农村土地的社会功能及其补偿依据，本文主要内容关键词为：农村土地论文,功能论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F901.11 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-4145[2007]01-0073-03
一、农村土地的社会功能分析
土地具有两大特性——自然特性和经济特性。首先，土地作为一种自然资源，要为社会提供食物，承担着维持人类生存的重任，这是它的自然特性；同时，土地作为一种生产要素，还要获取生产要素报酬，这就是土地的经济特性。民以食为天，粮食供给安全是一国在制定土地制度、执行土地政策时首先要考虑的问题。我国人口众多、人地矛盾比较突出，粮食问题始终是国家的头等要事。
土地的自然特性和经济特性，赋予了土地特有的社会功能。如提供就业机会、保证收入来源、维持社会保障等，以及由此派生出来的优化资源配置、均衡利益分配和保持政治稳定等经济和政治方面的功能。在现行的农村土地家庭承包经营条件下，土地的经济功能与其他功能之间往往出现各种矛盾，这类矛盾的实质是公平与效率之间的矛盾。如承包土地经济功能与承包土地的就业、生存保障功能的矛盾。按照经济规律，在一定技术条件下，土地应该达到一定的经济规模，效率才能最高，如果按照经济功能的要求适度规模经营，就会有许多人失去土地，从而失去就业和生存保障的基础。同样，承包土地的就业和生存保障功能的发挥，也会在一定程度上影响承包土地经济功能的发挥。
在工业化和城市化进程中，越来越多的农民失去土地，如何对失地农民进行合理地补偿，是近年来社会各界讨论的一个热点问题。充分理解我国农村土地所具有的特殊性，明确农村土地所承担的社会功能，有利于我们制订合理的补偿标准和切实可行的补偿措施，化解征地过程中的各种矛盾，维持社会的稳定。我们认为，在目前的土地制度下，农村土地对于中国农民而言，具有三项基本的社会功能，即就业岗位、经济收益和社会保障。
1、就业岗位。在我国，对广大农民来说，提供稳定的就业机会一直是耕地的一项重要功能。我国城市化水平比较低，农村人多地少，人地矛盾比较尖锐，占全国人口70%左右的农业人口滞留农村，导致农村劳动力大量过剩。据统计，目前我国农村至少有1.5亿剩余劳动力。而城市工商业的发展程度又无法吸纳如此庞大的农村剩余劳动力。因此，农村耕地不仅仅是农民的生产资料，而且还是他们就业的岗位。长期以来，我国一直通过细化土地的做法，即所谓“三个人种一个人的地”，来保证就业。通过推行家庭联产承包责任制和社区土地均分，使得每个农村人口都拥有一份“超小化”的承包地。这种“超小化”的承包地，既是农民的基本生产资料，又是农民的就业岗位。农村承包土地的这一功能，在城市工商业不能提供足够的就业机会之前，其功能不会自动消失。
近年来，随着户籍管制的放松和城市制造业对廉价劳动力的需求，越来越多的农村人口到经济比较发达的城市打工，形成了规模庞大的“农民工”，农村土地的就业功能似乎有弱化的趋势，甚至有人提出解决“三农”问题的办法就是消灭农民和农业人口。但是，在相当长的时间内，种地还将是大多数农业劳动力的就业主渠道。一方面，目前我国的制造业和服务业还不足以为数亿农村劳动力提供足够的就业机会，大中城市现有的基础设施水平也不足以容纳如此多的农村人口进城。另一方面，由于长期来对于农村教育的忽视，农村劳动力的普遍素质偏低。有关资料显示，目前我国农村住户从业人口受过高中以上教育的仅为5.8%，不识字或识字很少的为14.01%，小学文化程度的为42.15%，初中文化程度的为38.04%。许多年龄偏大，文化水平处于文盲或半文盲阶段的农民很难在城市中找到合适的工作，种地仍然是他们主要的就业途径。再者，作为一个人口大国，从国家粮食安全的角度考虑，也需要有适当数量的农民从事种植业，保证粮食供应。
2、经济收益。土地的经济收益功能主要体现在种植业给农民带来的收入，以及一些土地租赁的收入。农村土地经济收益的基本功能是由于土地就业岗位的功能决定的，土地就业岗位的功能决定了其经济收益的社会功能。一般而言，家庭收入的来源有就业收入、财产性收入以及转移性收入等，和城市相比，我国多数农村还比较贫困，农村家庭拥有的可赢利性资产很少，并且农民对其最大的资产——土地——没有所有权，不能通过转让土地来获取收益，因此，多数农村家庭的财产性收入极少。而且由于财力所限，现阶段针对农村的财政补贴，如救济金、退休金等，金额很少且覆盖面很小，因此农户的转移性收入总体上说可以忽略不计。这就是说，当前农民家庭收入的主要来源还是就业收入，即经营土地所获取的收益，拥有耕地的使用权仍是农民获取稳定经济收益的保障。随着市场经济的发展，农民外出打工的机会增多了，工资性收入在许多农村家庭收入中占的份额逐渐增加，甚至成为一些家庭的主要收入来源，土地的经济收益功能有弱化的趋势。但是，这并不意味着土地的经济收益功能会被完全替代。因为，我国多数农村劳动力的就业方式仍然需要依附于土地，多数农民的收入也主要来源于土地，土地的经济收益功能在相当长的时期内不会被完全替代。现阶段，农业仍然是农民收入的主要来源，土地仍然是农民生活的基本保障，尽管这种情况在东部沿海经济发达地区正在发生着变化，但总的趋势并没有发生改变。
3、社会保障。土地的社会保障功能主要体现在四个方面：一是土地提供给劳动者足够的食品，绝大多数农民通过经营土地来获得收入以维持基本生存和需要。二是土地收入能提供养老保障。在农村，老年人在丧失劳动能力后可以将土地交给其他家庭成员经营，也可以通过土地流转来获得一定的租金收入用于养老，土地因此而成为一种有效的养老保险工具。三是土地为村庄提供公共物品。大部分村庄都留有一定数量的公地，公地收入用来为村民提供公共物品，甚至为困难村民提供一定的救济。四是土地能起到失业保险的作用，土地对农民人力资本的要求较低，那些从事非农生产的农村劳动力在遭遇就业挫折后可以很容易地退而务农。土地因此起到失业保障或“退农保障”的作用。
土地之所以是农民社会保障的主要来源，在于我国农村社会保障制度的缺失。长期以来，我国的社会保障体系主要针对城镇人口，绝大多数农村人口被排除在社会保障体系之外，农民的生、老、病、死全部由其个人或家庭来承担，土地因此成为农民社会保障的主要依托。随着一些发达省区对农村养老保险的试点，目前，我国有6000多万农民参加了社会养老保险，但这一数字不到农村人口总数的 10%，而医疗保险，失业保险等社会保障体系，在广大农村还都没有建立起来。我国的社会保障体制决定了土地对农村所承担的社会保障功能，在能够覆盖广大农村的多层次的社会保障体系建立起来之前，农村土地的社会保障功能不会消失。
二、三项社会功能的重要性排序
农村土地的社会功能是针对具体农户而言的，对于不同的农民群体，土地的三项社会功能排序依其重要性的不同而有所不同。当前农民群体可以简单地划分为两大类：
一类是虽然在农村占有土地，但已经在非农业部门找到了就业岗位，他们可能在家乡的一些非农业部门就业，也可能离开家乡，进入城市或经济发达地区从事非农业劳动，无论采用何种就业方式，土地的产出对其家庭总收入的贡献比例已经非常低了。据2002年的一项调查，在苏州农村一些工业经济较为发达的乡镇，农民家庭总收入中来自于土地的收益仅为7.32%。尽管这个比例不能全面反映土地收益的实际情况，但对于主要劳动力已经实现了向非农产业转移的农户而言，还是具有相当的代表性。就这类农户而言，土地社会功能的排序依次为社会保障、经济收益和就业岗位。从土地上获得的经济收益只是家庭收入的补偿部分，即使完全没有这部分收入，家庭的生活水平也不会受到很大影响。土地作为就业岗位的功能已经十分微弱，而土地的社会保障功能则十分突出，也是这类农户不愿意放弃土地的主要原因。
另一类是没有实现向非农业产业转移的农民，土地社会功能的排序则为就业岗位、经济收益和社会保障。土地是他们的就业岗位，离开土地后他们将没有其他就业途径和渠道。土地收益也是家庭收入的主要来源，甚至是惟一来源。因此，土地就是其生活的全部依靠和最后保障。
针对农村实际状况进行具体分析，确定农村土地三项社会功能的重要性排序，有利于政府科学地制订征地补偿方案，将有限的人财物力对农民最为重要的社会功能进行补偿。以青岛市李沧区为例，青岛市李沧区九水路街道办事处的农民，外出打工或做生意的比较多，多数农民不以种地为主要的收入来源。对于他们来说，土地的就业岗位和经济收益功能已经比较弱，土地的社会功能主要在于它的社会保障功能。李沧区实行“村改居”后，许多村民参加了青岛市的社会养老保险，耕地的社会保障功能对于这部分村民来说，主要体现在提供粮食以及医疗、子女教育保障等方面。而部分耕地较多的村，如毕家上流村，村里还有一定数量的村民以种地为生，种植大棚菜和果树等经济作物，对于这部分以土地为生的村民来说，土地不但是其就业岗位，更是家庭经济收入的主要来源，土地的经济收益和就业岗位的功能比较突出。
三、对失地农民的补偿实质上是对三项社会功能的合理替代
对失地农民的补偿是近年来国内研究的热点问题之一。关于补偿标准和补偿方式，各界也有不同的观点，有的提出从土地产权明晰的角度进行补偿，有的认为应按照土地的市场价格补偿。从农村土地的社会功能角度来考虑，对失地农民进行补偿，实质上就是要对土地上所附着的各项社会功能进行合理的替代。能够合理替代土地社会功能原则的补偿方案，才能保障失地农民的生活质量和收入水平不下降，也是农民所愿意接受的。
一般来说，土地所附着的社会功能越少，对土地进行补偿就越容易。在市场经济较为成熟的国家，土地的产权关系清晰，以私人占有为主。同时，如果农业人口比重低，农业人口的人均土地拥有量较大，土地对于占有者而言，就是一笔大宗的生产资料，而不仅仅是一个单纯的就业手段。此外，由于整个国家社会保障制度比较完善，土地上并不附着社会保障功能。在这种背景下，土地被征用的土地所有者可能面临几种情况：一是减少了土地的占有量，但仍然拥有足以谋生的土地，就业岗位并不因此而丧失，这样只要给予其合理的经济补偿，并不会连带产生就业和社会保障等社会问题与矛盾；二是完全失去土地以至于同时失去了生产资料和就业岗位，在这种情况下，只要土地占有者按照较为合理的价格（一般有谈判价格、市场价格和裁定价格几种标准）获得补偿，就可能获得足够的再就业培训资金和转岗期间的生活来源，甚至土地补偿金能够成为农民开办新的经营项目的创业基金。这样，土地征用和买卖就成为一个常规的市场化过程，也不会产生比较尖锐的社会矛盾。
我国农村土地的特殊性及其所承载的社会功能，加之政府财力的限制，决定了对失地农民进行合理补偿的难度远远高于其他国家。在我国农村的征地过程中出现诸多问题的根本原因就是现行的补偿措施不能完全替代土地的社会功能。很多地区常采用的一次性货币补偿的做法，其实质只是替代了土地在未来的经济收益的功能，目前的补偿标准又往往偏低，每亩地的补偿费用多在几千元至万元之间，这种补偿标准难以解决农民失去土地以后的生活、就业和社会保障等一系列问题。合理的征地补偿机制不仅意味着一定的经济补偿，也应该是一种就业替代和社会保障替代模式。因此，合理的征地补偿应当包括三个方面，即给予适度的经济补偿、帮助安置就业和提供基本的社会保障。然而，庞大的失地农民数量、有限的政府财力、不完善的社会保障体系、完全竞争的就业市场等因素，使得征地补偿难以满足失地农民的现实需求。
还以青岛市李沧区为例，由于地处城郊，对于多数村民来说，农村土地的社会保障功能和就业功能已经弱化。因此，对这类失地农民进行补偿时，就要充分考虑土地的社会功能，本着对社会功能合理替代的原则，制定补偿措施。在调研中我们发现，由于外出打工和经商的比较多，这里的多数农民家庭失地前的就业和养老保障已经不依靠土地，家庭收入也不以经营土地收入为主要来源，这类失地农民对目前的货币补偿方法普遍表示可以接受（有部分村民希望提高补偿标准）。但对于少数仍旧以土地为生的村民来说，土地对他们而言不仅是就业岗位，更是家庭的主要收入来源和基本保障，简单的货币补偿不能合理替代土地的这些社会功能。因此，这类失地农民对一次性的货币补偿方式并不满意。
收稿日期：2006-10-24