全球化时代的高等教育政策走向及其批判性分析，本文主要内容关键词为：批判性论文,高等教育论文,走向论文,政策论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.2 文献标识码：A 文章编号：1672－0717(2012)03－0013－07
全球化对社会生活各个领域产生了深刻的、跨国界的影响。在全球化浪潮下，许多国家对高等教育政策进行调整，体现出不同程度的市场化、民营化、分权化和问责制走向。这些政策有其共同的实践动力和理论依据。实践动力是高等教育规模扩展和财政紧缩，理论依据主要是新自由主义和新公共管理理论。新自由主义强调竞争和市场机制；新公共管理理论强调公共部门内部及公私部门之间的竞争，要求更加严格地使用和节约资源，鼓励分权，重视绩效测量和评估。
一、高等教育市场的形成
市场化(marketization)是全球化时代最突出的特征之一。市场化与自由化、私有化和放松管制一起构成了许多进行新自由主义改革的国家的主要政策措施，其他许多国家也表现出市场化的政策趋向。在市场化的大背景下，高等教育越来越体现出市场的特征。当然，多数研究者对高等教育市场化的说法比较谨慎，更多地采用较为中性的高等教育市场［higher education market(s)或market(s) in higher education］的概念。高等教育市场指高等教育中的选择和竞争机制，其基本特点是注重选择和竞争，以市场的方式配置高等教育资源。高等教育市场并不是完全意义上的市场，而是一种“准市场”，具有产权结构和利益最大化目标不清晰的特点[1]。
过去二三十年间，许多国家逐步形成了高等教育市场或加强了高等教育的市场趋势，主要表现为：政府减少公共拨款(降低高等教育经费在GDP中的比例，降低公共高等教育经费在高等教育经费中的比例，还有的国家在特定时期内削减公共高等教育经费总量)，高校拓宽经费渠道；实行学费政策，提高学费水平，增加学费在高校收入中的比例；举办私立高校，扩大私立高等教育规模；改变对高校的经费拨款方式，引入竞争机制；激励高校进行技术转让，推动知识商品化；高校开展培训、网络教育和其他有偿服务；招收自费留学生，甚至将留学教育产业化；等等。
在不同的国家，高等教育市场的主要内容和形成方式并不一样。市场是影响美国高等教育的主要力量，市场机制是美国高等教育的基本调节机制[2]。近年美国高等教育市场趋势的加强，主要表现为各类高校提高学费水平、一些州引入“高等教育券计划”、营利性高等教育崛起、高校加大技术转让力度。在英国和澳大利亚，公立部门在高等教育系统中占绝对主导地位。英国高等教育市场的形成，最突出的表现是提高国内学生的学费水平，对英国和欧盟以外的国际学生实行“全成本付费”政策，将留学教育产业化[3]。澳大利亚高等教育市场的形成，突出地表现为重新实行学费政策，将政府全额资助的留学教育产业化，公立高校为学生和各类公共经费开展竞争。目前，留学生教育已经成为英国和澳大利亚的第三大出口产业，给两国带来了巨大的经济收益，受到政府和多数高校的鼎力支持[4]。20世纪90年代以前，前苏联和东欧国家普遍实行免费的公立高等教育制度，高等教育基本是非市场的政府服务，经费全部由政府提供。这两个地区的转型国家高等教育市场的形成，主要表现为发展私立高等教育，实行学费政策。可以说，各国加强高等教育市场取向的政策不尽相同，其政策组合取决于所在国家高等教育的现实条件和发展目标。
在高等教育市场趋势得到加强的国家，政府鼓励高等教育市场行为，其理论来源主要是新自由主义。新自由主义的核心思想是主张竞争，以市场机制作为经济生活的根本机制。这些国家的政府逐渐放弃凯恩斯主义，削弱福利国家政策，认为政府的职责在于创建“竞争秩序”，为市场创造有利条件。许多国家还受到新自由主义经济学家弗里德曼“全成本学费”(full－cost fees)理论的影响，逐步降低公共经费在高等教育经费中的比例，要求学生为其接受高等教育承担更多的成本。与此同时，受人力资本理论的影响，这些国家的政府倾向于将教育假定为一个私人投资过程，将学生假定为自我管理的投资者，将学校作为自我经营机构，将教育系统作为竞争性系统市场，因而教育的公共服务性质逐渐被竞争、效率和顾客需求所取代。
高等教育市场化趋势的加强，有两大现实背景。一个背景是大多数国家高等教育适龄人口不断增加，民众接受高等教育的意愿不断增强，导致这些国家面临高等教育大众化或普及化的压力；另一个背景是出现了世界性的高等教育财政紧张。高等教育财政紧张的原因在于高等教育规模扩大，同时一些国家缩小公共开支和公共赤字，实行减税政策，导致公共高等教育经费来源减少。高等教育财政紧张不但推动了高等教育市场的形成，而且推动了高等教育民营化和问责制，还在一定程度上推动了高等教育分权。在高等教育财政紧张的条件下，各国政府纷纷削减公共经费，鼓励各级各类高校竞争资源，要求高校拓宽经费渠道，并要求提高私人成本在教育成本中的比例。
市场的形成对高等教育产生了深刻的影响。随着高等教育市场的形成，知识的公共产品性质弱化，高等教育的公益性受到削弱，知识商品化和高等教育商业化的趋势不断加强，高校之间竞争加剧，高校、学生、教师、管理人员的身份和认同发生明显的变化，弱势群体的高等教育机会受到威胁，等等。正如澳大利亚学者马金森[5](P6)(Simon Marginson)指出的，“主导范式是教育不再作为一项共同的公共服务。它变成了一个教育市场，从政府背景下走出来，学生和家长成为消费者，教师和学术人员成为生产者，教育管理者成为经理和企业家”。
高等教育市场是一柄“双刃剑”，有正负两方面的效应。高等教育市场的形成，缓解了政府的经费压力，拓宽了高校的收入来源，促使高校节约成本和提高办学效率。但是，高等教育市场也存在一些明显的弊端。市场的形成或市场趋势的增强，使高等教育的传统价值观特别是知识的公共性和高等教育的公益性受到挑战，弱势群体的机会受到威胁，并且加剧了优势院校与弱势院校之间的不平衡。对高等教育市场持批判意见的学者认为，市场本质上并不产生基于共享的集体产品(collective goods)，市场化不是不可避免的，竞争具有限度，高等教育需要“一个超越市场的世界”[5](P280)。哈佛大学前校长博克(Derek Bok)则明确指出，虽然在市场条件下高等教育商业化趋势日趋明显，但是大学的基本价值观不能妥协[6]。
二、高等教育民营化的兴起
民营化(privatization)是一股方兴未艾的世界潮流，许多国家对民营化的兴趣日益高涨，正如有学者指出的，“民营化是我们这个时代的鲜明特征”。从上个世纪六七十年代开始，民营化逐渐发展为一股强大的力量，遍及大多数发达国家和发展中国家，影响了能源、交通、邮政、电信、教育、医疗卫生、养老保险等一系列社会领域，许多公共部门迅速向民营部门转化。民营化与市场化密切相关，许多内容相互重叠，实际上许多国家市场化的主要途径就是民营化。
高等教育民营化是民营化大潮的组成部分之一，被普遍地推崇为一种提高效率、适应多样化要求，以及促进各类院校更好地满足学生需求并减少政府经费的机制。参考贝尔菲尔德和列文(C.R.Belfield & H.M.Levin)对教育民营化的定义，可以将高等教育民营化理解为高等教育活动、资产和责任从政府或公共机构转向个人和民间组织的过程[7]。从广义上说，高等教育民营化包括四种形式：公立高校所有权的转移；在不对现有制度重新设计的前提下调整公私立高校之间的平衡；增加政府对私立高校的财政等方面的支持；增加私人对公立高校财政等方面的支持(如公立高校收取学费或提高学费在公立高校收入中的比例、募捐)。狭义的高等教育民营化，一般指发展私立高等教育。目前，在全球高等教育学生中，就读于私立高校的学生约占31.3％[8](P252)。
虽然在历史上和现实中都存在私立高等教育，但是在现代史上，高等教育基本被视为一种公共部门事务。第二次世界大战结束后到70年代末的20余年间是许多国家高等教育发展的“黄金时代”。20世纪80年代以前，随着公立高校规模、公共财政和国家政府系统的扩展，“公立化”成为高等教育发展的主要趋势。在工业化国家和新兴工业化国家，只有美国、日本和韩国采取公私立高等教育并举的政策，大多数国家的公立高等教育都占主导地位，美国的公立高等教育在规模上也占优势地位。日本和韩国是经济发达国家中仅有的两个私立高等教育规模占主导地位的国家。从全球范围看，私立高等教育的大规模扩展，主要发生在发展中国家和转型国家。
在需求日益增长和经费不断紧缩的双重推动下，世界范围内大多数国家和地区的私立高等教育都获得了不同程度的发展。在传统上公立高等教育占绝对优势地位的欧洲，私立高等教育缓慢发展。在前苏联和东欧的转型国家，私立高等教育获得了较为迅速的发展。在私立高等教育占有一定规模、精英大学主要为私立高校的美国，近年来非营利性私立高等教育部门规模增长不大，但私立营利性高等教育迅速扩张。在巴西、墨西哥、智利和哥伦比亚等拉丁美洲国家，私立高等教育获得了迅速的发展。在日本、韩国、印度尼西亚和菲律宾，私立高校及其学生在数量上占主导地位。中国的私立高等教育在过去二三十年间一度得到迅速发展，马来西亚、越南等国的私立高等教育目前扩展迅速。在撒哈拉以南非洲地区，私立高等教育有所发展。总的来说，私立部门在世界一些主要区域和国家的高等教育系统中所占的比例为：欧洲，16％(其中中欧和东欧高于西欧)；美国，26.2％；拉丁美洲，48.6％；亚洲，36.4％；大洋洲，约3％—9％不等(其中澳大利亚为3％，新西兰为9％)；非洲，14.6％[8](P252－P255)。
高等教育民营化兴起，主要有三点原因。首先，高等教育需求不断增长，构成了高等教育民营化的基本动力。传统的公立高等教育不能满足巨大的高等教育需求，私立高等教育就应运而生。其次，大多数国家高等教育财政紧张，成为高等教育民营化的直接原因。由于公共经费短缺，高校必然要向政府以外的渠道寻找资金来源。再次，高等教育作为“私人产品”的观念不断发展，与新自由主义、新公共管理理论一起构成了推动高等教育民营化的理论依据。
高等教育民营化的兴起，还与其具有一些优点分不开。民营化扩大了高等教育机会，使得更多的求学者在传统公立高校之外的机构找到了接受高等教育的机会。例如，日本、韩国普及高等教育，主要就是依靠私立高校提供了大规模的入学机会。正是由于民营化扩大了接受高等教育的机会，办学者和一些管理者、研究者认为民营化促进了高等教育公平。民营化还促使高等教育效率得到提高。以美国为例，私立高校录取了全国不到1/4的学生，但培养了1/3的本科毕业生，培养的研究生和专业学位学生的比例更高[9]；私立高校与公立高校之间相互竞争，促使两类高校特别是公立高校提高办学效率。
当然，高等教育民营化不是“万灵药”，它不可避免地存在一些缺陷。私立高校由于收费较高，较少惠及社会弱势群体；许多办学者以营利为目的，忽视教育质量；除了办学历史悠久的精英私立高校，各国新设立或办学时间不长的私立高校的教育质量普遍较低。韩国高等教育的普及主要得益于大力发展私立部门。2005年，在韩国四年制大学中私立大学占85％，在非大学高校中私立高校占91.1％；就读于四年制私立大学的本科生占本科生总数的80％，就读于非大学私立高校的本科生占本科生总数的96％[10]。韩国首尔大学金基爽对该国全民高等教育的历史社会学分析表明，民营化虽然有力地推动了韩国高等教育的普及，但它具有一定的限度，不能解决教育质量问题。[11]他还认为，资助和提供充分的公共教育机会，应当是政府对公众的重要责任和职责。
从实践看，并不是每一个实施高等教育民营化政策的国家都取得了成功。上个世纪70年代末以来，作为国家私有化改革的一个组成部分，智利的高等教育民营化迅速发展，主要表现为举办了众多私立高校，同时政府大幅削减高等教育经费，公立高校开始收取学费。智利高等教育民营化造成了严重的后果：生均成本和学费迅速提高；辍学率居高不下，达到30％—50％；供给过剩导致大量的毕业生特别是人文社会科学毕业生失业；不同学科之间招生规模失衡，理工科毕业生缺乏；贫困家庭和印第安裔子女的高等教育机会缺乏。智利一位前教育部长就此批判道，民营化导致智利教育系统“糟糕而又不公平”[12]。
在高等教育民营化大潮中，政府需要认真考虑自己的角色。一方面，在提供充分的公共教育机会的同时要鼓励合理地举办私立高校的意愿，在公私立高等教育之间形成适当的平衡；另一方面，要加强对私立高校的监管，保障私立高等教育的质量，维护受教育者的权益。
三、高等教育分权的推进
分权(decentralization)又称分权化，与集权相对应，指在平行运行当局之间的权力分散以及权力从高到低的转移。分权是一个复杂的概念，包括功能分权和地域分权。功能分权指各种平行运行当局之间管理权力的分散，地域分权则指政府权力在不同地域层次之间的重新分配中从高到低的转移。地域分权又包括权力分散(deconcentration)、权力委托(delegation)和权力下放(devolution)三种形式[13]。其中，权力下放是最高程度的地域分权。分权与集权是相对而言的，所有政府系统都采取集权权威与分权权威的结合，属于“混合型权威”。
权力无处不在，高等教育领域同样存在权力，并且各种权力之间形成了错综复杂的关系。高等教育权力大致包括六个层次：第一层次为系或讲座、研究所；第二层次为学院或学部；第三层次为大学或学院；第四层次为多校区的学术管理组织；第五层次为州、省级政府；第六层次为中央政府。在这六个权力层次中，第四至六层为各种行政管理实体，被称为高等教育“上层结构”[14]。一般而言，高等教育分权主要指中央向地方分权、政府向高校分权，也就是第六层次向第五层次分权，第五和第六层次向第三和第四层次分权。
高等教育分权没有统一的模式。各国高等教育管理模式差异悬殊，模式的选择以政府体制、意识形态、历史传统，以及语言多样性、地理面积、便于沟通等众多因素为依据。例如，美国和德国传统上是教育分权制国家，联邦政府对高等教育的管理权力比较有限，对公立高等教育的管理主要由各州负责。俄罗斯、法国和日本的高等教育管理权力则主要集中在中央政府层面。此外，有不少人将分权理解为政府放松管制(deregulation)，实际上分权并不等于放松管制，在分权的过程中政府有可能加强了对高等教育的监管。
分权是全球化时代一种流行的政府改革形式，许多工业化国家和发展中国家都在推进分权。在过去二三十年间，在高等教育管理中有的国家加强了集权，但更多的国家在推进分权，至少在政策话语上强调分权。传统上高等教育管理权力集中在中央政府层次的俄罗斯，逐渐给地方下放一部分权力，并扩大高校的自主权。几个世纪以来，德国、法国等西欧大陆国家的高校属于政府部门或政府部门附属物，办学自主权比较小，近年来这些国家的政府着手给予高校以更大的自主权。2004年日本启动国立大学法人化改革，赋予国立大学以独立的法人地位。20世纪80年代中期开始的中国高等教育体制改革，主要任务就是简政放权，扩大高校办学自主权，同时中央政府将一部分管理权力下放给地方政府。
高等教育分权的理论基础与其他形式的分权基本一致。在弗里德曼看来，分权是保护自由的重要途径。首先，政府的职责范围必须具有限度；其次，政府的权力必须分散。他的经典论述是，“当政府行使权力时，在县的范围内行使比在州的范围内行使要好，在州的范围内行使要比在全国范围内要好”[15]。政府权力要分散和下放的原因在于，政府掌握的信息是不充分的，它永远做不到像个人那样的多样化和差异化的行动。新公共管理理论也提倡分权和主动参与式管理。政府管理应采取分权和评估模式，将更多的权力分配给公共机构如中介组织、评估机构等，减少直接的干预和控制，这些都属于新公共管理理论基本主张中的核心组成部分。
近年来，国外推进高等教育分权最突出的两个例子是日本的国立大学法人化改革和西欧大陆国家的扩大高校自主权。
对日本国立大学而言，法人化改革是一个多世纪以来长期面临的一个重大课题。从明治维新时期开始，为满足国家需求而建立的日本国立大学就与政府行政机构建立了不可分离的关系。过去，国立大学虽然不具有法人资格和财政自主权，但享有许多特权，其教职员工具有公务员身份。为了应对全球化的挑战，日本政府逐步将国立大学纳入以市场与竞争为基础的社会秩序之中，以实现提高国立大学的办学效率、减轻政府财政负担的目标。上个世纪90年代中期，日本政府开始尝试缓解政府对国立大学的严厉管制和干预，出台一系列促进大学管理自主与自律的改革措施。法人化改革改变了日本国立大学以往的政府行政机构身份，在赋予其管理自主权的同时，推动了大学财政自主。但是，在赋予国立大学法人地位和更多自主权的同时，日本政府并没有放松对国立大学的管理，而是通过“外部评估”的方式间接管理国立大学。在法人化改革过程中，日本政府管理国立大学的力度并没有减弱，而且学术界担心外部评估的背后隐藏着政府利用间接干预方式对国立大学管理自主权进行约束并限制大学教学科研自由的危险[16]。
传统上，西欧大陆国家的高校享有较充分的学术自由，但它们并不是自治机构，而是长期作为政府部门的一部分，办学自主权比较有限，远低于作为自治团体的英美高校。20世纪60年代中后期，法国、瑞典等西欧大陆国家改革政府管理高等教育的方式，尝试给予高校更多的自主权。80年代中期，更多的西欧大陆国家开始了新一轮的扩大高校自主权的改革，同时引进了评估和问责机制。在给予高校更多办学自主权的同时，这些国家的政府并没有撤退，只不过其工作方式发生了改变，也就是从政府执行大多数教育工作本身转向“决定在哪里做”和“谁来做”[17]。在西欧大陆国家，高校一方面被给予了更多的“自主权”，另一方面在质量保障和问责制的名义下受到了严格的监管[18]。可以说，在分权的背景下政府控制高等教育实际上加强了，而不是弱化了。还有研究者认为，高等教育部门日益普遍的分权，实质上是一种“再集权”或“集权化分权”[19]。
在高等教育权力配置失衡、中央政府权力过大、地方政府权力过小、高校自主权不足的国家，高等教育分权十分必要。但是，高等教育分权的过程充满了吊诡，需要警惕形式化的分权。尤其重要的是，高校应当获得充分的、切实的自主权，并且在获得一部分自主权(如财政自主权)的同时不能以牺牲另一部分自主权(如学术自主权)为代价。
四、高等教育问责制的实施
20世纪80年代以来，问责制(accountability)在行政管理及教育行政管理领域得到了广泛的运用。问责制又称责任制或绩效责任制，它意味着某种活动的正当化，要求通过最有效的方式证明某种活动取得了预定的结果和绩效。高等教育问责制“就是要惯例化地负责任，‘进行说明’，它指不同群体之间的正式控制关系，即一个群体有义务对另一个群体就职责的履行和公共资源的使用做出说明”[20]。高等教育问责制包括合理使用资源、提供证据、评价证据、注重成本及效果、改进教育过程等要素，从类型上说包括外部问责(如政府对高校的问责)和内部问责(如高校对教师的问责)，以及教学问责、科研问责、行政问责、财政问责、服务问责等等。
与行政问责制、企业问责制相类似，高等教育问责制关注效率、效果，注重结果、产出。但由于高等教育自身具有的特性，高等教育问责制又表现出一些独有的特征，也就是它往往与院校自治、政府介入、质量保障联系在一起。
在高等教育领域，问责制、质量保障、评估三者之间具有内在的联系。尼夫(Guy Neave)以“评估型政府”("evaluative state")指称加强问责制的高等教育管理模式，强调了高等教育问责制的一个基本特点，即注重评估。高等教育评估是问责制的实施形式，也是质量保障的一个基本途径。新公共管理理论两位代表人物奥斯本和盖布勒(David Osborn & Ted Gaebler)宣称，测量能推动工作，如果不能测定效果，就不能辨别是成功还是失败。[21]高等教育问责制以评估作为基本的实施形式，目的在于保障和提高教育质量，当然还包括合理使用教育资源。
高等教育问责制并不存在统一的模式，不同国家和地区的实践既有共性也有差异。20世纪80年代保守党执政时期，英国推行新自由主义的“撒切尔主义”，对政府管理方式进行了大规模改革，其中包括对高等教育预算和问责机制的改革。英国政府旨在节约公共高等教育资源而推行的问责制与为保障高等教育质量而推行的评估逐渐得到了发展，1984年开始推行高等教育质量保障制度。英国高等教育问责制的进展，突出地表现为先后建立了一系列相关机构，最重要的是1997年正式设立高等教育质量保障署(QAA)。建立该署的目的在于促进高等教育质量的提高，其主要职责是制定评估标准、组织评估等。评估促使英国高等教育管理发生了重要的变化，要求院校对教育质量负有更多的责任[22]。英国政府还通过评估机构对各高校进行科研评估，各高校也对其教师的教学进行评估，或开展教学科研双重评估。法国高等教育问责制和评估采取了与英国极为不同的方式，由国家高等教育评估委员会基于院校现场访问以及由此产生的公共报告而组织外部评议，评估较为宽松。在美国，绝大多数高校经由非政府的区域教育认证机构认证，但认证机构并不提供质量评估，评估主要由各院校自行组织。在美国各类高校，普遍对教学科研人员进行教学评估或教学、科研双重评估，并且越来越多的高校开展“终身教职后评估”。近年来，美国联邦政府计划介入对获得联邦学生贷款和科研资助的高校的问责。随着日本大学法人化改革的推进，评估制度建设正在加快进程。日本高校一般都对教学科研人员进行教学评估或教学科研双重评估。在教学评估方面，日本高校普遍建立了明确、细致的教学评估指标体系，这些指标为数众多，涵盖许多方面，涉及不同层次。
自治、自我管理或办学自主权一直是高校观念体系中的一个核心成分。问责制的引入和加强，对高校自主权带来了什么样的挑战？对全球许多国家高等教育的观察和研究表明，问责制对高校自主权产生的主要是削弱作用。在美国，由于问责制的施行，20世纪70年代以来“高等教育与政府之间的关系改变了。高等教育……移进政府之中，成为政府的一个构成要素、公共行政的一个部门”[23]。近20年后，克拉克进一步发现，在世界各地不断强化的问责制使高等教育界屈从于科层控制，削弱了高校自主权。[24]在欧洲，尼夫深入地考察了一个问题：政府向市场中相互竞争的高校放权的同时，如何保持其强势地位？他的研究揭示，评估型政府或问责制为政府控制高校提供了强有力的工具。[25]高等教育问责制对高校自主权的影响是较为明显的，就是在某种程度上削弱了高校自主权。问责制对高等教育质量的整体影响尚不明确，缺乏得到广泛认可的证据和研究结果，目前仍处于争议阶段，支持者与反对者各执一端。
从实践看，高等教育问责制取得了一定的成效，促使高等学校树立和加强了责任意识，关注资源使用的效率，并采取措施提高效率。高等教育问责制有积极作用，但也有一定的限度。实施高等教育问责制，一般以绩效测量为基础。在高等教育领域，绩效测量具有相当大的难度。成本——效果测算即使在经济领域也还不完善，在高等教育领域尤其处于起步阶段。高校具有教学、科研、社会服务等多个目标，这些目标相互关联，使得绩效责任更加难以度量。最关键的是，高等教育的运行以高深知识为基础，与企业的产品和服务生产、政府的科层管理相比，高校的知识操作过程更为复杂，知识操作需要较高程度的自主和自由，过于严格细致的问责要求不利于基于高深知识的高校教学、科研和社会服务[26]。考虑到高等教育问责制的潜在风险，对它应当有客观、全面、清醒的认识，特别是对是否强化问责制要保持警惕，以防止过度问责对高校办学自主权的侵蚀和对教学科研秩序的干扰。
收稿日期：2012－1－14