袁世凯、徐世昌与天津地方自治，本文主要内容关键词为：天津论文,地方论文,袁世凯论文,徐世昌论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
1905年底，由徐世昌主稿，张之洞、袁世凯南北洋大臣联合奏请慈禧“自今十二年后实行立宪政体”[1](p.119)，极大地促使全国立宪运动走向高潮。次年，慈禧即派包括徐世昌在内的五大臣出洋分赴欧、美、日考察各国宪政，随后有置考察政治馆之举[2]。1907年，徐氏督东、授军机大臣，地位在各督之上（注：袁世凯身兼八大臣，徐世昌任东三省总督兼将军事务、军机大臣、民政大臣、参预政务大臣。）。
当时，袁、徐对于立宪的态度和他们对于西法的了解与认识，并不在康、梁之下。他们指出：世界列强对中国“蚕食生心，逼处日近，与外国（如日本）相比较，中国不变法则不能自存，不选择西法则不能致富致强[3](pp.395～398)。中国有识之士，欲救国家，别无良策，仍不外改革政体，“赶紧预备立宪之一法，若仍悠悠因循，听其自然，则国势日倾，主权日削，疆域日蹙，势不至今日朝鲜止”。他们甚至发出严重警告：“敢有阻立宪者，即是吴樾。”[4](p.14)袁、徐不但公然抗拒朝庭内的封建顽固派，且十分“邀赏”立宪诸贤。他们完全有资格领导该项全国性运动[5](p.104)，实际他们“执牛耳登高一呼，各省殆无不响应者”[6](p.865)。
1906年6月26日，慈禧谕令各督及出使各国大臣对君主立宪之小国日本一举打败君主专制之大国俄罗斯后的新形势“各抒己见”。7月初，袁、徐再次会同两江总督周馥和湖广总督兼南洋大臣张之洞奏请实行君主立宪政治体制，称：中国“欲求自强，宜考求各国宪法，变通施行”[7]。因为“日本幅员仅抵我两省之地，我则十数倍之。彼之所以胜者，由于讲求西法，实力推行；我之所以败者，由于拘守成规，罔思改辙。殷鉴不远，亟思更张。以我之地大物博，但求日人之制胜之故，而事半行之，必将雄视海内，强邻悚息”[8]。
对此，慈禧高度重视，并决定派员出洋实地考察宪政。五大臣回国后提出关于立宪的提案，得到了入京参与商讨宪政的地方督抚袁世凯及与领班军机大臣奕劻及徐世昌、张百熙等竭力维护，他们企图实行以责任内阁为核心、三权分立为基本权力运作方式之新官制和地方自治两大宪政。这是立宪的两大根本问题，这便同顽固派铁良、荣庆、孙家鼐、瞿鸿禨、载沣等人发生了严重分歧[9]。
其时，在编纂官制局里的徐世昌已得到了“随时可以见太后，且可长谈”的特权[10](p.129)。加之孙宝琦、杨士琦为编纂局提调，以其挚友周树模副之，编制员共10人，皆东西洋留学归国人员，均抱定责任内阁和三权分立宗旨，成为改革的坚定支持者。
在袁、徐、“二琦”的主持、指导和推动下，“编纂官制局”正式提出了取消军机处和设立责任内阁为核心内容的“新官制改革案”，其中，袁、徐“最为激进”[10](p.26)，“主张最多”，“气慨如虹”，“全案几皆袁世凯（含徐世昌）一手起草”[11]。此案涉及最高权力归谁所属，引起的清王朝内部改革与守旧两派矛盾极为尖锐的冲突，袁、徐与“顽固派两不相下”[10](p.26]，以至在政务处的立宪会议上，“醇亲王（载沣）闻言益怒，强词驳诘不胜，即出手枪”，拟向袁放射[12](p.49)。一帮顽固军机大臣、户部尚书、御史、大学士及大批冗官亲贵大骂袁、徐“谋为不轨”、“汹汹政变”[13]。
1908年，“丁未政潮”后，袁世凯内调枢府，代瞿鸿利入军机大臣兼外务部尚书。而徐世昌则因“定官制奏（奉）懿旨开去军机大臣专办部务；又奉旨凡尚书均兼参预政务大臣”[14](p.31)。此时因慈禧尚在，清王朝的“枢垣各政，多系袁世凯（含徐世昌）主之”[15](p.5)。时人预言：随着袁世凯入军机，“政府之前途，将更换一局；立宪之前途，将放一光明矣”[16](p.238)。
但翌年11月，两宫驾崩，载沣等守旧派必欲杀袁而后快。可袁氏发誓：“官可不做，宪法不可不立，死何惧哉，有袁某在，非立宪不可！”[10](pp.26、129)年底，袁被罢官，仅免一死；徐“以积劳患病，恐误重任，疏请开缺”[14](p.36)。立宪运动宣告破产。然中国立宪派代表人物张謇却大加称赞袁、徐的苦心、毅力，称立宪：“如水之归壑，万折而必东。这是亿万年宗社之福，四万兆人民之命，系公（指袁）是赖。”[17](p.102)其信赖之深，依托之重，评价之高，可见一斑！
美国学者认为，晚清上层内，“尚没有哪一位官员像袁世凯（含徐世昌）那样，在如此短的时间内，为改良争取到如此多的东西”[18](p.238)。
日本记者佐藤铁治郎写到：“立宪之制度，焉能望有萌芽？微袁世凯（含徐世昌），支那不能有今天之景象。”[19]
列宁指出：袁世凯（含徐世昌）是“刚刚从自由君主立宪振变成自由共和派的资产阶级代表人物，是自由资产阶级活动家”[20]。应该说，同时代人对袁、徐的评价是较为客观真实的。
二
以维护和巩固清王朝政权为目标的君主立宪，实带有明显发展资本主义先进生产力和先进文化的性质，它无论在理论和实践上是否可行，以及袁、徐是否比这一时期其他立宪人物的言辞更为激烈，我们均难以苛求，这不仅有时代和社会的局限，而且还有认识水平的差异。
袁、徐认为，民主共和不适合中国国情，只有君主立宪才是维护国家的统一和安定的可靠保障[21](pp.797～794)。他们所坚持实行君主立宪的前提条件和社会基础不是别的，正是地方自治。这一点，不仅是袁、徐的主张，也是天津社会主流媒体最坚决、最认真鼓吹的主张，同时也是立宪派最为普遍的共识和行动。
在全国一阵高过一阵的立宪声中，1906年8月29日，袁、徐首先在天津大张旗鼓地建立地方自治领导机关——“直隶自治局”。它“先乎立宪政治而兴”，率先全国在天津试办。而天津试办地方自治又“以为全国地方自治之准备”。“至1907年7月10日天津县议会始克成立”[22](p.1520)。
“实行自治，立法为先，公听并观，理无专断”[23](p.1521)。“直隶自治局”之所有章程、条例、选举人资格等“均系参酌各国制度，衡以本地风情，先由天津各地办起，随时详报直督（袁）夺”。“既有天津为之模范，其余推行各属，当有事半功倍之望”[22](p.1522)。
“所有天津试办自治章程”，“均仿日本期成会”。袁、徐从天津自治研究所与自治学社选拔人员组成一个“实情考察团”以地方自治专题赴日考察4个月[23](pp.73～74)，还组成一个“执行委员会”，旨在改善民众之财产、教育、卫生、水利、税务、公务劳动、民风习俗等项进行扎实工作，大力加强天津地方自治运动，为采取选举制做好准备[23](pp.73～74)。
直隶自治局设置法制、调查、文书、庶务四课，“该局全员公举绅士12人，学会公举20人，商会公举10人组织全会。又委派服官本身饶有经验者四人为谘议。开会时拟稿员宣述理由，诸会员逐条驳诘，多数赞成，方为决议。计开会十有九次，议成章程百十一条”[22](p.1521)。自治局的运作是比较接近日本或西方民意机关的[24]。
袁、徐认为：“地方自治，为我国创办之事，非先以预备，则不能实行。目前教育未周，识字之民尚少，设有误会，流弊滋多。”[23](p.1520)他们为了宣传天津实行地方自治的好处，特别成立了天津地方自治研究所和天津地方自治学社等专门机构，认真培训天津府七县绅董50人，旁听生59人，以4个月为一期，学习内容主要有：自治理论、选举法、户籍法、宪法、地方财政学、教育行政论、法学通论、警察学等，并遴选和委派学习法政又熟谙土风之直隶人高振望、赵宇航、步以韶等人为宣讲员，分赴天津府属城乡进行宣讲，灌输地方自治的法理意义和切身利益，并编印了《法政官话》、《自治讲义》，每月各一册，散发给各属学习、张贴，要求切实达到“家喻户晓，振聩发聋”[22](p.1520～1521)之功效。
自治研究所研究中国历史，有“周制六官”和“汉之三老、啬夫”。而“比东西立宪诸国，德之建国，发轫于州会。日本维新，造端于府县会，选举有定法，议决有定程”。“各国自治章程，俱有法理研究比较，责任在士绅，乃设自治研究所”。而“筹设自治学社，为定学社通则，以研究所得者传习之。该绅等于自治理法，约略能详，俱有期望实行之心，可收固势利导之效”[22](pp.1520～1521)。
经过一年多的宣传、组织与筹备等一系列艰苦细致的工作，1907年6月，天津开始按照选举规章选举议员。当时天津人口总计418215人。16日，开始正式选举。通过初选、复选、分拣、合拣的方式，在2572候选人中，选出30名议事会议员。8月18日，天津议事会被隆重正式选出，宣布成立。当选的议长为在籍度支部郎中李士伟，副议长为直隶补用知县王邵廉，并由议长筹议董事会[25]。选举结果“尚不恶”[26]。
袁世凯对此表示满意，特派幕府人员入会代表其本人表示热烈祝贺，曰：“今日为天津议事会成立之日，可为天津贺，并可为直隶全省贺，不但为直隶一省贺，可为我中国前途贺。”[25](p.24)
天津议事会的产生是中国历史上破天荒第一次“普选制”试运行，是在津门民众的法律知识相当匮乏、民主意识十分淡漠的中国国情下实行的，而投票率仍占70%，为投票者的41%，实属难能可贵，其影响不可小视。它与天津的政治、经济、军事、教育、文化的近代化进程密切相关，意义重大而深远。
按照袁、徐所设计的地方自治的使命与责任，是想通过官绅、商、学、农各会，即社团代表联合参政议政的形式民主，以求达到地方政府施政、决策的集思广益、民主科学化，从而“得以补守令之阙失，通上下之困扰”[22](p.1520)之目的。主观动机与客观效果均无可厚非。那种认为：“天津地方自治是封建专制的附庸，兴民权是假，兴绅权是真”的极“左”观念是片面的。天津自治活动虽有总督、知府之监督[27]，但问题的实质是：袁、徐的中央立宪其间表现出的：地方自治理念及其实践毕竟是中国近现代史和民主宪政吏上一次十分有益的尝试，天津地方自治理论的实践，和在同一时期中国其他省份相比，不仅是相当大胆和激进的，做了前人所未曾做过的大事；而且其后又在全国其他省份普遍推行[27]。它为了推进选举而大力宣传的西方宪政理念、法律制度毕竟与中国传统封建专制大相径庭，而与天津的新经济、新军事、新教育、新文化相一致，并为天津的社会经济、文化教育发展初步营造了一种现代民主氛围，客观上极大地促进了天津先进民主宪政思潮的传播，影响深远，贡献巨大。
史学界一些人总是以主观动机和出身论是非，而完全否定袁、徐参与立宪运动和实行地方自治的进步性，说什么“纯粹从反革命和一己私利出发，决非真诚地相护立宪、推行地方自治”。但是，正如恩格斯所说的：“历史总是由行动和结果写成的。对历史活动家来说，它的动机对于全部结果来说，同样地只有从属意义。”[28](p.244)
三
民初，中国其他省区一般均按照天津实践经验设立了县议事会、自治会、公议局或会议所等。而天津又订出自己的自治章程并扩展直隶井陉、肥乡、长垣、宁津、清苑、献县、大兴、赵州、景州、庐龙、庆云等地。在不抵触国宪和省宪的范围内，各县享有若干自治权：县教育或与教育有关的事项；县道路、水利或其他基础设施建设事项；县实业或公营事业；县警察、卫生或各种慈善事业；县群众生计或民食统计；县公产或营造物的管理、处分；其他依省县赋予的事项；自治权范围内得自行订立各种规则等。
但是，1914年2月3日，袁世凯为了镇压国民党强化集权统治，曾一度下令全国一律停办地方自治，天津当然不能例外。而当袁氏政权稳固之后，又于1914年12月29日再度公布了《地方自治试行条例》；1915年4月14日，公布了《地方自治试行条例施行规则》；7月21日，又公布了《京兆地方自治章程》，北京兆为特别自治区域作为全国自治的模范，任命专门人员负责筹备[29](p.393)（下册）。可惜的是这些法则因袁不久逝世，未获实行。
清未重臣、民初大总统徐世昌也比较理解地方自治制度的重要性与作用，他抓住政治体制改革不放，并于1919年9月7日乘“五四”学潮之力，以务实的时代精神和政治改革创新的勇气，公布了“安福国会”所议决的《县自治法》，以国家大法的形式明确地规定了全国所有各县级政权均设县议事会和县参事会，从而使中国地方自治之花开遍了中国大地（注：《毛泽东选集》中多处肯定了民初县议会的积极作用。）。但由于民初已形成“督军专政”、“省自为政”、分裂割据，各地政要大都置之不理，不予执行。
徐大总统公布《县的自法》后，复于11月17日令地方切实筹办地方自治，1921年1月1日内务部召集全国地方行政会议，讨论、议决、公布了《县自治法施行细则》、《县议会议员选举法规则》等；7月3日，复又陆继公布了《市自治法》、《乡自治法》等[29](p.294)（下册）。1921年9月至1923年3月，徐以大总统身份一而再、再而三地命令颁定《县自治法》施行日期和施行区域令。1921年9月10日，命自11月1日起在浙江各县施行；10月13日，命自11月1日起在绥远上县、察哈尔6县施行；10月20日，命自12月1日起在吉林17县施行；12月29日，命自1922年4月1日起，在京兆各县施行；1922年3月28日，命自4月1日起在江苏37个县区内施行；1923年3月1日，命自9月1日起在甘肃所属各县施行；4月2日，命自10月1日起在直隶天津等县施行；11月7日，命自1924年4月1日起在直隶东光等县施行。
徐世昌在江苏37个县区内施行的《县自治法》，原令如下：
兹制定县自治法施行区域令公布之。县自治法自民国十一年四月一日于江苏省所属江宁、六合、句容、傈阳、金坛、上海、松江、崇明、青浦、金山、川沙、太仓、嘉定、宝山、奉贤、吴县、常熟、昆山、吴江、武进、无锡、宜兴、江阴、清江、南通、如、泰兴、淮阴、江都、仪征、东台、泰县、宝鸡、铜山、莆县、砀山施行，此令。[30]
《县自治法》所规定的“县议事会”的议事内容和规则，特别是县议员的选举、任期、权利和义务等，无一不相当认真和严肃，是与北洋政府第二届国会即合法的新国会——安福国会的宗旨相一致的，大致与孙中山民国元年《临时约法》的规定相同，特别是“对职权的规定没有变化”[30](p.36)（上册）。所以，应当说，对它似无全盘否定的根据与理由，它仍然具有近代中国资产阶级民主性质或色彩。
《县自治法》规定的议员选举和被选举权的资格相同，必须具备下列各项条件：(1)中国国籍；(2)年满20岁，最高25岁；(3)居住本县连续3年以上；(4)年纳五税或本地公益捐2元以上，或经城乡镇议事会议决为选民的。但如有下列情形之一者，即失去权利：(1)品行悖谬，营私武断确有实据；(2)曾处监禁以上的刑罚；(3)营业不正当；(4)失去财产信用，被人控告尚未结清；(5)吸食鸦片；(6)有心病；(7)不识文义。凡有下列情形之一者，即停止被选举权；(1)现任县官吏或巡警；(2)现役军人；(3)现充僧道及其他宗教师；(4)在学肄业学生；(5)小学教员。
《县自治法》规定的县议员选举区即从县所属之各城镇乡为准。各选举区初选议员名额，各选举区按人口之多少来分配。而选举人名册之编造，办理选举人员之派充，选举程序与投票、开票手续等，大体有公证。选举以得票较多为当选，当选人名次以得票多少为序，票数相同者，年长者在前，年龄相同则抽签决定。
县议员任期3年，连选得连任，县议员为无供给制，但可酌情给公费。各县县议员人数20至60人。县设议事会议长、副议长各1人，由全体议员用无记名投票选举产生，任期亦为3年，连选得连任。
县议事会的职权范围，主要是对地方自治经费的财政权和对于下级地方自治组织的公断权。由其决议的事项有：(1)县岁出、岁入、预算、决算事项；(2)自治经费的筹集与处理方法；(3)城镇乡自治议事会应议决而不能议决的事项；(4)城镇乡相互争议事项之公断与和解。
县议事会还要推举若干人，直接参与或会同县知事或其所派委员，检查全县各项经营收支账目。此外，对于县其他公益事项可提出建议。
由上可见，除财政权外，县议事议会的行政职权是有限的，县知事仍有较大的控制权和决断权。但是，县议事会的民主形式毕竟是来自西方的近代民主形式，基本形态与内容仍然是与西方地方议会制度相接轨的。
民初，除县议事会而外，还设有参事会作为地方自治行政的辅助机关，也有代替县议事会议决各种事项的职能，就是说，县参事会在一定条件下兼有县立法机关的性质。大总统徐世昌公布的《县自治法》之第三章，对县参事会的职责作了明确规定：(1)县议事会议决事件的执行方法及顺序；(2)县议事会委托代办事件；(3)县知事交与代替县议事会议决的事件；(4)审查县知事提交县议事会的议案；(5)处理选举中舞弊的本县全体诉讼及和解事件；(6)公断或和解城乡镇自治权限以内的事件。县参事会认为县知事有违法不当行为时，可呈请省行政长官核办或呈由行政审判机关处理。县参事会与县议事会并行，对于以法治县，以及县知事和县行政的决策的科学化及地方民主化显然起了积极作用。
【收稿日期】2004年4月
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