地方政府绩效评价监管问题研究，本文主要内容关键词为：地方政府论文,绩效评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1000-2804(2007)03-0082-05
20世纪90年代以来，政府绩效评价的理论研究和实践探索在我国已取得了较大进展，尤其是近两年来，各级地方政府把绩效评价作为深化行政管理体制改革和推动其职能转变的重要内容和有效手段进行大胆地尝试。但由于地方政府绩效评价的监管不到位、操作存在漏洞等问题，制约和影响了我国地方政府绩效评价深入有效地发展。因此，有必要加强对地方政府绩效评价监管问题研究，促进政府绩效评价活动健康、稳定、规范、有序地发展，使政府绩效评价成为引导各级政府不断改善其绩效水平和提高行政能力的强有力工具。
(一)地方政府绩效评价监管的意义
1.实施政府绩效评价监管有助于发挥正确的评价导向作用和提高评价的公信力。奥斯本(Osborne)与盖布勒(T.Gaebler)认为，政府绩效评价就是改变照章办事的政府组织，谋求以结果为导向的控制机制。我国政府高层领导认为，政府绩效评价是“指挥棒”、是“鞭子”，起引导、督促政府行为的重要作用。政府绩效评价具有很强的导向功能。科学的评价指标体系、正确的评价程序、客观的评价结果，能够帮助评价对象从本质上认识到“事情是如何进行的”，采取相应的措施，以保持和不断地改进绩效。相反，如果绩效评价本身存在缺陷，评价质量不高，评价结果令人难以信服，就会将评价对象导向歧途，比如，有些地方政府以“GDP”论英雄的评价标准，导致大量重复建设和资源的破坏性开采，降低了绩效评价的公信力和权威性，对评价活动的进一步发展产生消极影响。我国政府绩效评价起步较晚，自发状态下的地方政府绩效评价活动还很不规范，由于缺乏对地方政府绩效评价的统一规划和指导，评价内容、评价程序和方法不一致；评价活动具有一定的封闭性、神秘性，加强政府绩效评价监管就显得更为重要。
2.实施政府绩效评价监管有助于规范地方政府绩效评价实践。近几年来，我国许多地方政府开展了形式多样的政府绩效评价活动，这对推动政府职能转变，深化行政管理体制改革起到了积极的作用。但由于缺乏有效监督，致使地方政府绩效评价存在诸多问题。一是评价活动带有明显的随意性。评价指标、评价内容以及评价方法由各评价组织自行确定，全国尚未形成统一评价框架和标准。同时，也缺乏必要的法律制度支持和保障，一些地方政府想什么时候评就什么时候评，想怎样评就怎样评。二是评价过程具有封闭性。目前，大多数地方政府开展的绩效评价活动属于内部评价，评价操作在政府内部进行，评价主体也是上级政府，评价结果也只在政府内部公布，公众对政府绩效评价难以知情和参与。三是评价存在短期行为，宣传多，落实少，虎头蛇尾多，善始善终少，没有形成政府绩效评价的长效机制。通过加强政府绩效评价监管，“在组织的某项活动超过公共部门绩效管理容许范围的偏差时，可以采取必要的纠正措施，以使系统的活动趋于稳定，实现组织的既定目标；或者在必要时，进行修改，确定新的现实目标和管理控制标准，使之更符合组织自身的条件和外部环境的变化。”
3.实施政府绩效评价监管有助于营造良好的政府绩效评价环境。政府绩效评价嵌入于一国的文化、社会和历史之中，具有环境的依赖性，这种依赖主要通过当前环境的不确定程度，以及组织与其外部相关群体的各种利益相关者关系，对管理者施加影响。管理者通过有效的关系管理，使这些不确定性减少到最低程度，从而较好地实现管理使命。我国政府绩效评价之所以举步维艰，一个重要原因是还没有形成有利于政府绩效评价的社会环境。诸如公民参与政府绩效评价的意识和责任性，政务公开程度、信息化水平，评价信息的真实性等都需要进一步提高，以及全社会对地方政府绩效评价工作的理解和支持。通过实施政府绩效评价有效监管，在评价组织机构、评价主体和评价对象、评价信息的获取与获取评价信息的质量等方面营造一个公平竞争、评价有序、评价信息畅通、真实的评价环境，尽可能地减少评价中的个性化、人情化、特殊化的因素，将不同评价对象或同一评价对象的不同时期绩效置于同一评价环境下进行评价，形成可比、公正的评价结果，增强政府绩效评价的可利用性。
4.实施政府绩效评价监管有助于保护评价各方当事人的正当权益。评价地方政府绩效，实质上是一种权力运行。要防止政府绩效评价权力的滥用和腐败行为发生、维护绩效评价对象的正当权益，保证绩效评价主体依法履行职责，增强评价的效力，就必须加强对政府绩效评价的监管。实施政府绩效评价监管，一方面，能够及时发现评价活动中的违法、违规行为，并加以制止和纠正。同时，对评价纠纷和争议事项及时处理，以保护参与政府绩效评价的各方当事人的合法权益，使一切参与者都能享受公正的待遇。另一方面，政府绩效评价工作难免出现错误和失当问题，通过评价监管及时予以补救，减少评价不当带来的负面影响。
5.实施政府绩效评价监管有助于促进地方政府绩效评价健康发展。西方发达国家的政府绩效评价是在一系列的政府管理改革和制度建设中进行的。美国政府绩效评价在经过20世纪70年代末到1992年的近15年的持续行政改革的基础上，到1993年克林顿时期，才结出了丰硕的成果。1978年美国制定了《文官改革法》，表明新一轮政府改革启动；1993年《政府绩效和结果法》的颁布，表明公共部门绩效评价走向规范化、法制化。中国政府绩效评价要能够健康发展，并迎头赶上西方发达国家的水平，在政府绩效评价的起步阶段就要加强管理，规范评价行为，为我国政府绩效评价向纵深发展奠定良好的基础。
(二)地方政府绩效评价监管的目标和原则
1.地方政府绩效评价监管的目标。实施地方政府绩效评价监管的总体目标是：维护政府绩效评价秩序，规范评价行为，协调解决政府绩效评价的相关事宜，促进地方政府绩效评价健康稳定、规范有序、科学可持续发展。操作目标可从以下几方面着手实施：
(1)合法化目标。各类政府绩效评价组织的设立、运作和管理都要遵守《宪法》和其他法律法规，依法开展活动，并对自身的评价行为和评价结果负法律责任。
(2)规范化目标。建立完善的内部管理制度体系，形成规范化的运作机制、协调机制、管理机制，评价活动健康进行。
(3)科学化目标。政府绩效评价的主体应多元化，评价的方式应多样化，评价理念先进，方法科学可行，评价指标设计全面、合理，评价功能作用突出。
(4)常态化目标。评价环境不断优化，评价组织管理有序进行，评价组织的运作日常化、经常化，具备必要的工作能力和水平，能够相对独立自主地开展评价工作。
(5)可持续发展目标。组织机构健全，人才队伍不断壮大，技术水平不断提高，管理规范有序，可持续发展能力不断增强。
2.地方政府绩效评价监管的原则。(1)公开监管原则。主要是对评价内容公开、评价过程公开和评价结果公开程度监管。不论是政府绩效的内部评价，还是外部评价，评价组织机构都应把评价内容、评价指标体系、评价程序、评价信息的技术处理方法和评价结果等事项向社会公开，这不仅是现代透明政府的必然要求，也是保障公众实现对绩效评价参与权的前提。同时，要求所有参与评价对象要及时、准确、完整地提供评价信息，保证评价信息(除涉及党和国家、地方政府的机密事项)公开，使评价主体充分了解有关评价的最新信息，并以此为依据做出合理的评价判断。
(2)依法监管原则。政府绩效评价监管应根据法律授予监管主体的监管权利，对评价实践活动进行全程介入、坚持标准、动态监控。同时，只有依据相关的法律和制度进行监管，才能保证每个评价组织机构、评价主体和评价对象等所有参与者都拥有平等的法律地位，公平保护各方的合法利益。比如，评价组织者有权根据评价目的选择评价类型和评价机构，评价机构有权选择评价主体进行评价。评价对象还应有复议、申诉和救济与赔偿权。
(3)持续监管原则。政府绩效评价不是临时应对的应急措施，而是从组织长远发展的角度进行的一项持续性改革措施。政府绩效评价的根本目的在于帮助评价对象不断改进绩效。因此，政府绩效评价监管不仅要对评价行为进行监管，还要对评价结果的运用、制定改善绩效措施和布置落实改善绩效措施等方面进行跟踪监管，将政府绩效评价由一个开环系统转化为一个闭环系统，真正起到对政府绩效目标完成情况的反馈和提出下一阶段新的绩效目标的良性循环作用，实现以评价结果为导向的政府职能转变和绩效水平持续提升的目标。
(4)分类监管原则。地方政府绩效评价组织主要有政府综合评价组织、政府专门评价组织、政府内部评价组织，还有专业评价组织、社会评价组织、第三方中介机构评价组织等，评价方式既有内部外部评价、外部评价，又有内外结合的评价方式。评价组织和评价方式的多样性决定了地方政府绩效评价监管不能搞“一刀切”，应针对不同评价组织和评价方式，区别对待，分类监督，做到监管适度。对政府内部评价组织，实行一般管理与归口管理相结合的管理模式；专业评价组织实行职业化发展，专业化管理，主要依靠政府绩效评价归口管理部门的监管，并借助评价组织直接上级的监管；非专业化评价组织，实行职业化教育，兼专业化管理。
(三)地方政府绩效评价监管的方式和内容
1.地方政府绩效评价监管的方式。结合政府绩效评价实践特点和政府监督理论，地方政府绩效评价监管可采用政府监管、评价组织自律和社会监管三种方式。其中政府监管是主力，组织自律和社会监管是补充(图1)。不论采取怎样的监管方式，既要防止和克服监管的缺位和不到位现象，又要科学、合理地界定各监管方式的监管范围和职能，使之形成一个全方位、多层次、强有力的监管网络。
(1)政府监管。政府监督的“公共利益”理论认为，基于公共利益而实施政府监管从其产生以来便成为监管的依据之一。在政府绩效评价监管中，政府监管是一种最主要的监督管理方式，也是比较有力和有效的方式。通常由政府设立专门监管机构，从法律上确立其合法地位，赋予一定权威，使其依法履行监管职责。包括制定地方政府绩效评价的指导思想、指标体系设计原则、政府绩效评价管理办法等规章制度，并按照规章制度对各评价机构分门别类进行指导，对评价过程中的违纪违法问题及时处理，维护政府绩效评价的公平竞争环境。
(2)组织自律。政府监管尽管效力大，但不能深入到日常具体的操作管理层面。具体的、日常事务性的评价管理工作还需由评价组织机构和行业协会建立一套内部管理制度，通过自我管理、自我规范、自我控制和自我监督来实现。组织自律主要应通过制定内部管理制度、内控制度、操作规程、职业规范等，并付诸实施，以提高组织自身的评价能力和管理水平。在加强评价组织自律的同时，应成立绩效评价组织行业协会，充分发挥行业协会的管理作用。通过依法自愿设立评价行业协会，担负起全行业和会员单位自律、维权、教育、交流和管理的职责和任务。
(3)社会监管。政府监督的“利益集团理论”认为，通过引入监管机构之间的竞争机制，来消除监管供给不足和低效率的问题。仅靠政府监管和评价组织自律是不够的，由于政府产出的特殊性和服务对象的特定性决定了政府绩效评价监管还应发挥新闻媒体、社会团体以及公民对政府绩效评价的监管作用，从外部形成对政府绩效评价的压力。公民参与政府绩效评价监管，使得地方政府必须充分考虑公民利益，如果有损害公民利益的事情发生，就必然影响到政府绩效评价结果。公民参与政府绩效评价监管，有利于保障公民的合法利益，也可以形成公民对政府工作的理解和支持。社会监管是各种监管方式中最经常使用和最容易做到的民主监督形式。
2.地方政府绩效评价监管的内容。(1)评价组织监管。主要是评价组织资质管理。涉及评价组织机构的设立形式和评价组织资格的获取，评价组织的内部管理是否规范、管理制度是否健全、评价组织运行是否正常，是否具备所需的评价技能与技术，其他所需的有关设备是否达到要求。政府绩效评价过程，实际是信息加工和处理过程，除应具备必要的硬件设施外，还应落实开发相关评价信息处理软件和数据库的建立与完善。
(2)评价行为监管。一个完整的政府绩效评价过程应包括绩效目标确定、评价指标设计、评价实施、评价结果的反馈和利用四个环节。政府绩效评价行为监管主要是对每个环节的每一评价行为的合法与合规性进行管理。涉及评价程序合法、过程完整；评价行为合法合规，遵守职业规范；评价控制有效，数据信息真实可靠，评价结果客观真实，评价管理得到充分重视和有效运用。同时，绩效评价应公开透明，将评价内容公开、评价指标体系公开、评价过程公开、评价结果公开纳入绩效评价的日常之中。
(3)评价信息监管。政府绩效评价所需的信息量大，涉及的部门多，信息来源渠道广泛，不仅需要各个部门及评价者的原始资料和数据，还需要其他间接来源资料，绩效评价所依据的信息准确性，将直接影响评价的信度和效度。西奥多H.波伊斯特(Theodore H.Poister)曾指出，“许多公共组织出现了' DRIP' 综合症——数据丰富但信息贫乏(data rich but information poor)——并且花费在考评过程的时间和精力被证明是不值得的。”评价信息监管主要是对获取评价信息的真实性和评价信息的加工、处理的正确性管理。涉及建立正确的评价信息采集、加工、处理制度，其中获取真实、可靠的评价信息是保证评价结果客观、公正的基础和前提。
(4)评价责任监管。政府绩效评价监管的一项重要职能是评价关系调节。评价工作难免出现错误和失当问题，评价申诉制度无疑是一个必要的纠错工具，是政府绩效评价监管者解决评价失当问题的一种特定监管形式，其主要作用是促进评价公正、公平，维护评价对象的正当权益，保障评价的顺利进行。要建立评价责任制，约束评价组织的行为，除此之外，还要建立与之配套的有关责任追究、救济与赔偿、权益保护的监管措施。建立合理的绩效评价奖惩制度，对评价组织进行必要的激励，对组织的失当、过错进行追究和处理。
(5)评价人员监管。评价效率的提高，评价机制的完善均与评价组织人员的素质密不可分。对评价人员监管应主要实行资格考试与注册制度。通过职业化教育和专业技能培训，使评价从业人员具有较强的法律意识、规范的职业道德和良好的业务素质。同时，对评价从业人员作出相应的从业资格规定，通过考核合格、注册后允许上岗。
(四)实施地方政府绩效评价有效监管的环境建设
1.建立和完善地方政府绩效评价的法规体系。当代西方国家的政府绩效评价之所以能够取得很大成功，其中一个很重要的原因就是有健全的评价制度作保障。如美国的《政府绩效和结果法》、《以绩效为基础的组织典范法》、荷兰的《市政管理法》等，都以法律的形式作出规定对政府部门绩效进行评价。我国应积极借鉴西方发达国家的先进经验和成功做法，加快研究制定具有中国特色的政府绩效评价的法律法规，并且制定有关的实施细则和部门规章，逐步完善政府绩效评价的法律法规体系，通过完善法规和政策，使我国政府绩效评价走上法制化、制度化、规范化的道路。
2.建立政府绩效评价的数据管理系统和信息网络。绩效评价的过程实际是数据和信息的加工和处理过程，建立政府绩效评价的数据管理系统和信息网络是关系到地方政府能否长期持续开展的基础和前提。通过建立绩效评价数据管理系统，进行数据录入、处理、汇总和分析，管理历史数据，支持对比分析和深度开发利用。同时，建立覆盖全社会的快速信息反馈网络，最大限度地实现评价组织和公众之间的有效沟通，最大限度地避免信息失真。借助于互联网的信息平台，可以实现信息的交互式流动和共享，有利于绩效评价组织开展评价，有利于政府对绩效评价组织的管理。
3.建立和完善行政公开制度。实行行政公开制度是建设服务型、责任型、法治型政府的重要举措，也是政府绩效评价的需要。目前，西方许多国家颁布了政务公开法，保障公众获取政务信息的权利。我国应在各级政府部门大力推行政务公开制度，编辑出版政府公报，开放政务信息网，扩大政务信息的披露，确保政府绩效评价组织获取完整、准确的数据和信息，做出客观、准确的评价结果。
4.建立多层级的政府绩效评价监管体系。英、美、日等国家在开展政府绩效评价时，都成立了专门的绩效评价管理部门，统一领导、协调和管理政府绩效评价工作。如英国内阁成立了“公共服务办公室”，还有财政部、审计委员会、环境部、国防部等内阁部门的绩效评价领导机构。日本在总务省设立“行政评价局”，行使行政评价和检查职能。根据我国地方政府绩效评价实践的特点和进展程度，应尽快确定一个地方政府绩效评价的归口管理部门，并分层级设立绩效评价领导小组，赋予相应的权利，明确管理权限和职责，负责地方政府绩效评价的管理工作，协调解决评价中有关事宜。
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