公共权力的非公共运行根源探析——再论公共选择理论的现实意义，本文主要内容关键词为：探析论文,根源论文,现实意义论文,权力论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共权力的非公共运行就是腐败。腐败被称为政治肌体上的恶性肿瘤，在当今世界中，腐败是各国政府普遍存在的现实问题，是跨越不同历史时期和国界的一种反文明现象。在不同的历史条件和不同的发展阶段，腐败又有不同的特点和表现形式。尤其是在社会转型时期的发展中国家，腐败更为严重。中国正处于社会转型的关键时期，同发达国家的“金钱主导型”的腐败不同，存在着“权力主导性”腐败，而且这种腐败呈现出一种新的发展趋势，即集体腐败现象。它所造成的影响对我国的制度安全构成严重的危害。探寻这种腐败现象产生的原因，分析腐败现象主体的构成属性，制定相应的制度约束机制，是值得关注和研究的课题。
一
近代以来，西方诸多有关权力监督、制衡、约束的制度安排，实际上建立在对人性弱点的深刻警觉的主观预设上。无论是英国哲学家大卫·体的“无赖假定”，还是法国启蒙思想家孟德斯鸠提出的“有限的智灵”假说都突出强调了政治人物同普通人一样都受人性弱点的局限，只有正视这一现实，并从制度上设立防止这种局限性恶性发作的安全装置。为什么政府人的创造力得不到发挥，为什么“权力主导性”的腐败现象这样普遍存在？其根源是人的问题，还是管理人的制度的问题？这是治理腐败必须首先解决的问题。总结历史，在反腐败实践中对官员思想觉悟的期待过于理想化，以至于制定的许多制度都缺乏针对性和可操作性的问题，无疑是相当突出的。基于这一历史教训，我们今天在致力于从制度源头上遏制腐败现象蔓延时，在设计制度的操作过程中必须突出强调一个基本的方法论原则，那就是这种制度必须切合于官员的思想实际，切合于我国社会转型时期腐败滋生蔓延的一般规律及其形成机制，坚决避免那种对官员思想境界不切实际的过高要求。
传统的行政学理论总是假定和宣传国家政府机构的官员是社会的公仆，是大公无私的，具有崇高的为公众服务的职业道德。“公仆”概念最早出现在法国资产阶级革命时期的人权理论中，经过马克思恩格斯对巴黎公社经验的总结，而成为无产阶级政权工作人员的统一称谓，他要求执掌无产阶级政权的人们不要像资产阶级的官僚那样“为了追求自己特殊的利益，从社会的公仆变成了社会的主人。”[1]实际上由于我国搞市场经济的时间比较短，不习惯从市场经济的视角来思考和审视人，加之中国千百年来的传统文化都崇尚“道德人”，不习惯把人定义为“经济人”或“利益人”。因此，我国长期推行的国家干部制度以及现在所实行的国家公务员制度，都是按照人民公仆的角色形象，要求每一位政府机构的工作人员为人民服务。当然，从理论上讲应该是这样，它是社会主义制度下对政府人的理想定位，它把社会利益最大化作为自己的政策目标。应该说公仆政府是一个理想模式，而非现实模式。但在社会主义初级阶段的社会经济生活中，这种定位论断还是一个难以成立的假设。也有人认为，“公仆”的角色定位太过消极，使政府人难以成为社会主义社会经济活动的宏观调控者。用“公共人”来定位，来追求公共利益最大化。这种观点实际上对政府人的假设分析并没有发生根本变化，同时也无法从根本上搞清腐败的根源，使我们无法跳出对腐败根源的传统解释，即把腐败归因于政治、社会和意识形态的因素，仅从政治学、社会学、伦理学和法学的角度去研究对策。在一片反腐倡廉的声浪中，腐败不但没有收敛，反而愈演愈烈这种现象迫使我们转向从经济学的角度来分析腐败现象产生的根源，以求找出行之有效的反腐败对策。
在当今社会，不把人作为“经济人”进行分析和定位，就无法认识和把握人的本质界定，也就无法了解腐败产生的原因。对此，邓小平曾深刻指出：“不讲多劳多得，不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行，一段时间可以，长期不行。……革命是在物质的基础上产生的，如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心主义论”。[2](146)不从“经济人”、“利益人”的角度分析腐败者的行为方式及心理，则找不到产生腐败的根源和原因。公共选择理论把政府人看做是经济人的假设，把人性的不完美视为常态，并以此作为制度设计的逻辑起点，说明了行为主体是如何使潜在的腐败动机和机会变为现实的，同时也符合现阶段我国所有行为主体的统计特征。不仅可以作为我国社会主义市场经济体制下经济分析的基础，也可以作为我国社会主义初级阶段下改革和完善政治体制的分析基础。批判地借鉴和吸取公共选择理论某些有益的方法论原则，将经济学的分析方法和工具用于研究非市场的政治决策过程，为我们分析腐败现象的根源，提供了一种新的思路。
二
公共选择理论以现代经济学的基本假设为前提，依据自由的市场交易能使交易双方都获利的经济学原理，分析公众的公共选择行为和政府的决策行为以及二者之间的关系。公共选择理论从经济学最根本的经济人假设入手，把政治舞台看成一个经济学意义上的交易市场，从供给和需求两个方面进行分析。政治产品（即公共利益）的需求者是广大的选民或纳税人，供给方则是政府官员、政治家和党派。他们的活动无论多么复杂和相异，其行为都遵循着一个共同的效用最大化准则。就是说，一个选民在投票前总是要在候选人名单中选择那个能给他带来最大预期利益的人，然后再投他的票；一个政治家和政府官员在决策时总是对那个最能满足他自己利益（如权力、金钱、名誉等）的议案报以青睐。也就是说，公众的利益有可能只是手段而未必总是目的。公共选择理论认为，与普通人相比，政治家并不具备更多的意识形态资本存量，即没有超人的利他意识。作为理性地追求自身利益最大化的经济人，他们在政治市场上以个人利益第一，集体利益第二，最后才是按国家利益的原则行事。因此，政治家只要有机会就会以权谋私，以损害公共利益为代价谋取个人利益，这就决定了一定的宪法与制度体系对政治家行为的制约是必要的。政治市场与经济市场结构的相似性，归根到底取决于人的自利性。在现实中，政治市场与经济市场并不是截然分开的，都存在着交换关系。而一种良好的政治制度必须达到这样的状态，它不否认政治官员及其个人存在追求自身利益的动机，但它能够保证他们追求自身利益的结果是实现国家和集体利益，而且这种非自主性的追求效果要大于自主性的追求效果。
经济人是在市场制度中具有多元效用函数的个人，他既有饮食男女的官能之欲和金钱财宝的物质之欲，又有权力名位的追求之欲，还有利他主义的牺牲之欲。这些欲望（或偏好）的满足都能给他带来效用，而在他追求效用最大化的过程中，行为要受到多方面的约束，因而只具有限理性，换句话说，经济人只能在特定的制度环境约束下最大化自己的效用。这些约束主要来自人类自身利益认识能力的有限性，环境的不确定性和复杂性，信息的不对称性和不完全性，以及法律、规章、价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等，它们使人的行为成本得以改变。其中意识形态的约束往往对人的行为具有决定性的作用，因为人们通过成本与收益分析来最大化个人效用，当边际收益等于边际成本时，便实现了净收入的最大化，而意识形态通过改变人的偏好体系，对成本与收益的值具有直接的决定作用。但意识形态是通过家庭、学校和社会的长期反复教化和灌输形成的，短期内难以产生显著的效果。这就告诉我们，思想教育要始终如一，持之以恒，才能对人的行为产生明显的影响，在短期内还需靠正式的制度来约束人的行为，引导经济人在利己的同时有益于社会。总之，人的基本行为动机没有什么不同，都是追求效用最大化，而人的行为差异则在于其收益较之成本的差异。经济人的行为就是成本与收益分析的结果。强调意识形态对经济人行为的约束作用，因而主张建立一种反腐败的意识形态，但也清醒地认识到，这是一种长期的任务，短期内意识形态只有治标的作用而不能治本，治本还需靠制度创新。[3](21-26)
腐败在转型经济中，表现为具有经济人特征的代理人凭借委托人授予的权力，用非法的手段满足自己的私欲，即利用公权谋取私利，也就是说公共权力的非公共运行。这既是一种政治行为和法律行为，也是一种经济行为。亨廷顿指出，“腐败的基本形式就是政治权力与经济财富的交换”。[4](66)寻租性腐败活动的实质是权钱交易。有钱的一方为经济当事人，他们是这种交易的主要收益者；有权的一方为公职人员，他们也是收益者，可获得贿赂费用。因此，寻租活动在掌握政治权力的人和拥有财富的人之间架起了一座桥梁，一方用政治权力换取金钱，另一方则用金钱换取政治权力以谋取更大私利，这是经济人追求利润最大化行为的异化表现。公职人员在现实中同样扮演着经济人的角色，他们也是有利己主义的动机，这种假设才更符合实际情况。在当前，一个公职人员的效用目标可能是，本单位或地区经济实力的扩大、表现政绩、个人升迁、实际收入或隐形收入的增加等等。应当认识到，公职人员具有利己主义动机并不是不正常的，仅有利己主义因素还不能构成腐败行为。我们没有必要总是从道德上加以谴责，当然也不能仅从道德上采取措施。但是公职人员又掌握着国家权力，在失去必要的监督下则可能会将对自身利益的追求凌驾于国家利益的追求之上。从公职人员的角度来看，公职人员的腐败过程，是一个成本核算最低、利润最大化的过程。公职人员在腐败中付出的是公共权力的滥用、国家公共利益的损失以及在此过程中承担的风险，即一旦腐败行为败露，可能会受到惩罚以致丧失既有利益和未来的发展前途。具体地说，腐败的个人预期成本包括三个部分：1.腐败的道德成本，即违法行为的一种心理负担；2.腐败的惩罚成本，它包括罚款、开除公职、监禁、社会歧视等成本；3.腐败的博弈成本，即为掩饰腐败行为而消耗的人力、财力等。而他所获得的却是丰厚的报酬，甚至会由于给部门谋取私利的政绩或机构升格获得职位升迁。因此，政府公职人员在做出是否腐败的边际收益时，或当职位收益的增量大于腐败收益的增量时，他就会在是否腐败之间做出慎重选择。而当腐败的预期成本大于预期收益时，腐败就成为不划算的行为。腐败的惩罚成本与博弈成本的高低则主要同腐败的查处率与处罚力度正相关，在监督制度不健全的情况下，腐败的查处率低，处罚力度小，而且随着腐败的蔓延，腐败的道德成本降低。因此，由腐败行为带来的利益大，风险小，机会成本小（即由于选择腐败行为而放弃通过其他合法行为可能获取的利益小），这样，政府公职人员才会选择腐败行为。腐败行为有可能变为现实，这是由公共权力的特性决定的。
三
目前，腐败行为正逐渐向集体化方向发展，严重地危害着社会政治、经济的健康发展，对我国的制度安全构成严重威胁。对今天集体腐败行为的恶性扩展和膨胀，要在健全和完善制度上下功夫。因为“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。[5](333)以制度创新抑制腐败，同时，强化道德约束，加强思想教育，帮助他们积累意识形态资本，来弥补制度安排的不周全，实行标本兼治，才能从根本上遏制腐败。
第一、加快社会主义市场经济体制的完善，尽快实现经济体制的转轨。创造公开、公正、公平的市场竞争环境，堵住经济体制上的漏洞。政府从经济活动中退下来，下放权力，走向小政府大社会，把更多的事情交给市场去做。政府要减政、放权、公开化。政府的经济职能由直接管理改为宏观调控，只有这样，才能既促进经济繁荣，又逐渐减少腐败的机会，从而把寻租的可能性限制于最小范围内，这也大大便于监督，降低监督成本，进而使腐败得到有效的控制。否则法不责众的腐败心理，导致腐败主体往往是知法犯法，难以遏制。
第二、加强对行政机构的监督机制，推进政治体制改革。腐败的最本质的原因在于权力本身。治理腐败，就是要寻找一条驾驭和控制政治权力的机制，其本质就是要控制和驾驭权力，在权力的内部形成依法限权和相互制约的机制是反腐败的内在条件。在我国，政府还没有从计划经济条件下的全职政府转变为真正的有限政府，更为主要的还在于政治权力结构内部尚未形成有效的相互制约的机制，也就是说还不具备从根本上治理腐败的内在条件。使政府人不敢腐败的制度创新就是通过建立具有强大威慑力的事前监督和事后监督机制。加大腐败者的行为成本，从而在经济人的成本与收益计算中加大腐败的风险成本，使之望而生畏，不得不被迫放弃。在建立有效的事前监督机制过程中，关键是逐步改变我们的政治文化，对政府人的属性有一个比较客观的认识。我国实行的是社会主义民主集中制的政治体制，与西方国家如美国相比，在政治文化上，美国认为政府与腐败是伴生的，“权力倾向腐败，绝对的权力倾向绝对腐败，”但人类社会发展规律至今不能没有政府，因此，西方民主政治的目的在于“防止最坏的政府”。“政府是在现有行动路线中选择最小之恶的艺术，而不是人类社会追求至善的努力”，[6](86)因此，美国可以视官员为敌，全面监督的思想可以视官员为犯人（性恶论），可以对官员秘密侦查，技术侦查，设“圈套”引诱官员，在官员中造成人人如履薄冰的恐惧感。这种被称为“消极政治观点”的政治文化与我国“积极政治观点”，追求完美至善的政府和品德高尚的官员（性善论）的政治文化思想是完全不同的。其中最本质的区别还是是否承认政府人同时也是经济人的判断。当然，西方社会的问题是过分倚重他律性制度安排，而我国社会的问题则是过分倚重自律性制度安排。因此，我们必须首先承认政府人也是经济人，也是追求利益最大化的，不把人性设想得“恶”一些，就不可能设计出一套既科学又严密的管理制度，制约规范，监督机制和防范措施，结果是上级监督不到，同级监督不了，下级不敢监督，群众无法监督的现象。为此要提高公共权力运作过程的透明度，以便监督，防止公共权力的非公共运用。就要完善立法、行政、司法监督，更要加强社会监督。加快法治建设，就会从根本上加大腐败行为的政治成本和经济成本，使腐败成为一种高风险、高代价的行为，在利益的权衡上成为得不偿失的行为。
第三、建立合理的利益机制，确保政府及其公职人员正当合法利益的实现。我们知道腐败是由于寻租经济的存在，使经济人不必寻租的机制就是通过充分发挥政府调控的积极职能，在限制租金的产生和制止寻租行为的同时，以刺激生产、鼓励创新的政策将个人和微观组织的逐利活动吸引到有利于社会物质财富的创造、有利于人民群众福利的提高上来。换句话说，政府的社会经济政策要达到这样一种效用，使从事物质财富创造活动的行为要比从事寻租活动的行为成本更低，收益更大，使生产的利润率高于寻租的租金率。总之，就是加大寻租的机会成本以减少寻租的比较利益，削弱诱发寻租的动机。我们应当实事求是地正视国家公职人员正当的利益要求，切实保障勤政、廉政的国家公职人员的合理待遇与正当利益。在国家公职人员晋升任用方面坚持功绩制原则，通过晋升把政绩与利益有机结合起来，要把公职人员对管理效率的追求与其自身利益紧密联系起来，使他们能通过自觉的合法的努力，依靠政绩来实现自己的需要。在我国，建立公职金制度将是当务之急。还可以引入利润机制，在政府机构内部建立激励机制，使政府官员树立利润思想。
第四、强化道德约束，加强思想道德教育。我们知道，经济人的行为是其成本与收益计算的结果。人们的基本行为动机没有什么不同，都是追求效用最大化，而人们行为的差异则在于其收益较之成本的差异，此差异主要来源于意识形态的影响。具体地说，经济人的效用函数＝收益函数－成本函数。收益函数中包含有物质因素与精神因素，成本函数中包括交易成本与心理成本，而心理成本又是由查处的概率和惩罚程度等因素所组成。意识形态在这里的作用表现为，拥有较多意识形态资本（一种人力资本）的人重精神因素而轻物质因素。他们追求的是一种高层次的需求，同时对非法行为被查处的概率和惩罚程度都看得很重，厌恶冒风险。因此，腐败的收益低而成本高，给他们带来的效用就很低，甚至是负值，经济人当然就不愿做了。中国这样一个大国，这样多的公职人员，单靠正式制度的安排并不能完全解决问题，必须以思想教育相配合。我们主张政府人也是经济人，以制度创新治理腐败，并不排斥和反对运用道德制约的力量，恰恰需要强化和充分运用这一力量。从某种程度上说。道德内约有着体制、法制和监督等手段不能达到的特殊功能。体制法制等正式约束毕竟是外在的、有时是强制的，惩罚性的，是从经济人外部调节和制约其行为和活动，调节范围有限，而在更加深入和广泛的范围内，道德规范从经济人的内心调节制约其行为和活动，是预防性的，它会成为体制和法律无法相比的力量。从某种程度上说，道德内约是约束经济人行为的最强大的力量。因此加强对政府公职人员的社会公德教育、职业道德教育和家庭美德教育有着非常重要的现实意义。
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