行政行为模式：类型及要素界定，本文主要内容关键词为：要素论文,类型论文,模式论文,行政行为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D035-0 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-7326(2011)06-0058-05
一、行政行为模式形成与演化的一般逻辑
行政模式是行政体系的管理方式的宏观抽象，行政行为模式是体系化的行政行为协调方式的抽象，研究行政模式和行政行为模式本质上都是探究不同层次的行政协调问题。综合政治学、管理学和社会心理学的理论，我们认为，从行政协调的中观视角看，对应三种类型的行政模式分别有三种行政行为模式，即服从行政行为模式、协作行政行为模式和合作行政行为模式。
行政行为模式的形成和演变与行政行为的环境、行政人员和行政行为本身的结构三个重要因素有关系。再细分的话，行政环境主要包括社会结构和行政组织结构等要素；行政人员是行政行为的能动者，其行政人格和行政心态与行政行为模式的形成与演变最有关联；行政行为包含行政行为的判断类型、判断标准、责任结构和行政协调机制等四个要素。我们把这些要素归纳为两类：一类是静态要素，这些要素相对静止、稳定，它们相互作用，保证了行政行为模式的稳定；另一类是动态要素，这些要素相对活跃，共同协调行政行为，是促进行政行为模式演化的主要动力。行政行为模式的形成和演变本质上是一种行政协调模式的形成与演变。不同的社会历史阶段，行政行为模式中的静态要素和动态要素相互作用，形成了不同类型的行政行为模式；随着社会的发展，行政行为模式中的静态要素发生改变，动态要素的排列方式也相应要发生改变，从而使行政行为模式发生演化。我们用表1来概括行政行为模式形成与演化的逻辑关系。
二、统治行政中的服从行政行为模式
统治行政模式是农业社会统治行政体系中一种主要的管理模式，服从行政行为模式是与之相适应的体系化的行政协调方式，它与农业社会的社会结构、统治行政体系的组织结构、行政官吏的行政人格及行政心态有密切的联系，同时，也与统治行政体系的统治行政行为本身的属性和目标密切相关。
（一）服从行政行为模式中的动态要素
从物权的角度看，农业社会中的国与家具有同样的私人属性。基于这一私人物权观，从统治行政行为和行政制度的本质看，“统治行政以统治意志为中心，一切行政行为及其制度安排都是从属于贯彻统治意志的要求”，这样一来，统治行政体系的“最大贡献是确立了秩序意识，而且统治行政的全部目的都旨在维护秩序”。[1]服从行政行为模式中的动态要素呈现出与统治行政行为本身的属性相适应的排列方式。第一，从行政行为的判断类型来看，政治判断是统治行政行为基本的判断类型。政治判断的标准是秩序。由于统治行政体系的根本目标是维持统治秩序，在行政行为的判断类型中，政治判断成为占主导地位的判断类型，以效率为标准的管理判断和以公平为标准的道德判断处于从属或者可有可无的地位。第二，从行政行为的判断标准来看，秩序标准是统治行政行为的主要判断标准。由于政治判断占主导地位，在行政行为的判断标准上，秩序标准是主要的，管理判断中的效率标准和道德判断中的公平标准处于非常次要的地位。从农业社会的历史中可以发现，绝大多数统治行政行为是以维护统治秩序为首要目标的。第三，从行政行为的责任结构来看，秩序责任是统治行政行为的主导性责任。统治行政行为的责任结构中，是秩序优先的，在秩序责任之后，统治行政体系才考虑行政行为的效率责任和公平责任。第四，从行政协调机制来看，“命令—服从”机制是统治行政行为主导性的行政协调机制。统治行政为了贯彻统治意志、实现秩序责任，必定要寻求一种成本低廉的行政协调机制。奥尔森发现了专制统治者这样一个特征：“一旦一个专制统治者完全采取杀鸡取卵的短视眼光，他就会从私利出发，没收其臣民的财产，撕毁任何他与其他臣民签订的契约，并利用铸币权滥发货币以谋利，尽管这样会贬低币值。”[2](P11)可见，在统治行政过程中，主要存在“命令—服从”关系；在行政方式上，主要体现为命令与服从方式。
由于统治行政行为的目标和内在属性的要求，在服从行政行为模式中，四个动态要素呈现出这样的排列方式：(1)在行政行为判断类型的排列上，依次是政治判断——道德判断——管理判断，其中政治判断是主导性的；(2)在行政行为判断标准的排列上，依次是秩序标准——效率标准——公平标准，其中秩序标准是主导性的；(3)在行政行为责任结构的排列上，依次是秩序责任——效率责任——公平责任，其中秩序责任是主导性的；(4)在行政行为的协调机制排列上，依次是“命令—服从”机制——“规制—协作”——“信任—合作”机制，其中“命令—服从”机制是主导性的。如果以某一个王朝的统治行政行为来进行分析，如在霍布斯的利维坦和马基雅维利的统治术中都不难发现这些特征。
（二）服从行政行为模式中的静态要素
在农业社会特有的行政环境中形成的服从行政行为模式包含四个主要静态要素：等级的社会结构、金字塔式的组织结构、依附行政人格和服从型行政心态。在实质上，这四个要素本身也有内在的关联性。第一，等级的社会结构。等级的社会结构是农业社会自然生成的社会关系结构。在等级结构的作用下，农业社会的政治生活、社会生活和日常生活都烙上了命令—服从的痕迹，在某种程度上“命令—服从”方式成为农业社会的统治方式、行政方式、交往方式和生活方式。第二，金字塔式的行政组织结构。社会结构影响组织结构。由于命令与服从是主要的社会关系和方式，加上社会的等级结构有强力和强权的支撑，统治行政体系便形成了金字塔式的行政组织结构，形成了自上而下命令的权力链条和自下而上服从的义务链条。第三，服从型行政心态。在基于血缘、信仰、等级的社会结构、金字塔式的组织结构和“命令—服从”行政协调机制的共同作用下，行政官吏形成了一种服从型行政心态。这是统治行政体系中普遍而实用的心态，同时，影射成一种社会行为心态。由于服从行政行为模式有了行政心态的基础，从而减少了统治行政体系中的矛盾和张力。第四，依附行政人格。从行政人格的角度看，统治行政中的行政人格是依附人格。[3]依附行政人格基于统治行政体系中的等级和压迫而产生，与农业社会的等级制、血缘制、宗法制、家国同构、伦法一体的社会关系是一致的。当然，依附者只能是服从者，被依附者是命令者。在统治行政体系中，服从是具有依附行政人格的官吏的最恰当的也是最必然的行为方式。由于人格的稳定性，依附行政人格进一步消除了统治行政体系中的内在矛盾和张力。
（三）服从行政行为模式的形成
总体说来，无论是农业社会的政治领域还是社会领域，无论是统治关系、家族关系还是家庭关系，“命令—服从”关系都是它们运行的逻辑基础。农业社会的等级结构，统治行政体系金字塔式的组织结构，行政官吏的依附行政人格和服从型行政心态，对行政行为的规范是连续的，是统治行政的统治理念、制度和文化稳定的构成部分，它们持续而稳定地作用于统治行政行为中。行政行为的目标是行政行为的主要动力和责任驱动力。从统治行政行为的属性来看，在政治判断和秩序标准的引导下，以秩序为主导的责任结构成为统治行政体系运行的动力源，“命令—服从”行政协调机制是统治行政行为责任结构的传输机制。在农业社会的特有环境中，这些静态要素和动态要素相互作用，形成了一种贯穿于统治行政观念、制度、习俗、文化，适应于统治行政模式的行政行为模式——服从行政行为模式。
三、管理行政中的协作行政行为模式
农业社会向工业社会发展的过程中，机械化的效率标准逐渐被人们接受并成为工业社会的内在属性而不可或缺。从行政模式的演变而言，“到了20世纪，管理行政基本上已经发展到了自己的典型形态，并以公共行政的形式出现。”[1]在以协作体系运行的工业社会，协作行政行为模式是与管理行政模式相适应的行政协调模式，这一行政行为模式孕育并形成了自己的动态要素。同样，协作行政行为模式中的动态要素体现出与管理行政行为自身属性特点一致的排列方式。
（一）协作行政行为模式中的动态要素
在工业社会，国家逐渐发展成为一个公权形态，其行政领域也发展成为公共领域。由于行政体系不再以维持统治及保持社会秩序为最根本的目标，行政行为的属性和目标也就发生了根本性的变化，从而使协作行政行为模式中的动态要素呈现出独特的排列方式。第一，从行政行为的判断结构看，管理判断成为协作行政行为主导性的判断类型。管理判断的标准是效率。在管理行政模式中，政治与行政两分，其政治体系分担了维持社会秩序和社会公平的责任，而行政体系则把管理判断和提高行政效率作为根本任务。这一改变的根本出发点是，希望凭此提高行政行为的效率。第二，从行政行为的判断标准来看，效率标准成为协作行政行为主导性的判断标准。工业社会的机械效率模式反映在管理行政模式中，从而使其行政体系主张效率至上的原则。“公共行政的目标就是最有效地利用由政府官员和雇员处置资源。”“在行政科学中（不管是公共组织还是私营组织的行政），最基本的‘善’就是效率。”[4](P69)效率标准是理论者、实践者的主要标准，也是整个工业社会追求的主要目标。第三，从行政行为的责任结构看，效率责任居于协作行政行为责任结构的首位。在权力分离过程中，由于三权分立原则的确立，立法体系、司法体系把秩序责任和公平责任移置出去了；加上管理行政模式中管理判断的主导性，效率标准的首要性，协作行政行为模式中，效率责任自然地成为行政行为的首要责任。第四，从行政协调机制看，“规制—协作”机制成为协作行政行为主导性的行政协调机制。在行政模式的演化过程中，由于行政行为责任结构变化，特别是官僚制体系的非人格化管理，使统治行政中的“命令—服从”行政协调机制慢慢淡化。因此，在条块分割的官僚行政体系之中，由于权力无法使组织边界融合，行政组织的条块和上下级之间只能依靠法律、制度和规章（统称为“规制”）来进行协调，以此达成不同部门和层级之间的协作。
由于行政行为属性的改变，行政目标及责任结构的变化，规制基本上成为公共行政体系协调运行的基础，因此，协作行政行为模式中的四个动态要素的排列因为这些改变的出现而发生了变化。(1)在行政行为判断类型的排列上，依次为管理判断——道德判断——政治判断，其中管理判断是主导性的；(2)在行政行为判断标准的排列上，依次是效率标准——秩序标准——公平标准，其中效率标准是主导性标准；(3)在行政行为责任结构的排列上，依次是效率责任——秩序责任——公平责任，其中效率责任是主导性责任；(4)在行政协调机制的排列上，依次是“规制—协作”机制——“命令—服从”机制——“信任—合作”机制，其中“规制—协作”机制是主导性的行政协调机制。
（二）协作行政行为模式中的静态要素
在工业社会私人领域分工和公共领域分权的双重作用下，个体化的社会结构、条块集成的官僚制组织、工具行政人格和协作型行政心态共同构成了协作行政行为模式中的静态要素。第一，个体化的社会结构。由于主权在民、平等和自由思想慢慢深入人心，人民成为独立而主导的力量。现代社会，人民不再依附于政府而是政府的主人。威尔逊说：“政府曾经只有少数支配者，而现在却有大批的支配者。大多数人以前仅仅听命于政府，现在他们却指导着政府。”[5](P4)从社会结构来看，当公共领域、私人领域与日常生活领域分离后，当人民拥有与政府讨价还价的权利并且有法律的保障时，公共权力只能停留在公共领域，由政府、市场和公民所形成的不再是等级的社会结构，而是自由主义者所希望的个体化的社会结构。第二，条块集成的官僚制组织。现代行政体系庞大的官僚体系是一个条块集成的层级结构，贯穿于其中的最彻底的原则是分权。在组织结构的整合方式上，官僚组织中条条关系主要是依靠层级权力来整合，而块块关系主要依靠规制来整合的，而且，作为条条关系协调中介的行政权力也必须以制度或法律为基础。总体而言，“官僚制组织的专业化和专门化确立了协作体系的格局，在一定程度上，官僚制组织就是最典型的协作组织。”由于管理行政模式协调的基石是静态的“规制”，从而，“协作仅仅是发生在这些关系和制度之中的总体上被动的行为。”[6]第三，协作型行政心态。工业社会的协作关系替代了农业社会的服从关系；加上管理行政体系中的职能分割思维、专业化的行政分工格局，致使官僚制组织中行政人员的心态发生了质的改变，并形成了一种独具特质的行政心态，我们把它称为协作型行政心态。协作型行政心态是计算性的——每一个希望与别人协作的行政组织或行政人员都会对协作利益进行计算；协作型行政心态也是自我中心化的——在以“规制”为依据进行协作时，行政体系的组织或行政人员都以自我为中心；同时，它还具有封闭性——在公共产品和公共服务的提供过程中，作为一个封闭的条块体系，体系内部不但层级之间和条块之间协调有困难，而且还排斥公民参与。第四，工具行政人格。在管理行政模式中，“由于行政人员丧失了主体性和主体意识，成了单纯的行政执行的工具，他作为人而必然会拥有的那种‘格’也就工具化了。”管理行政的行政人员的人格是工具人格。“工具人格是一种形式化了的人格。而且，也只有这种形式化了的工具人格，才能满足管理行政的科学化、技术化追求，从而最大可能地排除任何非工具性人格在行政人员那里引发的主观随意性行为。”[3]从来源上看，工具行政人格是现代行政人员在官僚体系中“锤炼”出来的，其基础是具有支配性作用的“规制”。
（三）协作行政行为模式的形成
在工业社会形成的过程中，由于政治环境的变化，管理行政体系与统治行政的行政环境相比发生了根本的改变，管理行政体系无法通过“命令—服从”行政协调机制来整合庞大的官僚行政体系中的层级和条块。在个体化的社会结构和条块集成的官僚制组织中，行政人员的人格是工具人格，行政人员的行政心态是协作型行政心态，当管理行政行为以效率为主导的责任结构成为整合行政体系的动力源，“规制”成为行政体系运行的基础，“规制—协作”行政协调机制成为主要的行政协调机制以后，意味着协作行政行为模式已经完全形成。当管理行政发展到了自己的典型形态并以公共行政的形式出现后，协作行政行为模式也完全形成。由于“规制”的静态和刚性，管理行政的协作体系成为一种被动协调体系，不但行政效率的高低取决于行政协调能力，而且官僚组织的回应性和公民的参与程度也取决于行政协调能力。
四、服务行政中的合作行政行为模式
服务行政是后工业社会的产物，是服务型政府对协调方式的要求。从理论层面而言，建构一个合适的行政行为模式是实现服务行政的基础，也是建设服务型政府的基础。根据农业社会和工业社会行政行为模式的演变规律及其要素分析，根据后工业社会合作治理的典型方式，我们可以从理论上做出合理的推断。
（一）合作行政行为模式中的动态要素
正如服从是农业社会的属性，协作是工业社会的属性一样，合作是后工业社会的属性。服务型政府的建设必须通过合作治理的途径才能得以完善。第一，从公共责任主体来看，公共服务责任分散在多元合作主体之中。由于后工业社会的合作属性，合作成为公共管理的典型协调方式，也是服务效率和社会秩序的象征，服务行政通过合作治理的方式，“以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的服务”。[7](P38)服务行政用合作方式协调公共管理体系，并通过这样的方式提供公共产品和公共服务，因此，公共服务责任分散在合作治理主体之中。第二，从行政行为的判断结构来看，道德判断成为合作行政行为的主导性判断。道德判断的标准是公正。合作治理过程中，由于效率责任和秩序责任分散，在行政行为的判断结构中，政治判断和管理判断慢慢式微。作为国家强制力的代表，政府依然是引导合作治理方式顺利运行的保证者，其主要责任是实现公共利益和保证社会公正。这样一来，政府必须以关注社会公正为中心，并通过道德判断的方式来实现公正责任，从而，道德判断走向了行政行为判断结构的主导方面。第三，从行政行为的责任结构来看，公正责任是合作行政行为的主导性责任。由于公共责任主体的分散，合作治理结构中效率责任和秩序责任不单纯是政府责任，而分散在多元合作主体各自的责任中。从责任结构的发展来看，服务型政府必须实现以公正为己任，这既是服务行政模式的内在要求又是服务型政府建设的主要动力和发展方向。第四，从行政行为的协调机制来看，“信任—合作”机制成为合作行政行为主导性的行政协调机制。合作治理结构和服务行政模式的改变需要一种新的行政协调机制来协调、整合合作主体。对于合作行政行为模式而言，行政协调的目的主要是协调多元合作主体以保证合作治理的顺利进程，合作主体内部的协调转变为合作主体自主管理问题。与以往的行政协调机制不同，这种新的行政协调机制中，公共信任成为最基本的元素。
这样一来，合作行政行为模式中的动态要素的排列形成了新的格局。(1)在行政行为判断类型的排列上，依次是道德判断——管理判断——政治判断，其中道德判断是主导性的；(2)在行政行为判断标准的排列上，依次是公平标准——秩序标准——效率标准，其中公平标准是主导性标准；(3)在行政行为责任结构的排列上，依次是公平责任——效率责任——秩序责任，其中公平责任是主导性责任；(4)在行政协调机制的排列上，依次是“信任—合作”机制——“规制—协作”机制——“命令—服从”机制，其中“信任—合作”机制是主导性的行政协调机制。
（二）合作行政行为模式中的静态要素
在后工业化过程中，合作行政行为模式在行政环境和行政人员方面有了很好的改变，网络化的社会结构和合作制组织共同构成了合作行政行为模式新的行政环境，行政人员由于具有合作型行政心态和独立行政人格而成为全新的服务主体，一种新的行政行为模式由于有了合适的行政环境和行政人员而得以形成。第一，网络化的社会结构。“20世纪后期以来的网络技术的发展，推动了人类社会的变革，促使人类社会正在生成一种基础性的网络结构，人类的政治以及社会生活都因这种网络结构的出现而发生了重大变化，因而，对政府以及整个社会治理体系也提出了变革的要求。”[8]由于信息技术和网络的发展，社会领域慢慢融合，形成了一种结构性的“共生关系”。这种共生关系的形象比喻是，在社会治理的过程中，让国家感觉到痛的事情，其他治理主体和公民也会感觉到痛。哈拉尔这样评价后工业社会的结构，“世界不是由分离的单位构成的，而是一个由相互联系在一起、彼此从对方获得生命的社会系统组成的无缝的网络。”[9](P314)第二，合作制组织。合作治理中的每一个主体“不是一种对政府所实施的社会治理进行补充的辅助性力量，而是独立自主的合作治理主体的面貌出现的”。[7](P65)在合作行政行为模式下，一种新的组织体制——合作制组织慢慢形成。合作制组织包含这样的关系：“在政府与非政府组织之间，绝不是一种等级关系，非政府组织绝不是政府的延伸，也不是一种听命于政府和看政府眼色行事的组织，它与政府之间将会建构起一种平等的合作关系，在公共产品的生产和供给上，将会开展有效的合作。”[10]合作制组织以提高公共信任度为内核，通过管理、引导和评价公共信任来协调多元合作主体成功合作。第三，合作型行政心态。从社会文化心理结构的角度看，合作治理过程是合作主体的行政心态转变的过程。合作主体通过公共对话所做出的公共承诺，通过合作过程培育、评价和管理公共信任，对公共管理者的行政心态产生巨大影响。公共组织、私人组织、非营利性组织等多元合作主体将产生一种完全不同的行政心态，我们称之为合作型行政心态。合作型行政心态具有开放性、互补性和服务性的特征，是合作形成的基础，是解决合作治理过程中合作性冲突的基础，也为“信任—合作”行政协调机制提供了良好的心态环境。第四，独立行政人格。对于服务行政体系中的行政人员而言，由于社会结构、行政组织结构和权力性质的变化，特别是行政心态和行政人格的发展，合作治理过程中，多元合作主体行政人格的独立是合作形成、发展和成功的前提，也是合作治理有效运行的行政人格基础。独立人格是多元合作主体都具有的行政人格，是后工业社会治理的基础，是改变政府机制和社会管理方式的枢纽。
（三）合作行政行为模式的形成
后工业社会网络化的社会结构、服务行政体系中的合作制组织、合作型行政心态和多元合作主体的独立人格，共同构成了服务行政体系的行政环境。公共信任和公正成为一组共生的价值，服务行政体系被赋予一种以公正为主导的、推动服务行政体系良性运行的责任结构。服务行政体系必须实现以公正为主导的责任结构，必须通过道德判断的方式，以“信任—合作”行政协调机制来整合多元合作主体。在服务行政实现的过程中，以公正为主导的责任结构和“信任—合作”行政协调机制相互作用，在公共服务体系中逐渐形成了一种新的行政行为模式——合作行政行为模式。