国际海洋法争端解决机制对钓鱼岛争端的影响，本文主要内容关键词为：争端论文,钓鱼岛论文,海洋法论文,机制论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D993.5 [文献标识码]A[文章编号]1004-3489(2007)04-0022-12
一、从韩日独岛(日本称竹岛)争端及中日钓鱼岛争端说开去
(一)独岛争端
独岛是一群荒无人烟的火山岛，位于日本海，与两国距离几乎相等。在韩国东部沿海城市远德以东约210公里处，距日本西部城市松江西北约210公里。其中有两个主岛，西岛约9.5万平方米，东岛约6.7万平方米。另外还有32个暗礁和小型岩石。[1] 独岛虽然不大，但其归属问题一直在日韩之间存在争议，日韩任何一方关于独岛的任何言论和行动，都会引起另一方的严重关切和强烈反应，有时甚至会引起两国的外交争端和民间抗议。日韩之间在独岛上的较量已经不是一次两次了。2006年“独岛之争”起因于日本方面原定在2006年6月30日之前实施的在独岛附近海域进行勘测的计划。韩国对此采取了强硬态度，声称韩国将采取一切手段捍卫它对独岛的主权。[2] 2006年4月22日，韩日两国外交代表在进行了为期两天的谈判后，终于就日本在两国有争议的独岛附近海域进行勘测所引发的争端达成妥协。日本方面取消测量，韩国方面推迟海底命名，双方各让一步。此次争端得以平息。
值得我们注意的是，韩国政府在2006年4月 20日表示，韩方已于4月18日向联合国秘书长安南提交了一份声明，以防止日本单方面将韩日之间因专属经济区界限和海洋勘测问题而出现的争端送交国际海洋法法庭。韩国外交通商部指出，按照这个声明，韩国在海洋界限划定、军事活动、海洋科学调查等方面的执法活动将不受《联合国海洋法公约》所规定的强制解决争端程序的限制。[3] 这使得韩国在149个《联合国海洋法公约》缔约国中，成为第25个宣布不受公约强制解决争端程序条款约束的国家。①
(二)钓鱼岛争端
钓鱼岛列岛由钓鱼岛、黄尾岛、赤尾岛、南小岛、北小岛、大南小岛、大北小岛和飞濑岛等岛屿组成，总面积约7平方公里，在地质结构上是附属于台湾的大陆性岛屿。
自明朝初年起，钓鱼岛列岛就属于中国版图。日本1783年和1785年出版的标有琉球王国疆界的地图上，标明钓鱼岛列岛属于中国。19世纪末中日甲午战争爆发前，日本没有对中国拥有对钓鱼岛列岛的主权提出过异议。1895年《马关条约》使日本割占台湾及其附属岛屿和澎湖列岛，这以后日本才有了“尖阁群岛”(即钓鱼岛列岛)。日本在第二次世界大战后把台湾、澎湖列岛归还中国，却把钓鱼岛列岛私自交给美国托管，并在1951年美日《旧金山和约》中作了规定。1971年美日两国签订归还冲绳协定时把钓鱼岛列岛划入归还区域。日本据此宣布对钓鱼岛列岛的领土主权。但是中国政府一直予以抗议，宣布不承认旧金山和约；对美日1971年协定强烈抗议。1958年中国发表领海声明时重申，中华人民共和国领土包括“台湾及其周围各岛”。1972年中日两国恢复邦交的谈判中，双方同意把钓鱼岛列岛问题搁置留待条件成熟时解决。进入20世纪 90年代后，日本政府不顾中日双方的有关承诺，默许右翼团体到岛上建灯塔、立界碑，派军舰阻止大陆和台湾渔民在钓鱼岛附近捕鱼，甚至阻止我方在该海域进行军事演习，气焰十分嚣张。日本政府2003年初还搞所谓从“民间所有者”手中租借钓鱼岛事件，中国外交部对此发表了严正声明。[4] 日本之所以垂涎钓鱼岛，主要是因为1969年联合国的一份报告称，该地区可能蕴藏着石油。因此，日本政府想通过对钓鱼岛的实际控制，将其据为己有，从而获得庞大的经济利益。[5] 对此，中国人民表示极大愤慨和强烈反对，中国政府态度鲜明：钓鱼岛列岛属于中国领土是无可争辩的事实。1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》明确规定：“中华人民共和国的陆地领土包括中国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛……以及其他一切属于中国的岛屿。”
上述有关岛屿之争，并不仅仅在于岛屿的归属问题，还涉及相关国家之间的海域划界，涉及到周围地区的资源开采，所以谁都不会轻易让步。韩国的做法给我们以这样的启示：当争端升级时，国家先寻求政治手段缓和局势，同时积极研究《联合国海洋法公约》设置的争端解决机制，采取行动，以防止自己在公约的框架内处于不利境地。所以，本文探讨如下问题：公约的争端解决机制是什么？各缔约国对该机制的态度如何？国家之间过去和现在解决不同类型的海洋法争端用的是什么方法？以期我国在考虑解决相关海洋法争端及海域划界时能有所借鉴。
二、《联合国海洋法公约》的争端解决机制及其争端解决流程
(一)争端各方自由选择解决方法
《公约》第十五部分第一节，首先明确争端各方有权选择解决海洋法争端的和平方法，并把《联合国宪章》第33条所列的解决争端方法作为可供选择的范例(《公约》第279条)；提倡争端解决方式的极大灵活性，包括通过一般性、区域性或双边协定的方式解决争端(《公约》第280、282条)；还规定争端各方负有就争端解决“迅速……交换意见”的义务(《公约》第282条)，力求通过双方交换意见的方式使争端得到进一步的解决。最后，该节还提出传统的调解程序，在争端双方都同意调解作为争端的解决方法时，争端当事一方可邀请另一方将争端提交调解(《公约》第284条)。上述规定也适用于因“区域”内活动产生的争端的当事方，并比照适用于作为这类争端当事一方的缔约国以外的实体(《公约》第285条)。优先适用争端各方自由选择解决方法原则表明《公约》为海洋法争端解决设计的第一步是很灵活的，由独立的主权国家自己去决定，这正是国家主权原则的具体体现。[6] (P.580-581)诉诸法律方法是《公约》设立的第二步解决争端的程序。
(二)适用一般性导致有拘束力裁判的强制程序
缔约国在采用自行选择的和平方法(一般是政治方法)解决其争端失败后，有义务将争端交付《公约》第十五部分第二节规定的导致有拘束力裁判的强制程序解决(《公约》第286条)。这种程序的强制性体现在争端各方只要不能自行选择解决方法，争端任何一方可将争端提交该程序，而不需要争端各方再达成专门同意。而且这种程序是法律程序，争端当事方要遵守该程序作出的裁决或判决。适用这种强制程序的法律机构有四个：国际海洋法法庭、国际法院、仲裁法庭以及特别仲裁法庭，争端当事方可以对它们进行选择。它们处于并列地位，但仲裁法庭起剩余备用作用。
(三)适用一般性导致有拘束力裁判的强制程序的限制与例外
并非所有海洋法争端都必须适用上述强制程序解决，《公约》第十五部分第三节规定了适用上述强制程序的限制和例外情况。依据《公约》第298条，缔约国可以对以下三类争端不接受导致有拘束力裁判的强制程序：(1)关于划定海洋边界的第15条(领海划界)、第74条(专属经济区划界)和第83条(大陆架划界)在解释或适用上的争端，或涉及历史性海湾或所有权的争端；(2)关于军事活动，包括从事非商业服务的政府船只和飞机的军事活动的争端，以及根据第297条第2款和第3款不属法院或法庭管辖的关于行使主权权利或管辖权的法律执行活动的争端；(3)正由联合国安理会执行《联合国宪章》所赋予职务的争端。而《公约》第297条第2款和第3款规定的争端有两类：一类是关于在沿海国专属经济区和大陆架上进行海洋科学研究的规定在解释或适用上的争端。有以下两种情况，沿海国无义务同意将争端提交强制解决争端程序：(1)沿海国按照《公约》第246条(专属经济区和大陆架上的海洋科学研究)行使权利或斟酌决定权而引起的争端；(2)沿海国按照《公约》第253条(海洋科学研究活动的暂停或停止)决定暂停或停止一项研究计划而引起的争端。另一类是有关沿海国对其专属经济区内生物资源的主权权利或此项权利的行使的争端，包括关于其对决定可捕量、其捕捞能力、分配剩余量给其他国家、其关于养护和管理这种资源的法律和规章中所制定的条款和条件的斟酌决定权的争端，沿海国无义务同意将其提交导致有拘束力裁判的强制程序。这是沿海国坚持国家主权与大国主张海洋自由的对立和妥协的结果。
《公约》中的争端解决机制的多重性、强制性和复杂性是其他任何公约无法相比的。它既考虑到争端解决的一般性程序又考虑到争端解决的职能性程序，既容纳了争端当事方在争端解决方法方面的自由选择又强调了争端当事方在自由选择失败后，有义务接受导致有拘束力裁判的强制程序。《公约》中的争端解决机制是多层次的，首先，坚持争端各方自由选择解决方法原则，允许争端各方选择任何和平方法解决其争端；其次，对于争端当事方不能自行解决的争端，适用一般性强制法律程序和职能性强制法律程序；再次，考虑到沿海国主权权利的行使及争端当事方的不同和争端性质各异，对特定种类的争端适用强制调解、强制商业仲裁等程序。为了保证争端获得解决，《公约》还规定仲裁程序起剩余备用作用。这种争端解决机制吸取了解决国际争端的实践经验，复杂但并不紊乱，是和平解决国际争端制度的一大进步。
《公约》中的争端解决机制是否绝对公正、平等？不同利益集团或国家会作出不同评断。西方学者盖特纳就认为：《公约》的争端解决机制不能令人满意，从根本上说向77国集团倾斜，没有体现目前争端解决实践的有意义的进步。② 其实，《公约》中的争端解决机制同《公约》本身一样，是一揽子方式谈判的结果，是各缔约国间错综复杂的利害关系及其矛盾的妥协。妥协的本身说明该争端解决机制既不会是发达国家意志的完全体现，也不会是发展中国家意志的完全体现。这也反映了人类社会法律秩序产生的根本特征。
三、缔约国对《公约》争端解决机制的态度
从前述可知，《公约》缔约方如不能用自己选择的和平方法解决海洋法争端，就必须接受法律方法解决。但在接受法律方法时，国家仍有选择何种具体法律方法的权利，仍有把特定争端排除在强制解决程序之外的权利。这就使得缔约方可以审时度势，权衡利弊，以便最大限度地保护本国的海洋权益。截止2006年5月9日，149个《公约》缔约方中有38个国家就《公约》第287条规定的四个法律机构作了选择，其中25个国家依据《公约》第298条对有关争端接受强制解决程序作了排除。③ 但大部分缔约方，包括我国尚未有明确态度。
目前缔约方依《公约》第287条、第298条所作的选择以图表展示：④
从上表可知，有38个国家依据《公约》第287条做出选择声明。其中：
(1)希腊、坦桑尼亚、乌拉圭只接受国际海洋法法庭的管辖。
(2)阿根廷、澳大利亚、奥地利、比利时、佛得角、克罗地亚、爱沙尼亚、芬兰、德国、匈牙利、意大利、拉脱维亚、立陶宛、墨西哥、阿曼、西班牙、葡萄牙等既接受国际海洋法法庭的管辖也接受国际法院的管辖。
(3)白俄罗斯、加拿大、埃及、德国、葡萄牙、俄罗斯、斯洛文尼亚、突尼斯、乌克兰接受附件7的仲裁。
(4)阿根廷、奥地利、白俄罗斯、智利、匈牙利、墨西哥、葡萄牙、俄罗斯、乌克兰接受附件8的特别仲裁。
(5)阿尔及利亚、丹麦、洪都拉斯、荷兰、尼加拉瓜、挪威、瑞典和英国只接受国际法院的管辖。
(6)古巴和几内亚比绍则只表示反对国际法院对任何类型的争端的管辖。
(7)白俄罗斯、俄罗斯、乌克兰接受仲裁和特别仲裁，只是有关船舶和船员迅速释放问题接受国际海洋法法庭管辖。
赤道几内亚、法国、冰岛、韩国没有就《公约》第287条做出选择，只就《公约》第298条作了申明。
有25个国家依《公约》第298条申明了强制程序的例外。其中：
(1)阿根廷、白俄罗斯、加拿大、智利、法国、葡萄牙、韩国、俄罗斯、突尼斯声明对《公约》第298条的三类争端都不接受导致有拘束力裁判的强制程序。
(2)澳大利亚、赤道几内亚、意大利、西班牙声明对《公约》第298条规定的第一类争端不接受导致有拘束力裁判的强制程序。
(3)佛得角、乌拉圭声明对《公约》第298条规定的第二类争端不接受导致有拘束力裁判的强制程序。
(4)古巴、几内亚-比绍声明对《公约》第297条规定的两类争端和《公约》第298条规定的三类争端都不接受导致有拘束力裁判的强制程序。
(5)斯洛文尼亚、挪威则声明对《公约》第298条规定的三类争端不接受依据《公约》附件7组成的仲裁法庭的管辖。
(6)乌克兰宣布，除非乌克兰与有关国家订有特别协定，否则对《公约》第298条规定的第一、第二类争端不接受导致有拘束力裁判的强制程序。
(7)尼加拉瓜声明对《公约》第298条规定的三类争端只接受国际法院的管辖。
(8)丹麦声明对第298条范围内的争端不接受依据附件七组成的仲裁法庭的管辖。
(9)冰岛宣布保留第298条的权利，有关第83条的解释提交公约附件二的调解。
(10)墨西哥、英国声明第一、第二类争端不接受导致有拘束力裁判的强制程序。
还有些国家则表示会在适当时机就《公约》第287条和第298条做出声明。
从上述国家通过申明所选择的情况显示，《公约》是国家妥协的产物，在限制国家主权的同时又坚持国家主权原则，因而国家的申明，无论措词如何，亦无论是正面肯定还是反面否定，各国都是从其实际情况出发，充分利用《公约》的现有规定，以达到最大限度地捍卫国家利益的目的。
四、国家解决海洋法争端的实践
(一)常设仲裁法院解决海洋法争端
仲裁制度源自于用仲裁方法解决国际海洋法争端。1794年英美两国根据他们签订的《杰伊条约》(The Jay Treaty)——《美英友好、商务和航海总条约》，设立混合委员会仲裁制度来解决纷争。1871年，英美两国的“阿拉巴马号仲裁案”(The Alabama Claims Arbitration)，为近代国际社会通过仲裁制度解决争端树立了模型。1900年设立的常设仲裁法院(Permanent Court of Arbitration)更是有成功解决国际海洋法争端的实践。该机构现有成员国109个。[7] 其一百余年的时间里，共审理、裁决了49个案件，其中涉及国际海洋法争端的有：[8]
可见，仲裁一直是、迄今仍然是解决国际争端的重要方法。正如常设仲裁法院行政理事会1960年3月3日在一份照会中所声明的：常设仲裁法院没有，也不打算与国际法院竞争，法院工作范围内的仲裁仅是为那些对把分歧提交国际法院犹豫不决的国家提供便利。当事国对由自己选出的仲裁员组成的法庭往往比对由代表世界各大法系的15名法官组成的法院要自信得多；仲裁为争端的解决提供了“公允及善良”，特别是在涉及有关政治性问题的情况下；此外，常设仲裁法院的程序比国际法院的程序要简单得多。理事会希望各国注意到常设仲裁法院的这些好处，并希望有更多的国家加入1907年海牙公约。[9] (P.18)《公约》设置了仲裁和特别仲裁两种程序来解决海洋法争端。自1994年《公约》生效以来，有数个案件与常证件裁法院发生关系。有爱尔兰诉英国的混合氧化物案(The MOX Plant Case)，爱尔兰要求依照《公约》附件7仲裁解决，但先提交国际海洋法法庭，请求法庭规定临时措施，法庭2001年12月3日发布命令规定了临时措施。[10] 后交付仲裁，没有抛开常设仲裁法院，而是明确“依据《联合国海洋法公约》附件七仲裁”组成仲裁庭，把案件提交到常设仲裁法院作为该案的登记处。[11] 巴巴多斯/特立尼达和多巴哥有关两国专属经济区和大陆架划界案，圭那亚/苏里南的海上划界案以及马来西亚/新加坡关于新加坡在柔佛海峡和周围地区填海造地争端，都是依据《公约》附件七交付仲裁，也都把常设仲裁法院作为登记处，这些案件都列入了常设仲裁法院的案例表。[11]
(二)国际法院解决海洋法争端
国际法院(International Court of Justice)是联合国的六大机关之一，而且是联合国的主要司法机关，1946年4月3日在荷兰海牙正式成立。某种意义上它是对国际常设法院的取代，院址也在荷兰海牙和平宫。国际法院依据《联合国宪章》和《国际法院规约》组成并履行其职务。国际法院的职权分为两类：对诉讼案件的管辖权和对咨询案件的管辖权。从国际法院成立至今的60年时间里，共受理132起案件，其中诉讼案件108起，咨询案件24起。[12]
根据《国际法院规约》第36条，法院之管辖包括各当事国提交之一切案件，及《联合国宪章》或现行条约及协约中所规定之一切事件。因此，国际法院可以处理争端当事国依据《国际法院规约》所提交的所有国际法争端，包括海洋法争端。《公约》第287条把国际法院作为强制解决海洋法争端的四个机构之一。国际法院过去是，今后仍然是解决海洋法争端的主体机构，其受理的涉及海洋法的案件有23件：
国际法院审理的海洋法争端占了其诉法案件约20％，说明了国际法院不容替代的作用。但根据《国际法院规约》第34条：“本法院的诉讼当事方，限于国家。”也就是说，个人和国际组织都不能作为法院的诉讼当事方。政府间的国际组织是国际法主体已得到公认，但目前国际组织只能向国际法院提请咨询管辖。所以，国际组织和非国家实体在一定条件下是《公约》的缔约方，但不能进入国际法院，这是导致另一个专门性国际司法机构——国际海洋法法庭成立的原因之一。
(三)国际海洋法法庭解决海洋法争端
国际海洋法法庭是依据《公约》于1996年成立的专门性国际司法机构，总部设在德国汉堡。它是《公约》中复杂的争端解决机制中最重要的组成部分。国际海洋法法庭是在总结海洋法争端解决的历史经验的基础上，特别是在参考了常设仲裁法院和国际法院的法律实践后形成的，对海洋法争端具有一般管辖权，是一个具有世界规模的专门性国际法院。
国际海洋法法庭自1996年8月1日选出首任21名法官后开始执行其职责，至今已处理了如下海洋法案件：[13]
上述13案件中，7个案件是“关于船只和船员的迅速释放”的，5个是请求法庭规定“临时措施”的，两个涉及“实质问题”。⑤ 可见《公约》赋予国际海洋法法庭在处理“迅速释放”、“临时措施”的海洋法案件方面以独特地位。另一方面，尽管国际海洋法法庭是专门处理海洋法争端的法庭，却并非是解决海洋法争端的唯一法律机构。在实践中，国家并非把海洋法争端只提交国际海洋法法庭。象厄立特里亚诉也门的主权问题及海洋划界案提交给了常设仲裁法院；[11] 尼加拉瓜诉哥伦比亚的领土与海上争端案、尼加拉瓜诉洪都拉斯的双方在加勒比海的海洋划界案、西班牙诉加拿大渔场管辖权案、卡塔尔诉巴林海洋划界和领土问题案、伊朗诉美国石油平台案、芬兰诉丹麦的大海峡通过案、喀麦隆诉尼日利亚陆地和海洋疆界问题案、印度尼西亚诉马来西亚吉丹岛和西巴丹岛主权问题案等则提交给了国际法院。[15]
综观国际海洋法法庭、常设仲裁法院及国际法院对海洋法争端的处理，可以看到，凡是涉及到海域划界或领土争端的案件，国家大多愿提交国际法院或交付仲裁；有关船只和船员迅速释放、指示临时措施的案件才交付国际海洋法法庭。智利诉欧洲同体的“关于在东南太平洋养护和可持续捕捞箭鱼群”案，当事双方通过协议停止了在法庭的诉讼。造成这种现象的原因很多，但最重要的是《公约》所规定的争端解决机制。所以，国际海洋法法庭是否已起到预期作用，有不同意见。
五、《公约》争端解决机制对我国解决钓鱼岛争端的影响
我国批准《公约》时虽有声明，但并没就《公约》第287条做出选择，也未就《公约》第298条做出排除。我国主要海岸相邻或相向国家，如日本、韩国、菲律宾、越南等，目前韩国已作了前述排除，其他国家未就强制解决程序表态。面对我国与邻国存在的不少争议海域和岛屿争端，我国的态度是：在国际法的基础上，通过协商公平解决。所以如发生海洋法争端，首先应按照《公约》第十五部分第一节规定，由争端各方自由选择解决方法。我国最常用的方法是谈判。如果谈判失败，在争端双方都同意时，争端当事一方可邀请另一方将争端提交传统的调解程序。如果双方不能就调解达成协议，则要判断是否属于《公约》第十五部分第二节的导致有拘束力裁判的强制程序范围内的争端。如是，则由于争端当事方未就强制程序进行选择，应进入《公约》附件7的强制仲裁程序。
如果我国想避免把海洋法争端交付国际海洋法法庭解决，应注意不得主动扣留船只及其船员；或使争端激化，产生危机或紧急状态。因为这两种情况下，对方都可单方面起诉，请求法庭启动“关于船只和船员的迅速释放”、“规定临时措施”的程序，而不问另一当事方的意愿和争端本身的是非曲直。
但我国可否考虑象韩国一样就《公约》第298条发表声明，排除三类争端的管辖。这样，黄、东海大陆架划界及南海岛屿争端问题等就排除了导致有拘束力裁判的强制程序，只可进入《公约》附件5的强制调解程序。如果大陆架划界还涉及岛屿或领土争端，则还可不被强制进入调解程序(《公约》第298条第1款)，而只能用政治方法解决。
另外我国作为《公约》缔约国，在国际海洋法法庭拥有本国国籍的法官，也应充分考虑法庭为我所用。可否象俄罗斯等国一样，依据《公约》第287条，明确“关于船只和船员的迅速释放”、“规定临时措施”的争端可以接受法庭管辖。这样也可震慑一下随意扣押我船民的国家。如果对方就上述两种情况针对我国把争端提交国际海洋法法庭，也不会涉及到案件的实质事项。
注释：
①此处数字见后面表格统计。
②Third United Nations Conference on the Law of the Sea,Official Records,Vol.V.,pp.8—54，大多数国家代表发言都赞同和支持该目的。
③这是2006.4.26更新的数字，见联合国官方网站Http:// www.un.org/Depts/los/settlements_of_disputes/choice_procedure.htm.
④表中的数字1、2、3、4表示该国家选择的顺序。如只标注1，则表明该国作了唯一选择。
⑤案例2“塞加号”案，包括“临时措施”和“实质问题”两个诉求。
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