由1991年的14个，迅速增加到1994年的43个，外资来源趋向多元化（见表2）。
表2 外资来源主要国别和地区分布表（截止1994年11月底）②
值得注意的是，进入1994年，韩国在吉林省的投资增长加快，合同外资金额已从1993年的第四位跃升到第三位，企业个数也明显增加。据悉，韩国一些世界知名的大跨国公司三星、现代、大宇等都在积极筹划向中国投资，这种趋向应该引起我们的足够重视。
外商投资集中于工业，并开始向其他行业拓展（见表3）。
表3 吉林省外商投资企业产业分布表（截止1994年11月底）③
在吉林省已批准成立的3262户外商投资企业中，有工业企业1912户，投资总额11.77亿美元，占全省的58.6%和53.3%。1992年以来，外资投向第三产业的项目开始增加，企业户数占总户数的百分比已由1991年底的25.29%上升到1994年11月底的38.7%，增长速度明显高于整体增长水平。在第三产业中，房地产业发展尤为迅速，促进了长春、吉林等中心城市的老城区改造，改善了中心城市的面貌。
表4 外商投资企业地区分布表（截止1994年11月底）④
从表中可见，吉林省外商投资企业大多数都集中在长春、吉林、延边三个地区。到1994年11月末，中直、省直（大部分企业分布在长春、吉林、延边）和三个地区的企业数为2709个，占总数的83.0%；合同外资金额17.9亿美元，占总数的86.0%。但近两年其他地区吸引外商投资步伐加快。1991年底其他地区只有74户，1994年11月底增加到553户，占全省的比重为16.95%。
外商投资企业规模以中小项目为主，大项目逐渐增多（见表5）。
表5 外商投资企业按规模分类表
从表中可以看出，吉林省外商投资企业绝大多数是500万美元以下的中小项目，中小项目占总户数的93.23%。但是近两年，由于吉林省投资环境的改善和国际交往的增加，跨国公司和大财团来吉林省投资的项目逐年增多。截止1994年11月底500万美元以上的大项目全省有211项，占总数的6.47%，但合同利用外资金额7.55亿美元却占全省的34.19%。一汽大众汽车有限公司一个项目就引进外资1.32亿美元，占全省实际利用外资总数的16.97%。可见，大项目在利用外资中占有举足轻重的作用。
吉林省外商投资企业虽然发展迅速，成绩瞩目，但进一步发展尚面临许多问题。其中主要问题有：
基础设施发展速度不适应招商引资需求，两者间的矛盾仍十分突出。“七五”、“八五”期间，吉林省针对交通、能源、通讯、供水等环节进行了重点投资，使基础设施有了明显改善。目前，能源和通讯基本可以满足近期招商引资的需要，但公路、铁路、航空由于原来基础差，历史欠账多，一直是吉林省招商引资的一个重要制约因素。从外商投资环境的总水平上看，吉林省在全国属于落后地区。根据“对中国不同地区投资环境的评估与比较”的学术报告（包括全国除西藏和台湾以外的29个省市自治区），我们看到吉林省的得分名列全国第16位，在东北三省中居第三位。从这一方面可以看出，吉林省对外商投资的吸引程度是处于低水平状态。
管理体制不顺，功能不强，法律法规不健全，对企业缺乏有效合理地监督管理。具体表现在：一是吉林省没有统揽全局的外商投资企业管理机构，各部门、各地区没有形成相互协调高效的管理机制和管理办法，一些市、县外经工作尚未实行集中统一管理，政府职能部门仍存在办事环节多、手续繁杂、效率不高问题；二是没有真正把企业后期生产经营列入各级政府职能部门的管理日程，重审批、轻管理的现象较为普遍；三是服务环节薄弱，服务机构少，不能为企业提供从立项到经营的全程服务；四是吉林省地方性法规和各项政策制订滞后，不能及时与国家法规相配套，政府职能部门法律意识不强，执法不严，监督乏力，导致外商投资企业违反法律，钻管理空子，政府部门侵害企业合法权益的现象都程度不同地时有发生。
利用外资与全省经济发展战略结合力度不够，招商引资前期准备工作不充分。具体表现在：一是围绕汽车工业、石油化学工业等全省经济发展战略重点产业招商引资项目不多，实际利用外资数量少，使这些产业与吉林省的经济地位不相匹配；二是对引资对象国国情、资本实力和资本技术转移的趋势缺乏研究，缺少有针对性的引资方针和对策，使招商引资带有一定的随意性和盲目性，难以做到知己知彼、百战不殆；三是招商引资某些项目前期工作不深不细，一些项目不够成熟，缺乏可行性论证，项目总量储备不足，可供选择的大项目、好项目较少。
外商投资企业后期生产经营不善，投入产出效益低，存在着“四多四少”现象。一是批准成立的企业个数多，投产开业的少。截止1994年11月底，吉林省已批准成立外商投资企业3262户，但是只有833户投产开业，只占总数的25.54%。二是合同利用外资多，外资实际到位少。截止1994年11月底，吉林省合同利用外资22.08亿美元，但实际只到位7.78亿美元，占合同外资额的35.23%。三是在外商投资企业中资源型或劳动密集型企业多，高新技术和出口创汇型企业少，到1993年底，全省只有高新技术企业30户，仅占总数的1.28%；出口创汇企业110户，仅占总数的4.7%。四是在已投产开业的企业中，亏损企业多，盈利企业少。据1994年9月底统计，在吉林省已投产开业的833户企业中，当年持平及亏损的企业424户，占50.9%，亏损额2225.9万元；盈利企业322户（注：另外87户企业未掌握），占38.7%，利润总额8534.9万元。亏损企业的亏损原因，既有外商“高进低出”转移利润的问题，也的确存在企业技术落后，产品档次低，市场竞争能力差，经营管理不善等经营管理方面的问题。
二、吉林省外商投资企业发展思路
吉林省招商引资和发展外商投资企业的基本思路是：多元化，多层次，重点倾斜，梯度推进，高质量发展。这一思路和构想的基本要点是：
——招商引资国别多元化，即向世界一切国家和地区招商引资，实现招商引资国别全方位、多元化。
——引进外资项目多层次，即大中小项目一起上，既要引进劳动密集型项目，也要引进资本和技术密集型项目，又要引进高精尖技术项目。
——利用外资产业重点倾斜，即将外资投向波及效应大的部门，能促进工业化进程的先导产业。
——利用外资区域梯度推进，即外商投资企业发展从中心城市和经济发达地区，向周围地区和经济欠发达的西部和东部地区梯度推进。
——高质量、高效益，即数量与质量并重，速度与效益并重，引进资金、技术要追求高质量、高效益，提高附加值，做到有效增长，健康发展，促进吉林省经济实现良性循环，整体升位，全面发展。
为了实现上述发展外商投资企业的基本思路，必须在引资国别、利用外商投资的产业和区域布局方面，进行重点选择。
引资对象国别的战略重点。根据对国际资本流向和引资对象国的分析，今后吉林省招商引资的基本设想是瞄准美欧日，稳住“四小龙”，拓宽“东北亚”。按照这一设想，近期吉林省引资重点应是华人占一定比例的周边国家和地区，其顺序是：港澳台、韩、德、美、日、俄。从长远发展看，美、日、德应成为重点引资国家。
——港澳台商是吉林省的主要投资者，应作为本世纪末的重点引资对象。港澳台商资金多投向农副产品深加工企业，这与吉林省实现农产品特别是粮食转化，发展创汇农业的要求相吻合。港澳台商投资的另一特点是投资于劳动密集型产业，这有利于发挥吉林省资源丰富、劳动力价格低廉的优势。因此，把港澳台地区作为当前引资重点地区，有利于吉林省外商投资企业快速发展。
——属于第二位的重点引资对象应选择韩国。韩国与吉林省有着人缘和地缘关系，吸引韩国投资，特别是延边、吉林、白山地区，有着极强的优势。随着延边全州的开放和图们江跨国自由贸易区的形成，吉林省吸引韩商投资的优势，将更加明显。韩国的汽车、石油化工、电子、纺织、建材等工业领域在60-70年代吸收欧美发达国家技术的基础上已形成了自己的特色和优势，这些产业技术符合现阶段吉林省经济的发展水平和吸收能力。今后吉林省应重点引进韩国资金和技术，发展吉林省的汽车工业和化学工业；要吸引韩国资金合资开发图们江地区，使图们江地区早日建成跨国自由贸易区。
——排在第三位的重点引资对象是德国、美国和日本。德国是最早来吉林省投资的外商之一，一汽大众是吉林省兴办的规模最大的中外合资企业，同德商有着长期的良好合作关系。吉林省应吸引德国的资金和技术，发展汽车工业。以投资金额为序，美国现在已成为吉林省第二大投资国。美国是世界最发达的资本主义国家，也是拥有高精尖技术最多的国家，美国在世界五大投资国中排位第一。美国的农产品深加工、汽车、石油化工、制药等许多产业都是吉林省重点招商的产业，美国的高新技术，是长、吉两市的高新技术产业开发区重点引进的对象。美国又是世界拥有跨国公司最多的国家，世界最大跨国公司的母公司大都设在美国。吉林省可积极引进跨国公司技术，嫁接改造国有企业。日本在吉林省投资虽然没有名列前茅，但日元升值和吉林省与日本的地缘优势，将是吉林省吸引日商来吉林省投资的极好条件。吉林省要引进日本资金与技术，重点发展汽车零配件工业，并利用日本资金开发图们江地区。
——俄国是潜在的重点引资对象国。俄国目前虽然资金困难，但俄国技术适于吉林省国有企业嫁接改造。俄国人才外流是吉林省吸引俄国人才的极好机会，我们要不拘泥于吸引俄国资金一种形式，要通过其他方式，引进俄国的技术、人才和设备。
利用外资的产业战略重点。利用外商投资要以支柱产业、优势产业和农业为重点，同时向基础产业倾斜，逐步形成吉林省利用外资的主导产业群。
——利用外资促进吉林省汽车和石油化工两大支柱产业的发展。汽车工业是吉林省的优势产业，它“波及效应”大。大力发展汽车工业会带动机械、铸造、冶金、橡胶、电子、汽车零部件等诸多行业的发展。吉林省汽车工业，要通过招商引资重点发展轿车、轻型车及为一汽整车配套的零部件生产。石油化工也是吉林省招商引资重点倾斜对象。我们要通过招商引资，做好对吉林油田的开发与对原油的深加工。我们要以吉化为依托，通过招商引资大力发展化学工业，特别是附加值高的精细化学工业，形成“油头、化身、轻纺尾”的产业链。
——利用外资发展食品工业和医药工业。食品工业发展有雄厚的农业资源为基础，潜力巨大，是吉林省农业初级产品深加工，发展创汇农业的重要途径，也是走“以农养工，以工促农”实现工业与农业相互促进、良性循环，从而加速吉林省工业化的必然选择。为此招商引资继续扩大百万吨玉米深加工工程，重点开发淀粉下游产品深加工和大豆深加工，充分利用长白山可食资源，提高资源利用率和深加工层次。同时，在畜产品加工分割化和畜产资源综合利用上扩大招商。制药工业的招商引资重点是引进国外先进技术，改造吉林省制药设备，使产品上档次，上质量。要扩大投资，与外商共同研制开发新合成药。
——利用外资发展农业。吉林省是产粮大省，引进外资的重点应放在农业的发展上。通过引资促进高效创汇农业的发展，并为提高粮食单产以及开发吉林省西部农业资源引进资金和先进技术。
——利用外资发展基础产业。一是加大能源工业的招商引资力度。要积极吸引国外大公司、大财团，投资开发吉林省的可再生能源和非再生能源，以及开发石油和天然气资源。利用外资嫁接改造吉林省现有水力和火力发电厂，扩大发电能力，吸引外资共同筹建吉林核电站。利用外资发展多元结构的能源系统和高效无污染的能源技术，如太阳能、氢能等。二是利用外资加速发展吉林省的大交通，要引资修建长吉、长平高速公路和长珲等省内公路。利用国际招标或其他方式吸引外资，修建防川港集装箱码头和图们江河道。利用外资加快省内航空港建设。三是加快邮电通信业的招商引资，加速引进包括计算机技术、微电子技术在内的高新邮电通信技术。引进电子信箱、可视图文信息系统、数控交换机等通讯技术。
——要特别注重利用外资发展高新技术产业，要在光机电一体化、生物工程、新材料和信息、电子等领域加速高新技术开发，重点组建好应用化学研究中心、生命科学生物工程研究中心、北方液晶工程开发中心等产学研一体化的高新技术开发机构。
利用外资的区域战略重点。根据经济发展极理论和《纲要》提出的战略布局，在外商投资区域重点选择和发展方向上，应依托中心城市，发挥资源优势，以沿边、沿线为重点，近期侧重于长春、吉林、延吉三个中心城市，借助于外资推动三个中心城市形成经济发展极，以其辐射作用，带动区域经济发展，进而形成三个重点外资利用区域，以带动全省经济发展的利用外商投资的区域布局。远期，通过开边通海，珲春将成为又一个利用外资的区域重点。第二欧亚大陆桥的开通，图们江跨国自由贸易区的建成，将使我省经济实现新的腾飞。
三、吉林省外商投资企业发展对策与措施
为了实现吉林省外商投资企业发展思路和战略重点，推进外商投资企业向纵深发展，必须采取相应的对策与措施。其基本设想是：解放思想，更新观念，调整政策，扩大招商，强化服务，管好管活。
（一）调整政策，扩大招商，提高外商投资企业的数量和质量。
加快省内开发区建设，以开发区为基地，招商引资。开发区是利用外资的重点区域。吉林省现有4个国家级开发区和12个省级开发区。应充分利用好现有开发区，把开发区真正建成吉林省招商引资的基地和窗口，发挥其示范作用和带动效应。
——加快开发区的基础设施建设，尽快制订和完善省级开发区的各项法律法规，搞好城市社会化配套设施，为招商引资创造良好的环境和条件。利用开发区为基地招商引资，可以采取“以内引外”和“以外引外”的形式。“以内引外”是指利用自有资金启动开发区比较困难的省级开发区，在国内招商，引进国内资金。把开发区成片租给国内的中标企业，期限50年或更长一些。由内资企业进行开发区的基础设施建设和综合开发，并给予中标企业引进外资的权利。省政府可以制订相应的法律法规和政策。“以外引外”是指允许在开发区内划定一定区域或整个开发区向国外招商，引进外资对开发区综合开发，再由开发商（外商）到国外集中招商。
——根据引资对象国，建立特定国招商引资区。吉林省16个开发区可以根据区域经济布局、区域资源和省政府的宏观导向，建立引资对象国特定招商区。如欧美区、日商区、韩国区、港台区、新加坡区、汽车大国招商区、石油化工招商区等。
发挥政府职能，搞好项目设计，用大项目、大工程，集中引资，重点引资。首先，充分利用吉林省现有的国家重点工程和省内重点工程和大项目、大工程集中招商。大工程的建设耗资巨大，可以采取招商引资，通过合资、合营等形式利用外资。某些大项目、大工程可以分解为小项目、小工程，以利于招商引资。其次，结合吉林省产业发展重点和科技优势，积极培育投资项目。我们应充分利用现有工业基础，优先设计、培育项目，服务于全省的产业发展重点，扩大招商引资。政府在现有的项目库的基础上建立项目办公室，专门承担此项职能。
发挥大企业作用，以大企业为龙头，实现招商引资系列化。其具体措施：以大企业的厂房、设备、厂地等有形资产和商标、专利技术等无形资产入股合资；以汽车、石油化工和机械工业等大企业为龙头，特别要发挥一汽集团和吉化集团的龙头作用，实行系列化招商，实现生产分工协作，形成比较成本优势；采取多种外资嫁接形式，搞活国有大中型企业。
有选择地让出省内部分市场和产权，大规模地吸引跨国公司的资金和技术。90年代乃至下一世纪是跨国公司的全盛时期，一切高水平、高层次、高科技、大规模的国际生产、投资和贸易活动都将以跨国公司为主体或载体来进行。跨国公司来华投资的动因并不太看重劳动力廉价和政策优惠，而是谋取全球性战略利益，为了占领市场，并获得部分企业产权。吉林省应抓住时机，有选择地让出部分市场，吸引大跨国公司的资金。其中，主要是让出那些价格需求弹性和替代性较大及长期依赖进口的商品市场。同时，要出让产权吸引跨国公司投资。吉林省出让产权范围是除关系国计民生，掌握国民经济命脉和危及国家安全的产业及吉林省的支柱产业、优势产业、出口创汇产业外，其余都可以出让。我们要强化对引进的资本品、中间品的产业的控制，弱化对最终消费品的控制。对整个行业产权出让要慎重。出让产权主要通过招标、拍卖、经常性的产权市场和允许外商设立控股公司来进行。
在国外设立招商引资基地，开展经常性的招商引资活动。选择国外某些城市设立招商机构开展经常性的招商活动，可考虑在汉城、香港、新加坡、纽约、柏林、东京等地进行试点，先行设立招商引资常驻机构。有条件的可以独立设置机构，经费不允许的暂时也可和省驻外机构、外贸部门和企业的驻外机构合署办公，或委托他们做这项工作。在具体工作方式上可实行代理制、委托制和招标制，由驻外机构代为企业招商引资，用项目招标方法寻求合作伙伴。实行“三制”需设中介服务机构，变无偿的政府行为为有偿的商业行为，从而使招商活动经常化、商业化、市场化。
（二）强化调控，管好管活，提高政府对外商投资企业的管理、服务和协调功能。
理顺管理体制，建立有权威的，能协调各部门职能的外商投资企业管理、服务和咨询机构。
——建立吉林省外商投资工作领导小组，提高管理水平。外商投资工作领导小组，作为外商投资企业管理的领导机构，负责外商投资企业的协调、领导工作。具体活动可采取例会制度，通过定期或不定期召开的领导小组会议，协调各部门的关系，研究解决全省招商引资和外商投资企业后期管理和服务等方面的重大问题。
——建立吉林省外商投资企业专家咨询部，或外商投资企业咨询服务中心，提高决策水平。其职能是为吉林省外商投资企业提供咨询服务。服务内容是全方位的，包括会计、律师、审计、资产评估、技术转让、可行性研究、质量认证及生活服务等。咨询部可下设专门服务公司，承担外商投资企业的立项和审批等各种服务工作。其职责是：提供咨询，介绍合作伙伴，指导拟定意向书、项目建议书等有关申请立项工作；指导形成可行性研究报告，协调各有关部门做好现场勘察、综合评估论证工作、协助办理外经局审批、工商局登记等有关手续。
——建立吉林省外商投资信息中心。其主要职能是使政府机关和外商投资企业能准确掌握各种信息，同时使中方企业管理人员能掌握情况，有效制止外商的高进低出、转移利润等行为。此信息中心可与北京、上海、广东、山东及国外知名信息中心联网，提供招商引资与外商投资企业等有关信息，实行有偿服务。
加强外商投资企业的法制建设，按照国际惯例实行法制化、规范化管理。对于外商的合法经营，依法经营的利润所得要依法保护。政府各执法部门要依法管理，保护国家利益不受损害，同时要提高政策水平和法律知识水平，用足政策，用好政策，要管好管活。
——加快立法过程，加快地方法律法规和有关政策的出台速度，并积极向国际法规和惯例靠拢。根据国家已出台的法律法规和政策，吉林省应尽快制订实施办法，还要根据本省的实际制订有关地方法规，以便为外资企业的发展创造一个有法可依的经营环境。
——加强对外商投资企业的税收管理，依法稽征，打击偷税、漏税行为。要加强海关、商检工作，把好设备和原料进口关；审计部门和会计师事务所应依法审计外资企业的财务状况，加强财务监督；税务部门要完善税法和实施细则，及时根据逃税、漏税的新手段，修改和补充有关法规；对于供销渠道主要掌握在外商手中且存在转移价格问题的合资、合作经营企业，实行外商承包经营。
——加强设备等有形国有资产和专利技术、商标等无形国有资产的评估，防止利润流失和国有资产流失。在中外合资企业中，国有资产管理部门对投入合资企业的国有资产组织评估，是维护国家权益的正当行为，各级党政部门应支持他们的工作，并为其开展评估工作创造有利条件。对于违反国家规定，随意干预正常的资产评估工作，一经查实，应予严肃处理。同时，要加强国有资产评估的中介机构，使国有资产评估科学化、制度化。
建立外商投资企业发展专项基金，采取多种办法解决外商投资企业中方资金不配套问题。资金不足是当前困扰外资企业发展的一大因素。要妥善安排，八方筹措，解决外商投资企业所需资金问题。
——建立外商投资企业发展周转金，运用财政信用手段，支持外资企业的发展。奖金来源：外资企业上缴财政的物价补贴；外资企业上缴财政的场地费；外资企业上缴财政的中方企业全部投资处理的剩余财产；省财政预算中安排一部分。
——对于已经登记注册、正在建设中的中外合资企业，各地区各部门要从国家和省下达的固定资产投资规模中安排落实中方认缴的股本，使之尽快建成投产，发挥效益；确实无法安排的，可以酌情增加一些固定资产投资规模和贷款指标，由各地各部门报省计委、省经贸委审核汇总，上报省政府或国务院审批。
——设立国有大中型企业嫁接改造配套资金，加快国有企业嫁接改造进程，扭转某些企业长期亏损问题。
充分发挥政策的导向作用，引导外资投向，促进产业升级。省政府应按照产业政策和省经济发展重点，引导外资投向，省有关部门应着手制订《吉林省利用外资指导目录》。从吉林省实际情况看，应鼓励外商投向汽车和石油化工两大支柱产业，医药、食品两大优势产业、农副产品深加工、高新技术产业、产品出口企业和基础设施建设及资源开发性产业；限制投向生产能力过剩的制糖业、餐饮业、宾馆、化妆品、服装加工和属于国家专卖、专营或统一经营的烟草等产业；对于支柱产业和出口创汇大户，不允许外资控股，以保护吉林省幼稚产业的发展；对于造成环境污染的产业、危及社会公共利益和黄色、毒品、武器等产业要坚决禁止。
（三）加强外商投资企业的微观管理，提高外商投资企业经营管理和技术水平。
在企业经营决策中，提高中方管理者素质，发挥中外双方作用，确保双方合法权益。中方管理者要积极参与企业的财务、采购和销售活动，准确掌握企业的生产经营活动，改变外方独揽财务、采购和销售三权的状况。中方管理者是国有资产的代表者，在外资企业中应加强对中方管理者的教育和监督，中方应选派责任心强、懂管理、会经营，有一定的国际经贸知识的干部去外资企业工作。为了提高管理水平，应加强中方管理人员的素质培训，一方面，总结不同类型外商投资企业的管理经验和方法，加以吸收和创新，以获取利用外资的无形效益。另一方面，应把提高中方管理人员的素质作为利用外资的基础工作来抓，多渠道、多形式地开展外资企业经营人员的在职培训，以适应外资企业发展的需要。
健全和完善董事会制度，发挥外商投资企业董事会和监事会的作用。要依据《公司法》强化董事会的作用。一是审批部门审批合资企业合同章程时严格依照《公司法》审查企业的经营制度；二是中方委派的董事必须懂经营会管理，有责任心；三是原则上不批准董事长兼总经理的管理体制；四是强化监事会的作用。
强化外商投资企业工会作用，保护工人的权益不受侵犯。在外商投资企业中，要根据我国《工会法》的规定健全工会组织。在企业中建立工会组织是世界多数国家立法承认的，一般外商也能够接受。当务之急是增强工会的法律意识，改变国有企业工会传统的管理办法，落实并授予工会应有的职能，真正发挥工会的作用。同时，也要教育外商投资企业工人，学会用法律保护自己，运用法律武器同外方不法行为进行斗争，特别是让工人懂得如何依靠工会保护自己的正当权益。需要特别强调的是，省市县各级工会要及时了解外商投资企业工会和工人情况，帮助企业工会，引导企业工会以法行事，既要依法保护工人利益，又要依法维护企业的发展，使外商投资企业健康成长。
注释：
①②③④资料来自吉林省外经局。