预防性外交：基于概念的比较分析，本文主要内容关键词为：预防性论文,外交论文,概念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
预防性外交是当今世界外交活动的新方式。1960年，时任联合国秘书长的达格·哈马舍尔德（Dag Hammarkjold）在其年度工作报告中首次提出预防性外交的概念。① 不过，通常为研究者和国际社会所认可、对预防性外交加以正式阐述的，却是他的后任加利秘书长。在1992年发表的《和平纲领：预防性外交，建立和平与维持和平》中，加利重新提出并论述了“预防性外交”概念，并得到安理会的认可。自此，预防性外交开始得到国际社会的重视，并被付诸实践。
虽然“预防性外交”因其积极的内涵而在宽泛的意义上为人们所接受，但其确切涵义以及相应的政策措施，却至今尚未形成一致的认识。而在实践上，由于国际政治和国际关系的现实需要，部分国际组织和主权国家已经根据各自对于预防性外交的理解，开展了一些符合自身利益并各具特色的预防性外交活动。因此，可以说目前预防性外交在国际政治的实践中面临着统一性和多样性矛盾的困境。
准确辨析和把握预防性外交的涵义及其要素，制定预防性外交的相关政策和策略，对于正在国际社会崛起，外交舞台不断扩大，国际地位日益提高并且承诺充当负责任大国的中国而言，是一项相当重要而又紧迫的外交目标和方略。
笔者以为，有关预防性外交的各种观点和看法来自国际政治生活，因此，确切把握预防性外交的涵义，就不能仅仅围绕着这些观点和看法进行纯粹的逻辑思考和辨析，而是应该回到国际政治的活生生的主体立场上，回到国际政治生活的实际中去，进行必要的梳理、总结和比较分析。在这方面，鉴于联合国、美国以及东盟对于预防性外交的理解及其政策取向上的异同值得特别注意，因此本文以它们作为比较分析的主要对象。
一、联合国的预防性外交
如上所述，“预防性外交”一词在国际政治生活中最早出现，是在时任联合国秘书长达格·哈马舍尔德所作的1959—1960年度的工作报告当中。他提出：“联合国必须关注集团势力分歧之外的新发生的冲突，在这种情况下，预防性行动必须首先填补这个真空，使其不致引起来自任何主要大国一方的行动……联合国在不对任何大国集团承担义务基础上的参与，可以提供一种关系到所有各方的保障，反对来自任何一方的先发制人。对这一特殊需要的特殊可能性，可称之为预防性的外交。”② 由此可见，当时的“预防性外交”（preventive diplomacy）是针对冷战时期的特殊情况提出的，其基本含义是指在东西方冷战区域以外的地方如发生争端，联合国应介入其间，防止大国实力蔓延。由于受两极格局的限制，冷战时期的预防性外交概念并没有得到扩展和深化。
冷战后国际政治经济形势和外交方式的变化，给预防性外交的发展提供了机会。1992年6月27日，时任联合国秘书长加利在其所作《和平纲领：预防性外交，建立和平与维持和平》的报告中重提“预防性外交”概念，并将其与建立和平、维持和平与冲突后缔造和平相提并论，认为四者构成了一个完整的维和机制体系。该报告指出，预防性外交是采取行动防止争端发生、防止现有争端升级为冲突并在冲突发生时限制冲突扩大的措施。预防性外交可以由秘书长及其幕僚、专门机构、安理会、联合国大会决定实施，由区域组织同联合国合作进行。预防性外交的具体手段为：建立信任措施，以收集资料、事实调查为基础的早期预警以及预防性部署，乃至设立非军事区等。③
从《和平纲领》关于预防性外交的论述来看，其中需要特别注意的主要有以下几点：（1）将预防性外交与维护和平的其他行动区别开来，着重强调它的预防性，即事先采取措施避免事态的恶化。这可以说是预防性外交最突出的特点。在此前的联合国行动中，联合国通常总是处于一种事后处理冲突者及和平协议执行者的地位。而预防性外交则要求联合国以更为积极的态度来处置国际冲突，这从理论上赋予了联合国更加宽泛的权利和作用范围。（2）为了扩大联合国的行动范围，提高其行动能力，加利在报告中提出，“绝对的排他性主权时代已经过去”，主张对国家主权施加特定的限制。（3）集中体现前面两个特点的是，加利对预防性外交的界定包括预防性部署（preventive deployment）。他提出：“联合国向来只是在冲突发生之后才介入，但现在是时候实行预防性部署了。”④ 所谓预防性部署，指的是在武装冲突爆发之前，根据当事者一方或各方的要求，可以在发生争端和冲突的各方之间部署联合国人员，包括军队、警察、官员等，以防止冲突升级。此外，在可能发生国内冲突时，如果该国政府或当事各方同意，向联合国要求派遣军队以维持秩序的话，也可以实施预防性部署。由于预防性部署包含军队和警察的行动，它具有一定的军事活动特点，与传统的限于政治领域的外交活动已有区别。加之预防性部署在特定情况下已经延伸到特定国家内部，因此，它在整个预防性外交中显得格外突出。在加利看来，预防性外交应该是在冷战后国际关系和国际政治发展的新的历史条件下，实现全球治理的重要途径。
在冷战结束后的一段时间里，联合国的预防性外交实践获得过一定的成功，如在马其顿实施的预防性外交。但是随着冲突日益增多，情况日趋复杂，联合国的预防性外交行动屡遭挫折，成效甚微。人们对预防性外交的质疑之声日渐增多。1997年1月安南当选为联合国秘书长之后，对有关冲突预防的概念和范畴进行了重要的再检讨，他认为“外交虽然是冲突预防最重要的手段，但根据近年来联合国的经验，其他的一些活动也同样带有冲突预防的效果。这些活动有预防性部署、预防性军控、预防性人道主义行动、预防性建立和平等”⑤。据此安南提出“预防性行动”这一新概念，将预防性外交视为预防冲突的手段之一，同时加入预防性部署、预防性武装解除、预防性人道主义行动等等手段，从而使得联合国针对冲突的预防手段由单纯的预防冲突本身，扩展到解决冲突发生的根本原因；从以外交军事手段为主，扩展到政治、经济、社会、制度建设等综合领域。安南的“预防性行动”概念，在缩小预防性外交的内涵的同时，扩大了预防冲突的外延。有人称之为“综合性的预防”。
综观联合国有关预防性外交的理论与基本主张，它具有如下基本特征：
第一，目标明确，适用对象范围宽泛。联合国的预防性外交以维和为目标展开，是“维和活动的前奏和补充”⑥。它不只针对冲突升级为暴力活动前的紧张局势，而且涉及预防争端发生，消除冲突根源。
第二，行为主体限定。联合国的预防性外交基本是将实施主体限定为联合国和区域国际组织。由于联合国不是一个独立的政治权威性和强制性组织，它对任何一个主权国家都不具有强制性效力。因此，联合国也需要依靠相关国家以及其他国际组织的密切配合。
第三，手段丰富多样。联合国的预防性外交的手段不局限于传统外交范畴，而是扩展为政治、经济、军事、社会、制度建设等多种手段的综合运用。
第四，搁置了排他性的绝对主权概念，调整了联合国的行动原则，扩大了联合国的行动范围。
应当看到，联合国虽然最早提出预防性外交，启发了国际社会对于预防性外交的认识与实践，并且得到众多国际组织和国家的响应。但是，起初人们对预防性外交的认可仅仅停留在概念化的论述上，而在国际政治和外交的实践活动中，国际社会和学术界对预防性外交并没有达成高度一致的看法。因为联合国的预防性外交一方面强调一致同意原则，另一方面又含有某种大国的强制性因素，这两种因素彼此对立而难以调和。预防性外交概念本身所蕴含的歧义性与多重可能性，为各个国家根据自己的立场与情况对预防性外交进行不同的解释和运用提供了空间。
二、美国的预防性外交
冷战结束后，多年来美苏两强对峙而形成的均势局面被打破，美国一跃成为全球的唯一超级大国，国际局势形成了一超多强的局面。这种国际格局深刻影响了美国对其外交战略和策略的认识和理解。1992年联合国通过加利的《和平纲领》报告之后，美国政府很快把预防危机列为其外交政策的主要议题。次年，美国国务院政策规划署邀请美国和平研究所评估联合国提出的预防性外交的前景，并设计美国预防性外交的战略和政策。为此，美国和平研究所成立了由迈克尔·伦德博士领导，由外交官、政策分析员和非政府组织的代表组成的预防性外交课题研究组，并于1994年形成了一份研究报告。经过政府部门、学术界和非政府组织的广泛评议，这份报告提交给决策者，其内容集中表达了美国在预防性外交上的立场。
根据这一报告，美国预防性外交的理论前提是，在武装冲突爆发之前实施较小规模的外部干预，以防止争端失控，变得具有破坏性而使得解决更加困难和代价更高。预防性外交的研究旨在寻求防止未来冲突的新机制，探索能否或如何以单边或多边方式实施预警和预防性行动的战略。这其中，防止暴力冲突是美国预防性外交战略的核心；操作方式则是由各国政府、多边机构和非政府组织实施第三方政治干预，运用行之有效的措施，对具有潜在爆炸性的冲突，在其尚未发展到不可收拾的暴力之前进行预测和做出反应。为此，该报告把从危机发生到冲突（或战争）解决分成六个阶段，即不稳定和平阶段、危机阶段、战争阶段、强制实施和平阶段、维和阶段以及冲突后建立和平阶段。在这六个不同的阶段，采取不同的方法和手段予以应对和处理。美国只在界定的“不稳定和平阶段”实施预防性外交。这里所谓的“不稳定和平阶段”是指争端双方的关系高度紧张，但是还没有出现暴力或只有零星暴力；争端双方彼此视为敌人，并且具有军事威慑能力；力量平衡可能抑制战争，但是危机和战争的可能性依然存在。在一国内部，则由政府或社会集团使用或威胁使用武力或相关的强制手段解决政治争端。⑦
该报告大大限制了加利的预防性外交定义，而集中强调如何防止非暴力冲突失控而升级到暴力和大规模武装力量卷入的程度。在预防性外交的方式方面，该报告认为，实施预防性外交不一定要采取以联合国为中心的机制，而主张地区多边组织成为实施预防性外交的中枢机构。各国政府、多边组织、非政府组织、知名人士以及争端各方都可以参与实施。该报告还特别指出，预防性的大国协调是预防性外交成败的关键因素，大国应在所在地区的冲突解决中起领导作用。⑧ 由此可见，由于美国在国际舞台上的特殊地位，它虽然表面上欢迎、鼓励并帮助其他国家或组织在国际关系和外交中发挥更大作用，但是，美国私下实际上认为，唯有大国，主要是美国能运用其政治意愿提供领导和资源，在世界范围内进行预防性外交。
比起联合国的预防性外交来，美国的预防性外交有其自身的特色，主要表现在：
第一，强调预防性外交的操作性与有效性。美国学者认为，预防性外交的本质“不仅仅是早期预警即将发生的冲突，更要迅速而有效地回应，从而制止冲突，避免发展成大规模的暴力。”⑨ 为此，美国缩小了预防性外交的领域，将重点放在军事冲突的预防方面，并将预防性外交限制在危机发展的不稳定和平阶段，从而使其任务、目标更加明确，措施更加有效。
第二，干预性强。“对外干预是美国对外政策的一种主要模式，反映美国外交的本质特点”。⑩ 对美国来说，预防性外交构成美国发挥所谓领导作用的重要手段，也是其实施外交干预的首选方式。美国主张，“为了帮助解决问题、缓和紧张局势以及在冲突转化成危机之前将其化解，我们的领导作用必须以预防性外交为主——通过诸如支持民主、提供经济援助、在海外驻军、军队对军队的接触和参加中东及其他地区的多边谈判的方式来进行这项工作。这些措施是我们对国家安全的明智投资，因为它们提供了以最小的人力和物力代价解决问题的希望。”(11)
第三，手段不限于政治外交，且军事和强制的色彩甚为浓烈。在伦德博士的报告中，专门列出了军事选择方案，其中不使用武力的手段主要包括：建立武器控制与监督机制；建立信任措施；签订不侵略协定；部署旨在威慑与遏制的预防性维和部队；建立非军事区、“安全天堂”与和平区；实施武器禁运与封锁；采取非进攻性的防御部队态势；以及实施军队之间的交流计划。而威胁使用或使用武力的手段主要包括：威慑政策；安全保证；维持或恢复当地或地区的“力量均势”；以及威胁使用或使用有限的力量并以某种方式加以显示。可以说，在美国的预防性外交中，军事手段的潜在运用与威慑实为重要的组成部分。
第四，具有浓重的意识形态倾向。从价值观上看，美国的预防性外交更标榜和强调人权，主张人权高于主权。以美国为首的西方国家一直支持所谓人道主义干预，并且主张国际社会应当在可能发生严重的人道主义灾难时予以干预。美国学者认为，从国际关系和国际政治发展的实际情况来看，以前的维持和平主要是在人道主义灾难发生之后再采取行动，而预防性外交的提出，则为国际社会在人道主义灾难发生之前采取措施提供了依据。同时，美国学者一向认为，凡是不符合西方民主等所谓普世价值标准的国家，天然具有不稳定的倾向，而要彻底实现这些国家的无侵略倾向，就必须改造这些非民主国家的政制。正是在这一理论的基础上，美国等西方国家形成了意识形态色彩浓厚的“民主和平论”和“国际人道主义干预正当论”。
三、东盟的预防性外交
与美国相比较，东南亚国家联盟（简称东盟）有关预防性外交的理论与政策取向有其自身独有的特征。随着美苏对抗的终结，国际格局发生重大变化，东盟国家所面临的形势也发生了很大变化：一方面，亚太地区的主要大国——美国、俄罗斯、中国、日本等都把安全对话作为其安全战略的主要内容之一，相互间还先后建立了各种各样的伙伴关系，使得亚太安全形势总体上趋于稳定。另一方面，长期被冷战掩盖的民族和宗教矛盾重新浮现，南中国海问题、朝鲜半岛问题以及其他历史遗留的领土和领海纠纷升温，同时，大国间的一些潜在冲突时隐时现，如中美在台湾问题上、中日在历史问题和领土问题上、日俄在领土问题上的潜在冲突等，都不同程度地对亚太地区的和平与稳定构成威胁。正是在这样的背景下，东盟各国开始对自身的战略定位及其与周边国家的战略关系进行深层次的调整，它们基于东盟成立时确立的宗旨和目标(12)，结合新时期的新形势，开始积极探索加强地区安全对话与安全合作的途径。1994年，东盟邀请其七个对话国（美国、日本、韩国、加拿大、澳大利亚、新西兰和欧盟）以及中国、俄罗斯等国出席其主持召开的东盟地区论坛（ARF）第一次会议，ARF作为亚太地区首家重要的官方多边政治与安全对话渠道正式建立。次年，东盟在《ARF概念文件》中正式把建立信任措施、推进预防性外交和探讨解决冲突的方式定为ARF的三大发展阶段，从而确立了预防性外交在ARF中的地位。经过几年的研讨和磋商，2001年7月召开的第八届ARF外长会议通过了《ARF预防性外交的概念和原则》、《加强ARF主席作用》和《ARF专家名人职权范围两主席文件》等三个文件。这些文件集中表述了东盟地区有关预防性外交的立场。
《ARF预防性外交的概念和原则》对预防性外交做出了如下定义：“预防性外交是指在征得所有直接当事方同意后，由主权国家所采取的协商一致的外交和政治行动”，旨在“帮助防止国家间产生可能对地区和平和稳定造成潜在威胁的争端和冲突；帮助防止这样的争端和冲突升级为武力对抗；帮助将这样的争端和冲突对地区的影响减少到最低程度。”(13) 文件将“建立信任的努力”、“建立规范”、“增强沟通渠道”和“加强ARF主席的作用”列为预防性外交的四项内容。文件还通过八条“关键性”原则对预防性外交作了严格限定。它们是：（1）预防性外交是一种外交行为。它依靠的是外交与和平的方式，如外交、谈判、调查、调解及和解，军事行动或使用武力不属于预防性外交范畴。（2）预防性外交是一种非强制性行为。虽然预防性外交，尤其是联合国采取的预防性外交行动具有特定的道义权威性，但是，在国际政治和国际社会的正常生活过程中，预防性外交不可能具有权力的强制性。（3）预防性外交应有时效性。预防性外交的行动是预防性的，因此，预防性外交的手段在争端或危机的初始阶段运用才有效。越过了这一阶段，矛盾与争端激化或发展为大规模冲突，预防性外交的预防性就失去意义了。（4）预防性外交需要信任和信心。预防性外交只有在当事方之间存在牢固的信任和信心基础，并在中立、公平和公正的基础上实施，才能获得成功。（5）预防性外交在磋商和协商一致的基础上进行。任何预防性外交的努力只有在ARF成员经过细致和广泛的磋商达成共识的情况下，并充分考虑到时效，才能加以实施。（6）预防性外交是自愿的。预防性外交只有在争端所有直接当事方明确同意并提出要求时才可实施。（7）预防性外交适用于国家间的冲突。预防性外交是遏制国际社会的争端和冲突的途径，按照联合国的构想，它主要用于遏制国家之间的争端和冲突。（8）其实施应符合公认的国际法和国家关系基本原则，特别是《联合国宪章》、和平共处五项原则和《东南亚友好合作条约》中的有关原则，包括尊重主权平等、领土完整和不干涉国家内政等。(14)
将东盟的预防性外交与联合国和美国的预防性外交相比较，可以发现它有如下特点：
第一，东盟的预防性外交只适用于国家之间的冲突预防，《ARF预防性外交的概念和原则》中的第七条和第八条原则明确地规定了这一点。显而易见，东盟主张的预防性外交仅仅是遏制国际社会的争端和冲突的途径，它是不涉及特定国家的内部事务的。
第二，东盟的预防性外交强调当事国家之问的一致同意原则。《ARF预防性外交的概念和原则》中的第二条和第六条原则对此做了明确规定。东盟对预防性外交的这一限定与联合国和美国的预防性外交相比有明显区别。其中本质的区别就在于它完全没有为强制性留下任何余地，而基本上纯粹依赖于当事各方的协调与谈判等活动。从国际关系和国际政治的实践来看，强调当事国一致同意的原则的利弊是非常明显的：从有利的方面来看，它有助于防止一个国家对另一个国家的干预，维护了作为主权国家的独立性；从不利的方面来看，它使得预防性外交往往陷入因不能达成一致同意，而无法有效预防冲突的困境。有鉴于此，有学者认为，在东盟的预防性外交措施中，“当前只有发挥ARF主席的作用，才可以称得上是真正意义上的预防性外交方式。”(15)
第三，东盟的预防性外交仅仅限于传统范围内的外交，其他方式，特别是军事行动是被明确排除在外的。《ARF预防性外交的概念和原则》中第一条和第五条原则对此做出了严格的限定。东盟国家对冲突预防过程中外交与和平方式的特别强调，反映了它们对于军事干预的敏感和抵触。
四、对中国预防性外交的若干思考
通过以上对联合国、美国和东盟预防性外交理念及其各自特点的梳理、分析和比较，我们不难看出，尽管它们都在原则上赞同预防性外交，但在预防性外交的适用时间、适用对象和范围、途径和手段、行使主体等等几乎所有重要问题上，各自的理解却相距甚远，特别是美国与东盟的立场存在着很大差异。根据其各自的特点，我们可以将美国与东盟的立场分别概括为干预性立场与防御性立场。两者在预防性外交方面的这些分歧，与其说源之于它们各自的理论研究，毋宁说来自它们在全球治理体系中的不同地位以及行动的不同可能性。美国之所以极力强调干预及其有效性，并不是因为其拥有天然正确性，而在于它拥有的超级实力。同理，东盟国家对于预防性外交中任何可能导致外部干预的因素都严重疑虑，也是它们在全球治理体系中所处的弱势地位使然。
既然预防性外交事实上已经构成一种行动策略而不是所有行动主体所认可的行动规则，那么它就不可能是一种普世价值的实现工具，或者说它并不内在地包含所谓普世价值。在预防性外交背后的这种利益和实力的差异性，构成了不同国际政治主体确定预防性外交涵义的现实基础和依据，由此形成了预防性外交本身的涵义及其各要素的多样性。因此，在当前乃至相当长的时期内，预防性外交只具有实现不同国际政治主体自身利益和要求的工具价值，而并不具备国际政治的规范价值。
按照这一结论，可以认为，如果说预防性外交具有什么统一的内涵及其要素，那么，只能说当今时代的预防性外交，就是全球治理体系中一个或数个行动主体基于自己的利益、地位和实力，针对可能出现或刚刚出现的国际争端与冲突或者特定国内冲突而采取的有利于自己的预防性行动。因此，任何理性的行动者完全不必纠缠于预防性外交规范意义上的内涵的分歧，而应立足现实，根据变化的时势及自身的利益、地位和实力，来考虑采取与其他国家进行国际关系互动的理性策略选择。
基于这一认识，笔者对中国的预防性外交战略和策略展开初步探究和思考。
就笔者所见的资料来看，中国关于预防性外交的立场和观点，目前主要反映在一些学者的研究论文中，尚未见到正式的官方表述。而具有一定官方色彩的立场表述是在ARF上中国代表的发言。其中相对全面阐述中国立场的是1999年在新加坡举行的东盟地区论坛第二次会议上我国代表石春来(16) 提交的论文。石春来首先肯定预防性外交是中国所倡导的新安全观的重要部分，中国的预防性外交实践，如中越、中印边境问题谈判，上海合作组织倡导边境地区建立信任措施，中日安全会议、南海潜在冲突讨论会等是成功有效的。同时，他强调亚太地区的预防性外交应当遵守七项基本原则：（1）必须以处理国家间关系的友好合作条约、《联合国宪章》及和平共处五项原则等普遍被国际社会认可的国际法准则为基础；（2）相互尊重主权、独立及领土完整；（3）不干涉他国的内政问题，不实施针对第三国的安全合作；（4）预防性外交最重要的前提之一是要获得与冲突有直接关系的当事者的互相同意；（5）以和平的手段来解决国际争端，不行使武力或以武力相威胁；（6）一国的防卫政策应当是实施和维持防御，不能对他国的安全与安定造成威胁，不能以损害他国的形式诉诸武力；（7）要促进各国间的以互惠为基础的合作与人民之间的友好交流。(17)
从石大使的论述可以看到，中国的立场与美国的立场截然相对，而与东盟的防御性预防性外交立场基本一致。此后国内学者的相关论述也基本持相同观点。毫无疑问，这种防御性的立场在一定时期内为维护我国利益，争取周边国家的善意对待，赢取第三世界的理解与支持发挥了积极作用。近年来，随着我国经济快速发展，中国目前在全球治理体系中的地位及综合国力逐步增强，中国的利益越来越多地延伸到国际社会中。笔者以为，为了最大限度地服务于中国的国家利益，更好地维护国际社会的和平与安全，可以对我国在预防性外交问题上的既有立场进行适当调整：
第一，针对一国内部的安全问题，在继续坚持国家主权独立原则的同时，允许有限度的人道主义干预。人道主义干预是当今世界许多国家以及学术界所接受的一种干预立场。这一主张认为，如果某个主权国家的政府非常严重地损害了国内的人权，那么国际社会应当采取行动，制止这种侵害人权的行为。在人道主义干预问题上，我们过去持否定态度，认为它可能导致西方国家利用人权问题来干涉发展中国家和弱国的内政。这是对处于全球治理体系中优势地位国家的一种防范，也因此赢得了众多发展中国家的支持。但应该看到，随着经济全球化的发展以及中国利益的国际延伸，完全拒绝人道主义干预，并不能很好地服务于中国利益。比如，在面临类似卢旺达、布隆迪所发生的种族大屠杀事件时，如果一味坚持主权原则，将使中国失去道义性。再如，目前中国有大量的海外公民，他们应当受到所在国政府的保护，但是当所在国在事实上陷入混乱时，仍然否认适当干预的必要和正当，将意味着中国不能很好地实现和保护自身的利益。因此，有必要对我们原有的人道主义干预立场进行有限度的修正。这里不拟展开探讨人道主义干预，但至少在预防性外交方面，笔者认为可以在下列情形下允许人道主义干预的存在：当某个国家政治秩序崩溃，缺乏公认的政治权威，并且出现针对本国公民的非人道严重事态，或针对他国公民生命财产安全的侵害事件，有可能导致地区或更大范围的冲突和混乱时，应该不排斥采取国际人道主义干预的预防性外交行动。
需要强调指出的是，这种人道主义干预应当在尊重各国主权和领土完整的前提下，在国际法意义上讨论和设定国际社会能够广泛认可的标准，而不能以某些国家的价值判断为标准来衡量国际人道主义干预的合法性。显然，在这方面，还有许多工作要做。
第二，在区域性安全事务上，强调协商，并且鼓励区域性安全组织的共同行动。这里应该区分几种情况：（1）冷战结束后，地区范围内的边界争端以及民族冲突凸显，并成为极大的不稳定因素。针对边界争端，我国的一贯立场是强调当事国双方的谈判与协商，反对第三方介入，这种立场无疑仍然必须坚持。针对一国内的民族冲突，通常情况下，其他国家或国际组织都不应介入。但在冲突发生国政府的要求下，区域性安全组织可以介入。当然，这必须严格按照当事国的要求与区域性安全组织的宗旨和程序，并且在充分尊重当事国主权和领土完整的前提下进行。（2）针对区域内的恐怖主义行动，继续加大区域内安全组织的作用，维护区域和平。（3）针对全球性霸权主义势力向特定区域的渗透与推进，应当加大区域性安全组织的协同合作。但这一切都应当在组织内部成员一致同意的基础上展开和实现。
中国长期奉行不结盟政策。在冷战时的美苏两强对抗格局下，这种不结盟政策为中国赢得了独特的战略空间，也获得了第三世界广大国家的理解与支持，因此，这种不结盟政策是符合当时中国的国家利益的。但是，冷战的结束与苏联的解体，使得中国的安全形势发生极大变化，中国从美苏所争取的对象变成美国所竭力防范的对象。从国际政治格局的变化来看，改革开放以来中国的迅速发展和综合国力的日益强盛，使得中国的国际政治影响力不断扩大，在这种情况下，美国对于中国的猜忌、防范和遏制，实际构成了对于中国国家安全和国际地位提高的极大挑战。因此，时至今日，完全的不结盟政策不一定是中国的最优选择。而根据情况的变化，采取不直接针对第三方的某种有限度的结盟，可能更加符合中国的国家利益和维护世界和平的需要。
就目前的状况来看，有可能发展成为比较紧密且比较有效的区域性安全组织，应该是上海合作组织。该组织成立的初衷是应对恐怖主义的挑战，维护地区的和平与稳定。现在来看，进行更高层次的合作，扩大上海合作组织的职能，将它转变成为一个更为有效的，但同时不影响和妨碍各国独立行使主权的协商性区域安全组织，是符合中国国家利益的。而各种预防性外交与预防性防务，也可以通过这一区域性安全组织付诸实施。同时，中国与东盟国家的关系，也应该在进一步加强沟通和加深理解的基础上进行新的构建。
第三，在世界范围内的安全问题上，强调联合国的作用，但是不囿于联合国的作用，积极主动地提升中国在维护世界和平事务中的作用和影响力。迄今为止，在国际事务中能够扮演核心国际组织角色的，只有联合国。作为全球最大规模、职责最为广泛、最具有权威性的主权国家间组织，联合国也确实具有维护国际政治秩序和世界和平环境的特定作用。它的成员国从创建之初的51个，发展到如今的191个。其关心的范围，上至外层空间，下到海床底部，包括生老病死等人类生活的各个领域。它各个机关的官员和工作人员已由成立之初的2000多人增加到3万多人，其年度预算也从1945年的不到2000万美元增加到现在的约13亿美元。联合国的这一系列变化，有力地说明了联合国的权威性、广泛性和影响力，是其他国际组织所无法比拟的。在国际安全问题上，发挥联合国特别是联合国安理会的作用，是中国一贯坚持的立场。目前，对于世界范围内的预防性外交，联合国无疑具有责无旁贷的责任。
但另一方面，我们也应该看到，联合国毕竟是一个主权国家的联合组织，而不是世界政府。在许多问题上，如果没有主权国家，尤其是大国的主张、支持和合作，它就不能有效地发挥作用，在预防性外交方面更是如此。同时，预防性外交的复杂性和特殊性也对行为主体提出了灵活和多样的要求。对于中国来说，如何在坚持联合国作用的同时，反对美国的霸权主义和单边主义，提高中国在维护世界和平、构建和谐世界中的作用和影响力，应该成为我们今后研究和实践预防性外交的重要课题。
注释：
① 刘文祥：《论联合国的预防性外交》，《当代世界与社会主义》2005年第1期，第122页。不过，虽然40多年前就已经提出了预防性外交的概念，但无论是概念本身的含义，还是具体的实践，都与当前的预防性外交有着较大的区别。而最根本的差别是，两者处于完全不同的两个时代。正是在这个意义上，当冷战结束后，“学者们发现他们以前有关预防冲突的知识都不管用了”（Alexander L.George,“Strategies for Preventive Diplomacy and Conflict Resolution:Scholarship for Policymaking”,Political Science and Politics,Vol.33,No.1,2000,p.15.)。本文所讨论的预防性外交将不涵盖冷战时代特殊意义的预防性外交。
② 转引自朱素梅：《21世纪外交方式的演进》，《国际关系学院学报》1997年第3期。
③ Boutros Boutros-Ghali,An Agenda for Peace,New York,United Nations,1992,pp.11—13.
④ Ibid.,p.12.
⑤ Kofi A.Annan,Report of the Secretary-General,New York,United Nations,1999,p.11.
⑥ 刘文祥：《论联合国的预防性外交》，第124页。
⑦ Michael S.Lund,Preventing Violent Conflicts:A Strategy for Preventive Diplomacy,Washington D.C.:United States Institute of Peace Press,1996,pp.37—39.
⑧ Ibid.,pp.195—196.
⑨ Alexander L.George,“Strategies for Preventive Diplomacy and Conflict Resolution:Scholarship for Policymaking”,p.15.
⑩ 王辉：《美国对外干预的新趋向》，《国际关系学院学报》2000年第1期，第15页。
(11) 梅孜编译：《美国国家安全战略报告汇编》，北京：时事出版社1996年版，第251页。
(12) 《东南亚国家联盟成立宣言》确定的宗旨和目标是：（1）以平等与协作精神，共同努力促进本地区的经济增长、社会进步和文化发展；（2）遵循正义、国家关系准则和《联合国宪章》，促进本地区的和平与稳定；（3）促进经济、社会、文化、技术和科学等问题的合作与相互支援；（4）在教育、职业和技术及行政训练和研究设施方面互相支援；（5）在充分利用农业和工业、扩大贸易、改善交通运输、提高人民生活水平方面进行更有效的合作；（6）促进对东南亚问题的研究；（7）同具有相似宗旨和目标的国际和地区组织保持紧密和互利的合作，探寻与其更紧密的合作途径。
(13) ASEAN Regional Forum Documents Series 1994—2002,Jakarta:ASEAN Secretariat,2003,p.341.
(14) ASEAN Regional Forum Documents Series 1994—2002,pp.343—344.
(15) 牛仲君：《论亚太地区预防性外交的发展》，《湖北大学学报（哲学社会科学版）》2005年第3期，第285页。
(16) 石春来系资深外交官，曾任中国驻墨西哥、澳大利亚大使。
(17) 参见牛仲君：《论亚太地区预防性外交的发展》，第283页。
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