从法官“离职”现象看法官员额制改革的制度逻辑，本文主要内容关键词为：法官论文,官员论文,逻辑论文,看法论文,现象论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 本轮司法改革的基本逻辑是：通过制度革新所释放的趋好效应来吸引和留住法律人才，并以此为契机优化审判资源配置，将优秀法律人才集中到审判一线使其执掌起司法大权，从而全面重塑司法公信力，提升法院权威，实现“让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”①的终极目标。由此我们可以看到，如何将优秀法官配置到审判一线甚为关键。也就是说，只有先将优秀法官推到审判一线，才谈得上进一步理顺审判权的运作机制；只有先将优秀法官甄别出来，才谈得上给予其特殊的待遇和职业保障。然而，一个相反的例证是：随着法官员额制改革如火如荼地展开，法律英才们非但没有竞相涌入法院，反而日益呈现出一种法官扎堆“离职”之态势。有论者认为，法官“离职”现象由来已久，今天只不过是被那些唱衰司法改革的人刻意夸大罢了。其实，法官员额制改革的成效到底如何，看一看能反映“人心”的法官“离职”现象也就一目了然了。如果“离职”的是那些不适者、平庸者，说明法官员额制改革取得了预期的成效，反之，则反映制度革新本身存在这样或那样的问题。令人担忧的是，在法官员额制改革中，平庸者、不适者不见得会主动离开法院，而那些有法治理想的年富力强的优秀法官却成了“离家出走”的主力军。②法官“离职”现象折现出来的制度层面的问题林林总总，要想进一步探求问题的破解之道，还需恪守一定的制度分析逻辑。事实上，一项制度的逻辑目标能否实现，不仅取决于其自身运作有无偏离预定目标，而且还取决于包括策略、路径及配套制度变革在内的逻辑进路是否顺畅。单就法官员额制改革的逻辑目标而言，就是将优秀法官配置到员额岗位上，但要想顺利实现这一逻辑目标，不仅要回答好诸如如何选拔优秀法官之类的问题，而且还要解决诸如靠什么来吸引优秀法官以及如何使优秀法官在员额岗位上发挥最大潜力等与之紧密相关的问题。 二、让优秀法官成为受惠者的逻辑目标 高度同质化的管理模式是当前法院体制的一大弊端，它造成了一种无分能力水平、职位性质、职业风险、忙闲程度而享受同一待遇的“大锅饭”现象，③这不仅让人感觉明显不公，而且还挫伤了法官们的工作积极性并且加剧了优秀法官的流失。若想扭转上述局面，较为可行的策略是：依据专业素质、工作性质和职业风险的不同要求进行定岗定员，推行以法官员额制为前提的人员分类管理，并在此基础上对各类人员实行不同的工资待遇和职业保障，使得人尽其才、才尽其用、各得其所。需要警惕的是，法官员额制改革牵一发而动全身，稍有不慎就有可能会引发新的不公，这种新的不公足以成为逼走优秀法官的罪魁祸首。 （一）优秀法官的衡量标准 优秀法官是法官员额制改革的预期受益对象和基本依靠力量，故在着手进行法官员额制改革之前，需首先弄明白何谓优秀法官。抛开诸多细节不谈，优秀法官大致要符合如下三条标准：一是德性。法官的德性主要体现在公义与仁慈之上。法官是公义的，在公义之中包含仁慈；法官是仁慈的，在仁慈之中蕴含公义。“公义并仁慈”其实是一个很高的道德标准，不仅要关注大是大非，而且要关注人生轨迹中某些不起眼的细节；不仅那些徇私舞弊、贪赃枉法的人不能成为法官，而且就连那些政治上偏激、不孝敬父母、生活不检点、不遵守规则、信用不佳的人亦不适合做法官。二是阅历和年资。法律离不开生活，亦离不开人情，生活中的所有问题都有可能被转化为法律问题。因此，法官除了要知晓法律外，还要对生活中的一切有真切的了悟。民国时代的法学大家孙晓楼在其文章中就引用了这样一段文字——“法官无学问无经验，其害尚小，若并常识而无之，人民之受害蒙冤不知伊于何底”，④此话即便放在今天亦不无道理。对生活的了悟总要靠一定的年资来沉淀，所以年资也就成为了成就优秀法官的必不可少之要素。当然，要求法官具有一定的年资还有这样一层更为现实的考虑，即将来的员额法官不仅是专业的裁判者，而且还是团队的领导，让年轻人来领导团队难免会力不从心，总不如有年资较长者得心应手。三是专业学问和技艺。司法究其本质是一门用法律解决问题的艺术，而在案件的审理过程中，法官的目光总是不断地穿梭于价值、规范和事实之间，发现规范、解释规范，甚至还创造规范，使规范既能趋向于应然的价值，又能得以适用于具体的案件事实。就此而言，要想成为优秀法官，对价值的精准把握、娴熟的法律思维和精湛的司法技能都是不可或缺的，那些只知照着法条机械判案的人绝非是优秀法官，顶多算是法律工匠。 （二）某些改革举措并未让优秀法官受惠 有很多人抱怨，是过低的员额比例所造成的“僧多粥少”局面逼走了部分法官，这显然没有看到问题的要害。虽然从表面上看各地法院具有审判资格的人员普遍占在编人员的60%以上，而根据中央的要求，法官员额比例应控制在中央政法专项编制的39%以内，这就意味着在改革后将有相当一部分人员失去审判资格，而那些预计自己会成为“牺牲者”的法官有可能会加人“离职”的队伍，但是制度设计的科学性只能从目标本身的正当性以及所设计的制度是否偏离制度设计的初衷来加以评判，而不应过分看重制度改革所带来的后果。申言之，设置面定的法官员额比例显然是为了严把“人口关”，以期实现法官的精英化。而让一些不适格的法官“离职”恰恰与此目标高度契合，因而，笼统地以法官“离职”这一后果来评判法官员额比例设置的正当性是不恰当的。事实上，在扣除诸如院长、副院长、庭长及研究室等综合职能部门的那些有法官称谓但长期不办案的人员之后，实际在一线办案的法官也仅占法院在编人员的30%左右。是故，将法官员额的最高比例控制在39%以内，不仅符合我国的实际情况，而且还留有了一定的回旋余地。事实上，要想留住优秀法官根本不在于法官员额比例的高低，而在于要将有限的员额留给优秀法官，如果能将庸庸碌碌之辈全部清除出法官队伍，而把法律英才遴选为员额法官，优秀法官流失的现象便会迎刃而解。 但令人担忧的是，法官员额制改革中的某些做法似乎有些偏离“让优秀法官受惠”之目标，主要表现在如下几个方面： 首先，把法官分成三六九等并按照不同标准进行员额选任，不仅会造成法官选任标准上的混乱，而且还会加剧人们对公平性的担忧。比如，上海就对审判员和助理审判员的“入额”选任进行了区别对待，即审判员主要采用业绩考核的“入额”方式，对年资较长的助理审判员则将业绩考核与能力考试结合起来，而对那些新入职的助理审判员则一刀切地降格为法官助理。又如，在海南，法官“入额”虽有统一考试的程序，但主导司法改革的法院领导却没有参加考试。⑤再如，法院调研室工作人员应否具有“入额”资格最近成为了争论的焦点。考虑到法院调研室的工作人员一般都是法院的精英，有些人本身就是从事审判工作多年的法官，而且被分配到研究室工作大多是组织安排而非出于自愿，故若一律剥夺研究室工作人员的“入额”资格确实有些让人懊恼。 其次，从中央到地方均对法官员额制改革慎之又慎，试图在平衡各方利益中寻求最大公约数，这一做法本无可厚非，但过于追求平衡却难以真正让优秀法官受惠。比如，海南的“入额”方案就给予任职资历这一事项以较高的评分权重，方案设计者的初衷或许是不想让那些考试能力差的“老法官”在法官选任中“吃亏”。⑥毫无疑问，资历是成就优秀法官必不可少的要素，而且资历较长的法官“在事实认定、社会沟通和协调能力上可能会比年轻的法官要强一些”；⑦当然，我们也常常会看到这样一种悖谬现象：一些人办了一辈子案，却不懂怎么办案、如何办好案，而一些专业素质好的年轻人则上手很快。因而，万事并无绝对，资深法官不一定都是优秀法官，而资历浅的助理审判员中也不乏优秀分子的存在。员额法官的选任并非要给所有人成为员额法官的机会，也非要在各种群体间搞利益平衡，而是要拒绝论资排辈，将法官中的优秀分子挑选出来。 再次，过于看重所谓办案业绩无法让优秀法官在竞争中脱颖而出。司法是一项尤其需要不断反思和平衡的职业，因而，法官的优秀只能体现在反映其分析判断能力、逻辑推理能力、法律思维和法律适用能力的判决书和学术论著之中，正因为如此，古今优秀法官，诸如柯克、卡多佐、霍姆斯，以及美国联邦最高法院的九大“长老”，无不著述等身、判词精妙。令人担忧的是，当下所进行的员额法官选任似乎并未看到这一点，仅仅将目光聚焦于诸如任职年限、办案数量、办案效率、错案率等反映法官是否称职的指标，而对那些能真正据以评判法官是否优秀的材料却未给予足够的重视，这些材料包括判决书的说理和论证以及能够反映法律研究水平的学术论文、论著等。 最后，人们普遍担心固定的员额比例会使法官任职和晋升的通道变得越来越窄。一方面，固定的员额比例意味着一个人能否成为员额法官并不取决于资历，也不单单取决于其优异程度，而是在很大程度上取决于法官员额有无空缺这一不确定因素，这就打破了从书记员到助理审判员再到审判员的确定无疑的职业晋升之路；另一方面，以“院”为单位相对封闭的员额法官选任方式，使得上级法院的法官员额有可能会被其内部人员捷足先登，即便今后实行法官逐级遴选，下级法院的法官要想晋升到上级法院也会困难重重。不过，各地的试点方案都在有意识地为后来者预留一定的员额比例，但因其所预留的员额数量十分有限，⑧故根本无法纾解人们心中的忧虑。 （三）搭建平台、统一标准、兼顾长远，让优秀法官成为改革的受惠者 要想破除新的不公须把握住如下要点：第一，要为优秀法官的“入额”搭建公平竞争的平台；第二，设定的“入额”选任标准应有利于优秀法官脱颖而出；第三，努力平衡当下和未来利益，为后来者留有较为广阔的“入额”及晋升空间。 1.搭建公平竞争的平台。搭建公平竞争的平台包涵两大要素，即同一竞争起点和同一竞争标准。同一竞争起点是指每个参与竞争的人都能处在同一起跑线上进行竞争。在法官“入额”的竞争中，如果赋予学历、年资、办案数量以过高权重和分值，那么就等于竞争还没真正开始，那些学历高、年资长的法官就已处在了优势地位，这显然与同一竞争起点的原则背道而驰。但是，令人进退两难的是，在法官“入额”选任中又不能排除学历和年资，因为学历在某种程度上能反映一个人的专业素养，而年资恰恰彰显了法官的经验。故理性的做法应该是：将诸如学历、年资等仅作为法官“入额”的门槛，而不应作为竞争的得分指标。当然，鉴于四级法院功能定位之不同，⑨各级法院所设定的法官“入额”门槛也应有所区别。譬如，最高法院、高级法院除了要审理复杂、疑难的案件外，还要侧重于把握统一裁判的尺度，制定司法政策和司法解释，因此，除了要求法官具有较高的学历和较长的审判工作经历外，还可将反映法律研究能力的调研及学术成果作为法官“入额”的门槛；而中级法院和基层法院所审理的案件相对简单，且制定司法政策的空间十分有限，故其法官“入额”门槛应低于最高法院和高级法院，可不设调研及学术成果等方面的硬性指标。 同一竞争标准是指按照同一套程序、口径进行竞争，不搞特殊照顾和区别对待。事实上，在法官选任上要做到同一标准、同一程序、一视同仁、不搞区别对待并没有想象中的那么难，因为这项改革的阻力主要来自于法院自身，实质上只涉及法院、法官特别是领导的利益。⑩因而，只要法院系统尤其是最高法院下定决心破除部门和领导利益的藩篱，这件事是能够做好的。 2.设置有利于优秀法官脱颖而出的口径统一的“入额”标准。员额法官的选任标准应与前所论及的优秀法官的三项要求相契。在优秀法官的三项要求中，德性和阅历只能作为法官准入的门槛，而具有实质性竞争意义的标准只能是专业学问和技艺。那么，用什么方法来呈现法官的专业学问和技艺呢？可以想到的方法无非是考评、考试或两者兼而有之。考评与考试无所谓孰优孰劣，关键是看考评和考试的内容如何设计。我们看到，各地法官“入额”选任普遍采用“考核+考试”的方式。以海南为例，考试占40分，考核占60分，考核主要由院领导测评分、工作实绩考核分、任职资历量化分构成，而考试基本上是考察法官的政治素质和业务操作技能。(11)这种选拔方式显然与遴选优秀法官的要求相去甚远，但若把考评或考试的内容稍加改变，可能就会收到不一样的效果。比如，可以考虑由法官提交一份判决书、一个庭审录像和一篇学术论文由专家组进行打分考评。又如，可以像德国司法考试中的州复试环节那样，让应试者以真实的诉讼为基础在5小时之内制作一份判决书，等等。(12)这种对专业学问和技艺进行有相当难度的实质性考评抑或考试才真正有利于优秀法官的脱颖而出。虽然只要内容设计合理，考评和考试无所谓孰优孰劣，但就现阶段而言，笔者更倾向于支持考试。考评对先期的材料要求颇高，而一些偏远地区的法官很难接触到疑难案件，因而也就拿不出辨法析理通透的判决书作为考评选优的材料；而考试则是采用相同的材料且当场制作，恰恰能避免上述弊端，真正做到一视同仁。如果可能的话，还可更进一步，就是将当前所进行的法官“入额”选任和上级法院从下级法院遴选法官结合起来。具体而言，可考虑按如下方法进行操作：下级法院的法官除可以报考本院外，还可以报考本院的上一级法院，而上级法院的法官除报考本院外，亦可选报一至两个下级法院作为本级法院落选后的替补。考试成绩出来后，按分数从高到低排序，逐级录用。这样可以保证上一级法院能腾出更多的空间从本辖区的下级法院遴选出最优秀的法官，真正实现“能者上、庸者下”，为优秀法官提供更广阔和更便捷的晋职通道。 3.以统筹兼顾当前和长远利益的方式分配法官员额。首次“入额”比例过高，既不利于优秀法官脱颖而出，也在很大程度上挤占了后来者的“入额”空间。一方面，经济学上有个著名的“二八定律”，这一定律几乎可以适用于任何行业，该定律告诉我们在任何行业中处于顶部的精英仅占该行业从业人员的20%左右。套用这个定律所测算出的优秀法官比例只占法院在编人员的12%左右。(13)鉴于首次“入额”仅在法官中筛选优秀法官，因而，将首次“入额”的比例定在12%左右是妥当的，即便像上海这样的经济发达地区，优秀法官的比例可能会高些，但也不应一次性用掉过多的员额比例；另一方面，将法官员额中的绝大部分一次性用掉而只留下一个零头的做法，会使未“入额”的年轻人对未来丧失信心，离开法院便成为再自然不过的选择。更令人揪心的是，首次“入额”比例过高，亦会为不适者混入法官员额提供契机，这不仅会使员额法官良莠不分、鱼龙混杂，而且还有可能会异化为这样一种悖谬的局面——“新机构和新制度下，踊跃着的依然是‘旧法官’。这种情况用俗语表达就是‘新瓶装老酒’，用托克维尔《旧制度与大革命》中的一个重要思想来表达就是‘天翻地覆的大革命之后，旧制度的幽灵还在游荡’。”(14) 事实上，为后来者预留一半以上员额空间的做法，既能符合当下的实际情况又能顺应未来的发展趋势。一方面，法官的精英化不仅需要通过内部资源的重新排列组合来完成，而且需要借助外部资源来实现“换血”和“注血”，简言之，就是需要以腾笼换鸟的智慧和壮士扼腕的决心认真做好改革的“减法”；另一方面，考虑到未来员额法官的来源渠道广泛且多元，既可从优秀的法官助理中选任，也可从优秀的学者、律师中选拔，而且下级法院的优秀法官还可被遴选到上级法院，如此一来，如果今后制度革新的趋好效应能得以进一步彰显的话，就会有越来越多的法律精英来竞争法官员额，如果到那时连法官员额都没了，那又该如何来实现“注血”呢？ 不过，另一个问题接踵而至，即如果当前仅有一小部分法官能顺利“入额”，那么“案多人少”的矛盾又该如何来化解？此问题确实非常棘手，但我们也绝不能让现实的困难克减法官员额制改革的目标和成效。解决此问题的一个较为理性的做法应该是：设置一套员额法官和非员额法官共同办案的过渡方案。(15)在过渡期内，非员额法官仍保留法官资格和原有的法官待遇，享有与员额法官一样的完整的审判权，但不能享受司法改革给员额法官提高的薪酬待遇；过渡期过后，非员额法官无法顺利“入额”的，将取消其法官资格。这种做法，既能为未来的发展留足空间，也有利于保持法官队伍的稳定，减少改革的阻力，而且待遇的差别还会迫使非员额法官竞相向员额法官看齐，形成一种见贤思齐、尊重人才的良好风气。总之，着手推进法官员额制改革应将当前利益与长远利益平衡起来，做到既能有利于当前又能惠及长远，从而调动当前和长远两方面的积极性，实现改革的良性循环。 三、谋定而动、系统推进、公开透明的逻辑进路 法官员额制改革能否达到预定目标，不仅取决于改革的具体举措是否偏离了改革的初衷，而且还取决于改革的进路是否能够做到谋定而动、系统推进、公开透明。法官员额制改革中所显现出的过程的曲折性、策略的非系统性以及方案的非公开性等进路上的偏差，不仅使得改革的效果大打折扣，而且还会在法官群体中滋生出一种前景难定的无力感，这种前景难定的无力感会进一步坐实法官们“离职”的决心。 （一）进路的偏差：过程的曲折性、策略的非系统性和方案的非公开性 首先，过程的曲折性加剧了法官们的焦虑。比如，坊间传阅的各种试点版本一度显示，司法管理高层的利益在改革中不断得以固化，而年轻法官特别是年轻的助理审判员的利益反受其损。一时间，舆论哗然，年轻法官特别是助理审判员们纷纷撰文声讨和吁请；后来情况有了转机，也就是在今年的4月17日孟建柱同志在司法改革的专题座谈会上发表讲话之后，法院领导按统一标准和程序“入额”被正式提上了议事日程。(16)这表明，在经历正反两方面的激烈较量之后，司法改革的“大船”还是能朝着正确的方向前行，需要注意的是，时间始终是有成本的，即便法官员额制改革最终会有一个好的结果，但对那些即将不再年轻的人而言，如此漫漫长路又有几人能等待得了呢？(17) 其次，改革方案的非公开性加剧了法官们对前景不定的担忧。任何秘而不宣、密室作业的做法终究不利于人们对其结果进行预期，而结果的无法预期则会给人一种前景难定的感觉。当前所进行的法官员额制改革，从方案的起草到论证甚至到出台，都是在秘而不宣的状态下进行的，“绝大多数身处一线的法官、检察官既未能全面知晓改革将会往何处去，更难以有效地参与其中。但有限的员额比例无疑关乎其切身利益，在心中无数、前途未卜的境况下，很多人只能在焦虑中等待，或者是选择离开。”(18) 最后，改革策略的非系统性使人们无法对改革的成效进行评估，从而滋生出各种疑虑。法官员额制改革始终是“摸着石头过河”，走一步看一步，边施工边发现问题、边设计解决问题的方案，这一做法的最大弊端就是使制度设计呈现出碎片化和不确定性的样貌。由于规则设计不成体系以及配套改革的相对滞后，使得法官们无法从现有的改革方案中评估和推断出改革所能释放出来的“红利”，于是各种疑虑随之而生：（1）在审判权运作机制没有真正理顺、高度行政化的制度环境没有得到彻底改变的情境之下，让法官担负起“让审理者裁判、让裁判者负责”的职责，是否会把法官逼到进退两难的境地或成为责任的“替罪羊”？(19)（2）随着法官员额制改革的全面推开，法官的入职门槛提高了，法官的待遇是否会相应提高？如有提高，到底会提高多少？(20)（3）随着立案登记制的推行，法院的受案数量大幅增加，但固定的法官员额使得法官数量不升反降，如此一来，办案法官是否会变得越来越忙？（4）员额法官要依靠其助手开展工作，但实行法官员额制改革之后，那些原先已是法官的人一夜之间变成了法官助理，其工作积极性难免会受到影响，而单纯依靠外部“补血”几乎无法在短期内实现法官助手的增员，这样员额法官的压力是否会越来越大？（5）如果不审慎处理法官、法官助理与书记员之间的职权关系，员额法官是否会再一次成为法官助理和书记员责任的“总兜底”(21)这些疑问都需要我们加以释明。 （二）以谋定而动、系统推进、公开透明为进路推进法官员额制改革 1.谋定而动，做到顶层设计与制度试错协力并进。顶层设计并非纯粹是逻辑推演的产物，它需要经验的积累和反馈，因而，顶层设计并不排斥制度试错，尤其是在我们这样一个地域辽阔、国情复杂、发展极不平衡的国家搞顶层设计，因地制宜地进行制度试错更是必不可少。事实上，顶层设计与制度试错是一个相互交错、来回往复、协力并进的过程，仅就法官员额制改革的方案设计而言，也有很多问题得“测”、得“试”、得“看”。比如，法官员额的比例应该如何设定？哪些人可以“入额”，哪些人不能“入额”？员额改革的阻力在哪里？配套改革如何推进？何时推进？诸如此类的问题，在没有进行相应的试错积累有关数据之前，我们根本无法提供一个确定的答案。 需要注意的是，无论是顶层设计还是制度试错都需要建立在谋定而动的基础之上，并且顶层设计与制度试错间的协力并进即蕴含了谋定而动的因素，正如有学者所言：“司法制度层面的改革不同于经济领域的改革，它应当是以先谋而后动为主，以分散试错为辅，推进改革的最佳策略是统筹兼顾、顶层设计、以点带面、分步实施。这就需要在司法规律和中国国情的双重限制条件下设定改革的近期、中期和长期目标，然后再通过试点经验来校正方向，并且在比较长的时间和尺度内一步一步地达成最终目标。”(22)申言之，任何制度试错都需要首先谋划一套或多套规划较为详尽的制度和规则，即先有一套或多套包括“细节施工图”在内的完整方案，才能谈得上在甲地和乙地实行不同的方案，以实现制度的优选和调整。令人担忧的是，在当下所进行的法官员额制改革中，中央只提供改革的要点和框架，其细节性蓝图只得由各地在试错中不断填充，这种非谋定而动的做法弊端多多。一方面，如果对制度试错没有一个系统的规划，甲地和乙地的做法全然不一，这不仅使人们对最终的方案无法形成稳定的预期，也为日后的制度统一设置了障碍；另一方面，在没有形成整全性方案前就匆忙推开试点，势必会造成方案在改革中不断修修补补或推倒重来，这不仅进一步加剧了改革的不确定性、复杂性和曲折性，而且“人心”也会在不停的折腾和焦急的等待中不断耗散。 除了非谋定而动外，制度试错的方式亦亟待反思。一方面，试点贵在有代表性，而不在于数量的多寡。去年，中央选取上海、海南、青海等7地作为改革试点，今年年初，又将浙江、云南、山西等11地纳入第二批试点的范围，在第一批试点经验尚未成熟之时就急于推开第二批试点，这种多点开花、全面铺展的做法显得有些仓促和盲目；另一方面，试点的关键在于“试”，通过“试”来对既有制度进行评估、检验和反思，通过“试”来为制度的再设计积累经验、素材和数据，通过“试”来发现那些我们想不到的问题并寻求破解之道。“试”的结果当然可能会是成功也可能会是失败，成功固然可喜但失败亦不可悲，失败的价值在于使我们从中吸取了教训，在于让我们确信此路不通。但是，在报喜不报忧的习惯思维的作祟下，我们似乎都在极力宣传成功的经验，而没有静下心来对各试点方案进行一番深思熟虑的评估和比较，更没有在评估和比较的基础上尽快纠正和淘汰那些有失偏颇的做法。要想让试点工作回归其本真，可行的策略是：要更加注重试点的代表性和实效性，将试点限定在有限的范围之内；适时对试点工作进行评估和反思，为制度的再设计积累正反两方面的经验，在此基础上，不断完善既有方案使之能更接“地气”，待时机成熟再予以一体推进。 2.系统推进，搞好与法官员额制相关的配套改革。司法改革系由诸多改革子项目组成的系统工程，司法改革能否成功最终取决于改革子项目能否落地生根；与此同时，诸多改革子项目又是相互关联的，某项子项目能否取得成效往往取决于与之相关联的其他子项目能否适时跟进。法官员额制改革是司法改革中的基础环节，推进法官员额制改革即是为了给诸如法官单独职务序列、法官薪酬制度、审判权运行机制等诸项改革做好铺垫，如果法官单独职务序列、法官薪酬制度、审判权运行机制等改革不能适时跟进的话，法官员额制改革不仅难以取得成效，而且还会失去其存在的意义。当前，法官们对如下两项配套改革十分关注：一是给法官配置优秀助理的改革，此项改革关系到能否将法官从繁冗琐碎的事务中解放出来，使其能够更专注于案件的审理；二是法官薪酬制度的改革，此项改革不仅关系到法官的职业尊荣，而且还关系到法官们是否愿意穷其一生在审判岗位上发光、发热。鉴于法官助理及法官薪酬改革均是可独立成篇的议题，本文无意对其进行面面俱到的解读，只求从逻辑上对这两个问题作一简明扼要的梳理。 先来看法官助理方面的配套改革。从某种意义上讲，员额法官能否高效、优质地开展工作往往取决于其助手，故为员额法官配置助手，让法官助理承接一部分原先应由法官承担的工作，从而为法官减压、减负，挖掘释放法官潜能，使其能多办案、办好案，是法官员额制改革的内在逻辑。(23)在进行法官助理改革前，我们首先要搞清楚法官助理到底能为法官做些什么？法官助理与书记员到底有何不同？按照《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》的规定，法官助理是法官的审判辅助性工作的助手，而书记员则是审判事务性工作的助手。不过，何谓审判辅助性工作、何谓审判事务性工作事实上并非泾渭分明，因为审判事务性工作本身也带有某种辅助审判的功能。英美国家一般将法官助理定位为法官的智力助手，负责草拟裁判文书及进行法律研究、提出法律意见等智力型事项，而将书记员定位为法官的事务助手，负责处理程序性、重复性的事务型事项。从目前试点法院的情况看，由于没有对法官助理和书记员的角色予以清晰定位，而将大量本可由书记员处理的工作转嫁给了法官助理，这种逻辑偏差是不足为取的。(24)另需说明的是，员额法官是否应配置法官助理亦需视情况而定，要做到人尽其才、才尽其用。比如，基层法院的法官大都处理较为简单的案件，其工作大多是程序性和重复性的，即便千头万绪十分繁忙，也无需为其配备智力上的助手，而要考虑为其配备更多的事务性助手，如可配备两个或者两个以上书记员；而高级法院的法官需处理大量疑难、复杂的案件，需对很多法律问题进行研究，为其配备法官助理作为智力助手就显得十分必要了。 更进一步的问题便是，法官助理来自何方？有人认为，可以让“入额”落选的原法官来做法官助理。这种想法过于想当然，且不说原先坐堂问案的法官一下子降格为协助办案的法官助理其积极性是否会受挫，就是连年轻的员额法官能否指挥得动年长的法官助理都会成为问题。有鉴于此，中央提出从政法专业毕业生中招录法官助理的思路是对的，但问题是，靠什么来吸引法科毕业生呢？有人认为要靠待遇，但法官助理的待遇总会碰到“天花板”，不管多么资深的法官助理其待遇总不可能会高过员额法官。亦有人认为要靠职业晋升的空间，但囿于法官员额体量有限，法官助理不可能都升任为员额法官。事实上，国际上特别是英美法系国家较为通行的做法是，将法官助理视为锤炼法律职业精英的平台，而不仅仅是作为未来法官人才的储备库，法官助理经过短期训练后，大部分流转到体制外从事诸如律师等法律职业，因而，法官助理真正吸引人的地方倒不在于待遇，而在于广阔的职业前景。(25)要想为法官助理提供广阔的职业前景，应从如下两个方面着力：一是要在法官助理的培养上下工夫，推行“双向选择”的导师制，使法官助理能在导师的帮助下迅速成长；(26)二是在法律职业共同体内构建互通互认的职业经历机制，为具备一定年资的法官助理顺利成为执业律师打通“卡口”。 再来看法官薪酬制度的改革。薪酬待遇这一事项既是法官们最关心的，也是最能凝聚人心的，在推进法官员额制改革前就应该把它讲明、讲透、讲细。但现实的情况却是倒着来的，法官员额制改革的试点工作已经进行得差不多了，而法官薪酬到底能涨多少却还是雾里看花。毋庸置疑，法官员额制改革后，法官的专业要求、职业责任大大提高了，法官的待遇也应随之而提高。那么该如何提升员额法官的薪酬待遇呢？有人认为，应参照同等资历律师的平均收入确定法官薪酬。这种看法似乎有道理，但任何国家的法官薪酬与同等资历的律师收入相比总是低得可怜。(27)事实上，法官既与律师一样是法律共同体中的专业人员，同时也和普通公务员一样均由国家财政所供养，因而，法官薪酬基于其职业的特殊性按照明显高于普通公务员的标准来确定是较为合理的。(38)考虑到财政负担的可行性、法官加薪的渐进性以及平衡全局的需要，目前暂按高于普通公务员40%～50%的标准确定法官薪酬是切实可行的。 除较高的薪酬待遇外，法院最吸引人的地方其实是那份引以为傲的尊荣感，正是靠着那份社会普遍认同的权威与尊荣，法院才有可能吸引大批法律英才加盟，因此，在给法官加薪的同时提升法官的职业尊荣感才是长久之计。事实上，法官的职业尊荣并不是社会施予的，而是法官自己在一个个案子的审理中积累的，法官能为社会的公平正义做多大贡献就会积累多少尊荣。从目前情况看，恐怕还得为法官们积累职业尊荣感创造条件，即从那些最为基本的事情做起，最大限度地确保法官独立行使审判权不受干扰，最大限度地确保法官的履职安全及名誉不受侵犯。(29) 3.公开透明，在公共论坛中推进法官员额制改革。法官员额制改革既有集思广益的成分，又有闭门造车的隐忧。说其集思广益，是因为改革试点方案的设计基本能做到广开言路。比如，在上海，“自去年改革试点开展以来，共在全市三级法院开展抽样访谈、抽样调查、问卷调查等实证调研方式，共先后召开了有法院干警、特邀监督员、特邀咨询员、人大代表、政协委员、律师界代表等人员参加的专题调研座谈会150余场”，(30)这样的量不可谓不大；说其闭门造车，是因为即便是改革的最大利益关切者，在改革的最终方案出台前，也不知道改革最终会走向何方，这样改革就成了为政者的事情，而广大政法干警则成为被改革的对象。集思广益和闭门造车看似互为背反，但在顶层设计的逻辑中却又高度统一起来——集思广益仅止于更好地听取意见而排斥无谓的论辩，整个制度的设计过程始终是秘而不宣的，一旦方案有了最终的定夺，接下来只需沿着自上而下的权威主义路径，宣传教育、学习领悟、贯彻执行。 事实上，排斥论辩的做法是有失偏颇的，因为“在每一个可能有不同意见的题目上，真理却像是摆在一架天平上，要靠两组相互冲突的理由来较量”(31)并且既往的事实也已告诉我们，“若放弃争论，可能会暂时掩盖问题，但问题和矛盾始终留在那里没有得到妥善解决，并随时有可能进一步‘发酵’。”(32)要想充分论辩就要让公众知晓方案，参与方案设计的全过程，这就需要设置多层次的公开透明的适于论辩的公共论坛。一方面，公共论坛应能汇聚关于司法改革的充分信息，这些信息应向社会中的不特定成员开放，社会中的每一个成员亦都有机会参与论辩或对论辩施加自己的影响；另一方面，公共论辩的进程、在进程中所形成的信息，以及最终抉择的结果都应向全社会公开，接受社会的再检验和意见反馈，并对反馈的意见作进一步回应。唯如此，方能使每位利益相关者都成为改革的主体和受尊重的对象，使法官员额制改革成为一种可参与、可预见、可反思、可控制的过程，并“经由过程的试错、回馈、反思和修正，目标和结果也得到修正和校调。”(33) 当下对法官员额制改革进行反思和评价正当其时。一方面，法官员额制改革业已在试点法院全面铺开，其间各种问题、矛盾、纠结、阻力都得以充分显现，这就使我们的评估和反思更有的放矢；另一方面，中央层面的正式实施方案尚未尘埃落定，这就意味着还存在一定的制度修正和再设计的空间，因而，对前一阶段的试点工作进行评估和反思，为制度再设计梳理数据、积累经验和素材就显得尤为紧迫。在评估和反思法官员额制改革的过程中，我们会发现各种各样的问题，而要破解这些问题，最为关键的一点就是要遵循问题分析的制度逻辑，即坚持正当的逻辑目标及实现逻辑目标的恰当进路。申言之，优秀法官不仅是改革所赖以依靠的基本力量，而且“让优秀法官受惠”更是法官员额制改革所应遵循的根本逻辑和一以贯之的基本理念。为了实现这一逻辑目标，还必须遵循恰当的逻辑进路，这一逻辑进路不仅围绕逻辑目标而展开，而且还蕴含在那些前后关联的问题解决方案之中，这些问题包括：（1）什么是优秀法官？（2）如何来辨别优秀法官？（3）靠什么来吸引优秀法官，发挥其最大潜能？这些问题环环相扣，只有在逻辑上将其连贯起来进行系统考量，才有可能找到实现逻辑目标的具体进路。 ①习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，人民出版社2012年版，第10页。 ②据统计，2013年上海法院辞职的法官超过70名，较2012年有明显增加；2014年共有105人离职，其中法官有86名，在这86名法官中，有17个审判长，43人拥有硕士以上学历，63人是年富力强的“70后”。参见陈琼珂：《司法改革能消解法官离职吗》，http:///www.shobserver.com/news/detail?id=4592，2015年9月12日访问。 ③也就是说，在编的法官、书记员、司法警察、司法行政人员之间的工资差别并不大，法院工作人员的工资差别主要体现在行政级别上。 ④孙晓楼：《改进我国司法的根本问题》，《苏州大学学报（法学版）》2014年第1期。 ⑤根据《中国青年报》的报道，海南法院通过法官员额资格审查的有1393人，参加考试的只有1170人，除去负责法官遴选考试的各级法院院长和副院长，应考人数为1200人，30人弃考，可见各级法院院长、副院长不需参加法官“入额”考试。参见任明超：《法官重新选任三分之一分流》，《中国青年报》2015年1月18日第1版。 ⑥参见丁汀：《法官选任，为何这么选》，《人民日报》2015年1月四日第4版。 ⑦胡道才：《推行法官员额制改革的两个基站问题》，《唯实》2014年第11期。 ⑧比如，上海所确定的法官员额比例为33%，而首批“入额”用掉了其中的27.6%，所预留的空间仅为5.4%。 ⑨《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出，完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实和法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错和维护裁判权威。 ⑩参见徐昕、黄艳好、汪小裳：《中国司法改革年度报告（2013）》，《政法论坛》2014年第2期。 (11)在海南，法官的“入额”考试由四道题目组成，其中两道是公共题，考的是党的十八届四中全会精神和社会主义法治体系，各占25分；根据法官的专业再出刑事、民事、行政审判和执行各两题，选出四个业务门类各一题，应考人员可根据自己的业务专业选做两题，各占25分。据考生反映，试题并不算难。同前注⑥，丁汀文。 (12)关于德国的司法考试及法官遴选制度，可参见关毅：《法官遴选制度比较（上）》，《法律适用》2002年第4期。 (13)从全国范围来看，有审判资格的人占法院在编人员的60%左右，按照“二八定律”测算，优秀法官仅占法院在编人员的12%。 (14)叶竹盛：《司法改革要改掉三种法官》，《南方都市报》2015年3月1日第A02版。 (15)比如，有论者认为应该保留助理审判员，有论者认为应当赋予法官助理一定的审判权，亦有论者认为要设置一种限权法官的角色。其实，这些主张均可以归结为一点，即在法官员额制改革的过渡期内，设置一种员额法官与非员额法官共同办案的制度，至于能办案的非员额法官到底是叫法官助理、助理审判员还是限权法官都不是问题的关键。笔者认为，现行的《试点方案》不仅设置了法官员额制改革的过渡期，而且还明定在过渡期内保留未“入额”法官的审判资格，这就为非员额法官继续行使审判权创造了条件。 (16)参见《孟建柱在司法体制改革试点工作专题座谈会上强调：以坚韧不拔的勇气积极进取的精神坚定不移推进司法体制改革》，《人民法院报》2015年4月18日第1版。 (17)例如，有法官就道出了这样的心声：“‘司改’这姑娘本该20年前就下楼了，我从2008年中央政法委员会颁布《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》开始等，至今也有6个年头了。物是人非，青春已不再。不管你长的是啥样，我不再等了，你们自己玩吧。”参见安小庆：《出法庭记》，《南都周刊》2014年第29期。 (18)秦前红：《当前司法改革存在的五大隐忧》，http://qinqianhong.blog.21ccom.net/？p=275，2015年6月19日访问。 (19)虽然在中央层面已通过了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》两个文件，最高人民法院也随即通过了《人民法院落实〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉的实施办法》，但上述文件成效如何还有待在实施中进一步评估。 (20)应该看到，虽然至今尚未形成员额法官加薪的完整方案，但员额法官加薪工作已在稳步推进。比如，深圳法官月加薪约1500元，上海法官加薪43%，青海法官加薪50%等。更为重要的是，在中央全面深化改革领导小组第十六次会议上审议通过了《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》和《法官、检察官工资制度改革试点方案》两个文件，要求对法官、检察官给予特殊政策，建立有别于其他公务员的单独职务序列和实行全国统一的法官、检察官工资制度。 (21)在中国当前的法院体制中，制度意义上审判辅助人员只有书记员，且对书记员的职责定位始终模糊不清。例如，《人民法院组织法》第39条规定“各级人民法院设书记员，担任审判庭的记录工作并办理有关审判的其他事项”，书记员的职责除了庭审记录之外，“有关审判的其他事项”究竟如何界定则语焉不详。正因为书记员职责定位不清使法官成为了责任的“总兜底”，书记员的工作失误法官反而成了主要责任人，如此一来，某些有责任心的法官宁可自己多干点，也不愿意放手让书记员干，而一些资历较老的书记员更不愿服从年轻法官的工作安排。同理，在法官员额制改革中，如果不能对法官助理的职权予以清晰定位，那么原先的因法官与书记员之间职权划分不清所引发的问题就会变本加厉。 (22)郑成良：《司法改革四问》，《法制与社会发展》2014年第6期。 (23)最高人民法院1999年颁布的《人民法院五年改革纲要》中就明确提出，高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点，摸索经验；在本轮司法改革中更凸显了法官助理的重要性，特别是在今年6月初召开的中央全面深化改革领导小组第十三次会议上便审议通过了《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》，强调建立从政法专业毕业生中招录法官助理、检察官助理的规范机制。 (24)比如，送达、诉讼保全、委托司法鉴定、调查取证等程序性事项，对法律专业水准要求不高属于事务型事项，完全可以由书记员代劳；而阅卷、主持调解、管辖权异议、组织庭前证据交换、法庭争点归纳、对疑难案件进行研究并提出法律意见、草拟裁判文书等事项则对法律专业水准要求较高属于智力型事项，则应由法官助理来处理。事实上，在最高人民法院出台的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中亦未分清智力型事项与事务型事项，而将诸如财产保全、证据保全、委托鉴定（评估）等非智力型事项也列入到了法官助理的职责范围之内。 (25)比如，美国联邦法院的法律助理一般从法学院的毕业生中选拔，待遇不高且工作基本上都是短期的，但却拥有良好的职业前景。在美国，备受推崇的联邦检察官和联邦公设辩护律师，几乎每个人都有过法官助理的经历。第九巡回上诉法院最近3年被提名的年轻法官，都曾经是联邦最高法院的法官助理。美国的精英律所甚至要求每个新入职的律师必须有法官助理的经历。参见王超：《成为美国联邦法官助理有多难》，微信号“法影斑斓”2015年4月21日发布，2015年5月20日访问。 (26)在法官助理的培养上推行导师制是笔者多年来一直思考的问题，对导师制的具体制度设计笔者想另撰文予以陈述，在此只就导师制的要点予以提炼说明。法官助理培养的导师制的操作要点包括如下几个方面：（1）员额法官要想招录法官助理，首先应取得法官助理导师资格，法官助理导师资格只授予最优秀的法官，由法官遴选委员会结合学历、办案业绩、研究能力等进行考核认定。（2）法官助理的招录应以“双向选择”为基础，即招录法官助理应向社会发布招考公告，公告中注明导师的姓名、学历、专长、所办案件等信息，供考生评估和选择；考试由笔试和面试两部分组成，在考生通过笔试后，还需由导师对其进行面试，导师对招录事项拥有最终决定权。（3）导师对法官助理有培养和评价的职责。导师评价进入法官助理职业档案，是其职业能力评定的一个重要组成部分。（4）法官助理实行短期任职制，一般任职期限为3年，经考察合格的，可再延长两年。事实上，推行法官助理培养的导师制不仅能进一步增强法官助理对法官的人身依附性，而且师徒的名分还有利于增强团队凝聚力，提升法官助理的工作积极性。 (27)以美国为例，2011年，纽约州最高法院大法官的年薪是13.67万美元，州首席大法官的年薪是15.6万美元，均不及律师的平均收入水平。参见朱伟一：《美国法院的待遇》，http://www.21ccom.net/articles/qqsw/qyyj/article_2011082143689.html，2015年5月28日访问。 (28)参照普通公务员的标准确定法官薪酬亦是国际惯例。比如，美国、英国、墨西哥等国的法官工资都直接对应政府司局级以上官员；德国、日本法官的工资虽与公务员职级对应，但总体也高于普通公务员。我国台湾地区“司法院”经过努力争取，法官薪酬目前已是同一职等公务员的2.5倍，最高时曾达到3.25倍。参见何帆：《法官高薪的前提是什么》，《人民法院报》2013年5月24日第8版。 (29)近期，诸如崔慧诬陷法官、齐奇大法官被宋城集团以舞台剧的形式举报、金华胡克胜法官被停职，以及十堰中级法院4名法官被当事人捅伤等有损法官尊荣和人身安全的事件轮番上演，着实令人心痛。 (30)http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1326024_1，2015年9月12日访问。 (31)[英]密尔：《论自由》，许宝躲译，商务印书馆1959年版，第14～42页。 (32)刘斌：《“自治”与“回应”：中国法院司法风格调整的评估与反思》，载贺荣主编：《公正司法与行政法实施问题研究》，人民法院出版社2014年版，第40页。 (33)孙莉：《论作为过程的司法改革的过程正当化》，《法制与社会发展》2014年第6期。