多边主义与中国周边安全战略，本文主要内容关键词为：中国论文,主义论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
冷战结束后，随着国际和中国周边形势的变化，中国的周边安全战略也在不断进行调整。为了创造一个和平、稳定的周边环境，中国政府一直坚持稳定周边的战略目标，坚持睦邻友好的周边政策，通过协商、谈判妥善处理与周边国家存在的问题。在战略手段上，中国政府在坚持传统的双边主义的基础上，开始积极参与周边地区多边主义进程。
在西方，多边主义一般在制度多边主义与多边外交两种意义上使用，前者强调有关国家行为体是在某种国际制度框架下调整自己的外交行为，典型案例有欧盟、北约；后者则只是国家对外关系的一种战略取向，如目前的“六方会谈”。（注：西方关于制度多边主义的比较权威的定义是约翰·鲁杰作出的，他认为“多边主义的核心是按照某种原则来协调三个或更多国家之间的关系。”John Gerald Ruggie,"Multilateralism:The Anatomy of An Institution," International Organization,VoI.XLVI,No.3,Summer 1992.）那么中国目前在周边地区进行的多边主义活动是在何种意义上进行的?中国部分学者认为，制度性多边主义在亚太地区几乎还不存在。“如果采用比较严格的关于多边主义的定义，那么学者们很可能对于目前在亚太地区是否存在多边主义这个问题本身就难以达成共识。”[1](P250)也有学者主张用“灵活的多边主义”来概括目前亚洲多边主义的现状，因为亚洲的多边合作大多数采取的是非机制化的与灵活的形式。[2]笔者认为，如果我们完全在第二种意义上，即在多边外交意义上讨论中国周边地区的多边主义，并不能完全反映目前这一地区的多边主义现状。毕竟目前这一地区的多边主义不只是纯粹意义上的一个国家的多边外交行为，也存在诸如国际组织、国际会议、国际论坛和国际规制等多边主义现象。只不过它们在目前阶段相对比较松散，对成员国的约束力有限。因此，本文还是在第一种意义上讨论中国周边的多边主义，不过拓展了制度多边主义的制度形式，把中国周边目前存在的地区组织、国际会议和国际论坛，都作为我们的考察对象。本文选择考察“上海合作组织”和“东盟地区论坛”两个案例，探讨中国参与多边主义进程的战略考量。在此之前，先简单回顾中国周边安全战略的历史演进。
一、从双边主义到多边主义：周边安全战略的历史演进
必须承认，中国传统上的周边安全战略是双边主义的，甚至在20世纪90年代中期，多边主义也只是体现在我们的对外战略话语层面上，实践层面上的多边主义还很少。笔者认为可能存在以下背景因素：
第一，冷战时期中国的周边国家基本上加入了以美国和苏联为首的两大阵营，特别是20世纪70年代以前美国在我国东部、东南部构筑了“新月型”的战略包围圈，挤压中国的地缘战略空间。2u世纪60年代中期以后苏联开始在中国北部、西北部部署大量军队，直接威胁我国国家安全。因此，冷战时期中国不具备在周边安全战略中推动多边主义的客观条件。冷战结束后一段时期，由于认为多边主义有“结盟”之嫌，有违我们“真正的不结盟”的外交策略，所以中国在对外交往中过于强调双边主义，对多边主义持相对谨慎、甚至保守的态度。
第二，中国与周边某些国家历史上存在这样或那样的纠纷和争端，再加上社会制度和意识形态的不同，双边交往中的互信程度不高，在这样的背景下，很难保证中国与它们多边合作的顺利进行。例如，中国与日本、东盟某些国家、印度等国的领土争端，中国与日本有关历史问题的认识分歧，周边国家对中国崛起的本能忧虑心理。这些在一定程度上都不利于中国推行多边主义战略。另外，中国自己也不希望采取多边手段解决这些争端，认为有些问题的多边协商往往使得中国处于不利地位，如中国与东盟就南沙群岛问题的协商，更倾向于采取双边谈判的方式，不希望南沙群岛问题的多边化和国际化。
第三，中国对外战略的大棋局是把与大国关系、特别是与美国的关系视为“重中之重”。中美关系关系到中国安全的总体环境，包括中国的周边安全环境，因此中国政府主观上希望通过维持、发展中美关系来推动与周边国家关系的改善和发展。因此，可以说这一时期我们并没有一个明确、系统的周边安全战略，只是根据具体国家和具体问题设计出一些政策方案。
第四，近代以来，由于中国主要受西方欺侮，中国的外交和国防的重点一直是针对西方的，而对于非西方包括中国的周边地区并没有足够重视。这种战略文化对今天我们的周边安全战略的影响依然存在。
20世纪90年代中期以后，中国周边安全环境发生了一些变化，中国安全观也在发生深刻的变化。这些变化使得中国政府开始重视多边合作，多边主义成为中国周边安全战略的重要选择。这些变化突出表现在：
其一，非传统安全因素影响中国周边环境呈上升势头，如亚洲金融危机、非典、恐怖主义和民族分裂主义以及大规模杀伤性武器扩散等问题，由于这些问题本身属性，解决它们往往靠一国或者国家之间的双边合作难以奏效，需要多边合作共同解决。
其二，冷战结束后，中国与周边国家纷纷恢复或建立外交关系，20世纪90年代后期中国外交的一个制度化举措是与周边各国建立各种形式的合作关系，即所谓“跨世纪的睦邻友好关系”，与这些国家在全球与地区多边机构中层开合作。诸如，中国与印尼《关于未来双边合作方向的联合声明》（2000年5月22日），中越签署《关于新世纪全面合作的联合声明》（2000年12月25日），以及《中俄友好合作条约》（2001年7月16日），把中俄战略协作伙伴关系用条约形式规定下来。这些行动虽然主要是双边性质的，但它们表明了中国重视周边的态度，增强了与周边国家的互信程度，为中国与周边地区的多边合作创造了一定的基础。
其三，中国周边地区已经形成的一些区域性组织和多边安排近年来表现非常活跃，如亚太合作组织、东盟地区论坛等，中国作为一个正在崛起、经济发展迅速的大国，如果长期置身于这些体系外，不仅自身的发展受到局限，而且也很难真正取信于周边国家。毕竟，体系内的国家与体系外的国家由于存在不同的集体身份，导致对国家利益的认知不同。20世纪80年代以后，中国外交观念、安全观念发生了一些革命性变化，开始重新界定自己的国家身份，积极寻求加入现存的国际体系和地区体系，并且越来越多参与国际和地区事务。冷战结束后，中国逐步从怀疑和观望到介入多边主义之中，有关多边外交的观念和行为都有了很大变化。[3](P235-265)中国高层领导人也积极表示中国要参与国际和地区多边外交之中。[4](P103-132)在这个过程中，中国与周边国家的互动也越来越加强。而大多数周边国家在仍然保持与美国的密切军事与政治关系的前提下，希望把中国纳入诸如东盟地区论坛与东亚经济合作这样的地区合作框架。在冷战结束后起伏不定的中美关系中，亚洲大多数国家都表达了希望中美关系稳定发展、中美之间避免对抗甚至新冷战的愿望。这为中国参与周边地区的多边主义进程提供了可能。
尽管双边主义仍然是中国周边安全战略的重点，但鉴于地区环境和中国整体安全观念的变化，中国需要在双边主义的基础上，加大多边主义战略考虑。
二、中国周边安全战略的考量：案例分析
1.上海合作组织。
上海合作组织的前身——“上海五国”机制是从中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦四国加强边境地区的信任和裁军开始发展起来的（注：1996年和1997年，五国元首先后在上海和莫斯科举行会晤，签署《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》和《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》。此后这一年度会晤形式被固定下来，轮流在五国举行。会晤内容也由加强边境地区信任逐步扩大到五国在政治、安全、外交、经贸等各个领域的互利合作。）。
2001年6月，“上海五国”成员国元首和乌兹别克斯坦总统在上海共同发表了《上海合作组织成立宣言》，决定在“上海五国”机制的基础上成立上海合作组织。2002年6月，上海合作组织成员国元首在圣彼得堡签署《上海合作组织宪章》。该文件对上海合作组织宗旨原则、组织结构、运作形式、合作方向及对外交往等原则作了明确阐述，标志着该组织从国际法意义上得以真正建立。
上海合作组织刚刚起步，从合作的深度、合作的广度及合作的质量来考察，还处于低水平的状态。但上海合作组织发展的潜力巨大，合作的前景广阔。中国政府积极倡导建立这一组织，有以下现实考量：
(1)维护我国西北边疆的稳定与安全。目前虽然说是中国的周边环境最好的时期，来自大规模外敌入侵的危险基本可以消除，但周边安全中的不确定因素在增多，特别在西北边疆，恐怖主义、分裂主义与极端的宗教主义成为国家安全新的威胁。无论是恐怖主义、分裂主义还是极端势力，均具有跨国活动的能力，且其基地往往建立在边境线上。如果不进行跨国的国际合作，很难对它们形成有效的打击。这三种势力不仅对中国的国家安全构成威胁，对其他的中亚各国和俄罗斯同样构成威胁。由于面临共同的敌人，各国携手合作便成为一种必然的选择。上海合作组织建立实际上就是这种要求的客观反应。上海合作组织成立之日，即签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，在国际上首次对恐怖主义、分裂主义和极端主义作了明确定义，提出了合作打击“三股势力”的具体方向、方式及原则，为上海合作组织安全合作奠定了坚实的法律基础。2002年6月圣彼得堡峰会签署了《上海合作组织成员国关于地区反恐怖机构的协定》。2002年10月，中、吉两国在上海合作组织框架内举行了双边联合反恐军演；2003年8月，上海合作组织成员国又成功举行了首次多边联合反恐军演。
(2)上海合作组织机制可以扩大我国与俄罗斯及中亚国家的经济合作。2001年9月14日，六国总理在阿拉木图签署了《上海合作组织成员国政府间关于区域经济合作的基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录》。2002年，六国先后建立起经贸部长和交通部长会议机制，开始探讨在贸易、投资、交通、能源等领域开展务实合作的途径。2003年9月23日，六国总理通过了《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》，其中明确规定了六国经贸合作的优先领域、主要任务及实施机制，为六国在今后较长时期内开展经济合作奠定了重要基础。上海合作组织的其他五国，可以分为两种类型，一种是能源密集型的国家，如俄罗斯与哈萨克斯坦，另一种是典型的农业国，如吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦，即使后面提到的这三个农业国，其能源存量也非常大。过去，这些国家的能源走向一直朝西，输往欧洲与美国，上海合作组织成立后，我国如果能够在“上海合作组织”的框架内，加大从中亚国家的能源进口，那么就可以扩大中国能源进口的供应地，这对越来越依赖石油进口的中国来说具有战略意义。另外，中亚四国经济结构与中国的西部相差不大。中国东部经济对西部的影响力可以辐射到中亚各国。因此，中国目前正在实行的西部开发战略，不仅对中国的西部有好处，而是对整个中亚有非常大的促进作用。中亚各国已经看到了这一重大机遇。目前，中亚各国竞相开放各自的边界、努力加强与中国的边境贸易且已经形成了强劲的势头，相信这种势头将会随着上海合作组织经济合作的深入而不断发展。
上海合作组织不仅为中国提供了实现上述国家安全和经济利益的机制，而且在更深层面上为中国实现其倡导的新安全观、建立新型国际关系提供了平台，是中国创立新型国际安全制度的成功实践。
2.东盟地区论坛。
东盟地区论坛是目前亚太地区惟一的多边官方安全合作机制，由东盟倡议于1994年7月成立。目前论坛共有23个成员，除东盟10国以外，还包括中国、日本、韩国、朝鲜、印度、蒙古、俄罗斯、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、巴布亚新几内亚和欧盟。东盟地区论坛目的是就亚太地区政治安全问题开展建设性对话，在为亚太地区建立信任措施、核不扩散、维和、交换非机密军事情报，海上安全和预防性外交六大领域开展合作。
中国积极参与东盟地区论坛有利于维护中国在东南亚地区的利益，特别在南沙群岛的主权归属问题上为中国和有关国家对话、协商提供了机会和场所。虽然目前为止南沙群岛问题没有进入东盟地区论坛的正式议程，但每次论坛的主席声明都有所涉及，并且论坛建立相互信任措施的努力正在不断推动有关各国朝着和平解决的方向努力。从论坛建立到1995年，各方初步达成协议，要按照《联合国海洋法》和国际法的有关规定来解决南沙群岛问题。1995年论坛第二次召开以前，我国表示愿意在《海洋法》的基础上与有关方面进行谈判，这一提议获得了各方良好的反应。但是由于主权争端的敏感性和复杂性，再加上一些国家的单方面的行动，如1995年的“美济瞧事件”、1997年的“黄岩岛事件”、1999年菲律宾军舰撞沉中国渔船等等，这些事件有使南沙群岛问题激化的可能。目前论坛对南沙群岛问题基本上没有采取具体行动。
由此我们可以判断，中国政府参与东盟地区论坛的目标并不完全是要在论坛框架内解决南沙群岛问题，从中国政府参与论坛的活动及发表的声明中可以看出，中国政府更希望通过东盟地区论坛倡导建立新的地区安全机制和指导原则。中国政府多次利用论坛的讲台，表明了中国对亚太地区安全的立场、观点以及安全合作的原则和措施，积极呼吁建立新型的安全观。2002年7月31日，参加东盟地区论坛外长会议的中国代表团向大会提交了《中方关于新安全观的立场文件》，全面系统地阐述了中方在新形势下的安全观念和政策主张。[5]根据这一文件，新安全观实质是超越单方面安全范畴，以互利合作寻求共同安全。新安全观建立在共同利益基础之上，符合人类社会进步的要求。安全的涵义已演变为一个综合概念，其内容由军事和政治扩展到经济、科技、环境、文化等诸多领域。寻求安全的手段趋向多元化，加强对话与合作成为寻求共同安全的重要途径。
在观念层面，这一文件表明了中国关于新安全观的原则：在《联合国宪章》、和平共处五项原则及其他公认国际关系准则的基础上开展合作，充分发挥联合国的主导作用；通过谈判和平解决领土、边界争端和其他有争议的问题；本着互惠互利、共同发展的原则，改革和完善现有国际经济与金融组织，寻求共同繁荣；除防止外敌入侵、维护领土主权完整等传统安全领域外，重点对打击恐怖主义、跨国犯罪等非传统安全领域予以关注；根据公正、全面、合理、均衡的原则，在各国普遍参与的基础上，实行有效的裁军和军控，防止大规模杀伤性武器扩散，维护现有国际军控与裁军体系，不搞军备竞赛。在政策层面，新安全观的核心应是互信、互利、平等、协作。中国认为，新安全观的合作模式应是灵活多样的，包括具有较强约束力的多边安全机制、具有论坛性质的多边安全对话、旨在增进信任的双边安全磋商，以及具有学术性质的非官方安全对话等。促进经济利益的融合，也是维护安全的有效手段之一。在实践层面，中国是新安全观的积极实践者，通过自身经验证明了新安全观的可行性。东盟地区论坛和上海合作组织就是新安全观实践的成功范例。
从中国政府向论坛公开发表的关于新安全观的文件以及中国在其中的积极表现不难看出，中国参与这一多边地区论坛的战略目标在于表明、宣传并通过自己的所作所为实践中国政府倡导的新安全观。
三、简单的评估
从地区分布看，上海合作组织目前在安全领域主要处理中国西北边境安全，而东盟地区论坛则是处理东南部的安全；从安全领域看，上海合作组织主要集中于非传统安全领域，而东盟地区论坛则更多关注南沙群岛的主权归属这一传统安全问题；从中国在其中的角色看，上海合作组织是由中国发起、主导建立的，而东盟地区论坛则是由东盟主导，中国则是一个积极参与者。尽管存在诸多差异，但本文的案例分析表明，中国政府通过创建、参与这些组织和论坛的活动，鲜明提出并实践新安全观的战略考量是一致的，中国超越了具体层面上的国家利益考虑，而是在制度层面倡导建立新型国家间关系和地区安全制度。
中国早在20世纪50年代就提出了处理国与国双边关系的基本准则是“和平共处五项原则”，到了20世纪80年代，邓小平同志提出把“和平共处五项原则”作为今后国际政治新秩序的准则。如果说前者是在双边层次上，后者是在全球多边层次上，那么目前中国在周边地区倡导建立的以“和平共处五项原则”为准则、以新安全观为主要内容的多边安全机制则是在地区多边层次上。双边层次上的国家间关系依然重要，它是多边主义的基础，但它不能完全反映中国目前的外交抱负和战略理想，作为一个正在崛起的全球性大国，中国应该为本地区和世界的发展做出更大的贡献；而且这样的贡献不应该只是体现在物质层面，而应该在更广泛、更深入的制度层面上有所创新，有所进步。中国在安全领域上参与的全球多边主义主要是联合国安理会，由于中国的国力、影响力有限，再加上联合国安理会的本身结构性问题，中国政府倡导的有关全球安全的原则、立场难以在具体问题解决中真正发挥效力，不仅如此，联合国安理会机制本身由于大国的意见分歧还经常处于危机之中。从这个意义上看，中国政府正在参与的周边地区的多边主义建设是目前条件下中国国际安全战略的现实可行选择。一方面，这一进程把中国与周边国家间的关系纳入到地区制度框架之中，特别是这一制度建立在一系列新的安全和政治理念中，这无疑有利于巩固中国与周边国家的双边关系；另一方面，中国在这一进程中倡导的原则、建构的机制、积累的经验随着地区多边主义的扩大，完全可以推动全球层次上的多边主义的发展。
最后，我们还需要关心的是，中国周边地区多边主义的前景如何，可能存在哪些问题?根据前面的案例分析，中国主导或参与的周边地区的多边主义主要特征包括：尊重地区成员的多样性和差异性、采取协商一致的原则、坚持和平共处五项原则作为其准则。这也是目前本地区多边安全对话健康顺利发展的条件。[6]但同时也存在一定问题。尊重多样性决定了这种类型的多边主义的制度化程度低，多边制度对各国的约束小。在这样的背景下，多边协调出现问题，各国更希望借助双边甚至单边制度来实现其战略目标，这样多边制度就有可能存在名存实亡的危险。而协商一致原则势必造成决策效率低下，多边会议和多边组织往往只能发挥论坛式的作用，很多问题议而不决，决而不行。
从理论上讲，美国著名的政治学家卡尔·多依奇早在20世纪50年代就提出了两种类型的安全共同体，一种是高度制度化(highly-structured)安全共同体，一种是多元化的安全共同体(pluralistic)。[7]前者有共同的决策机构，以解决共同体内部问题，如欧盟、北约；而后者则是通过谈判方式解决问题，以达到共同获益的目的，如亚太经合组织。因此，中国周边地区的多边主义在一段时期可能还是第二种类型的多边主义。至于中国周边的多边主义与欧洲的多边主义是处于不同的阶段，还是本质上就是不同的特质，这是中国多边主义研究特别需要予以关注的理论问题。
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