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一、跟踪审计提出的背景
（一）跟踪审计是提升审计监督效能的需要
提升审计监督效能是国家审计创新发展的一个重要目标。跟踪审计能够在事前、事中、事后全程进行追踪，通过对资金的监控和对政策执行力度的关注，确保了决策的科学性、执行的有效性和资金使用的效益性。因此，跟踪审计能对项目全过程进行监督和管理，是提升审计监督效能的重要抓手。
（二）跟踪审计是发挥“免疫系统”功能的需要
发挥“免疫系统”功能是国家审计的本质要求。跟踪审计是实现审计发挥“免疫系统”预防、揭露、抵御三大功能的有效载体：一方面盯住财政资金的使用方向，揭露和查处违法违规问题，发挥审计在保障国家利益，维护国家经济安全以及惩治腐败方面的作用；另一方面关注重大体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，促进建立有利于科学发展的体制机制，发挥审计的建设性作用。
（三）跟踪审计是服务党委、政府宏观决策的需要
满足经济社会发展和党委、政府等审计产品使用者的需求是实现审计价值增值的重要途径。跟踪审计能够在揭露和查处重大违法违纪行为的同时，密切关注经济运行的安全，关注财政、金融、民生、国有资产、资源环境等方面存在的薄弱环节和潜在风险，关注经济问题可能引发的社会不安定因素，防范苗头性问题演变成趋势性问题，局部性问题演变成全局性问题，从而为党委、政府提供重要的决策依据。
（四）跟踪审计是建设责任政府的需要
当前，为适应经济体制改革的迫切需求，政府职能开始逐步转换、变化，由“全能”型政府向现代责任政府转变。特别是近年来，政府行政管理的制度、理念、方法变化非常之快，如科学发展、和谐发展、协调发展的理念，依法执政、科学执政、民主执政的理念，关注民生、关注绩效、关注责任的理念，规范、廉洁、高效行政的理念等，在政府行政管理体制改革中潜移默化地发生作用，这就必然要求审计部门围绕着政府行政理念的变化和变革来调整工作思路。跟踪审计从资金流向和权力运行轨迹两方面进行重点审计的特性，使得它能够兼顾“问责”和“问效”的双重需求，是推进责任政府建设的一种重要的审计方式。
二、跟踪审计的定位和特点
（一）时效性
时效性是跟踪审计的第一要素。对政府关心、社会关注的热点、难点、焦点问题只有在第一时间跟进，及时发现苗头性、倾向性问题，并立即提出有效的对策建议，跟踪审计才有意义。如审计机关对援建四川灾区项目的跟踪审计，从支援政策措施落实情况、灾后恢复重建规划落实情况等六个方面进行全程跟踪审计，确保了援建资金的安全有效使用。
（二）持续性
审计机关克服传统审计滞后性的局限，将关口前移，在事前、事中、事后三个阶段持续对某个专项资金或某项政策进行动态审计，是跟踪审计持续性的具体表现。通过对相同或相类似审计项目的多次审计，在促使被审计单位持续整改的基础上，审计目标层层递进，促进制度更加完善，管理更加规范，使跟踪审计的作用大大提升。
（三）针对性
针对性是以专业的眼光，有选择地关注，突出重点，而不是面面俱到。跟踪审计的针对性主要体现在项目的选择上，注意针对经济形势变化的趋势、针对各级党委政府关注的问题、矛盾漏洞较大的问题、可能发生的风险确立跟踪审计项目，从而提出具有针对性、可行性的建议。
（四）准确性
审计机关在实施跟踪审计的过程中，能及时获得第一手资料，确保了材料的真实性和数据的准确性，进而依此做出准确的分析和判断，提出针对性强、可操作的建议。
（五）促进性
跟踪审计的促进性在于能够在迅速揭露和查出问题的基础上，认真分析问题产生的主客观、内外部和历史现实等方面的原因及其有可能产生的后果，寻找从源头上和根本上解决问题的意见和建议，促进问题的解决，防止蔓延、扩散。
三、跟踪审计的重点内容
（一）资金的跟踪
对资金的跟踪审计，以实现资金的安全有效、防范资金运行的风险为目标。国家审计是保障经济社会健康运行的“免疫系统”。而资金是经济社会发展中最活跃的元素，政府聚集财源情况，重大支出项目的安排情况，项目产生的经济效益、社会效益和环境效益等等，必然通过一定的资金流来实现，其一举一动牵动党委、政府和老百姓的关注。审计机关对资金的跟踪审计，就是要沿着资金的流向、轨迹和运行脉络，对资金的收、支、管、效等环节进行有效的监督，及时跟进，发挥主动性、整体性、预防性、批判性、促进性、公开性作用，防范财政资金、信贷资金、建设项目资金、社会保障资金和环境保护资金等的风险，最大限度地减少损失浪费，提升资金使用的效率和效果。如，针对当前我国新增信贷规模为近年来所罕见的情况，为防止信贷资金集中流入少数利益集团手里，避免信贷资金流向楼市、股市从而加剧信贷资金的风险度，审计机关应当组织精干力量，摸清银行信贷资金的总量、结构、流向、偿还情况和银行不良资产情况，及时发现存在的问题，剖析主客观原因，微观入手，着眼宏观，提出针对性、可行性的审计建议，以服务于党委、政府决策，为国民经济全面、协调、可持续发展保驾护航。
（二）项目的跟踪
对投资项目的跟踪审计，以实现投资项目的有力、有序、有效为目标。所谓有力，即投资既要适应经济社会发展的要求，保持适当的增长，又要量力而行，尽力而为；所谓有序，就是要尊重科学、尊重发展规律，严格按照建设项目的程序进行运作，在保稳促调上下工夫；所谓有效，就是要注重投资的效率、效果，注重投资结构的优化。一般而言，投资项目的跟踪审计呈现三大特点：一是审计范围广。审计人员要对投资项目从前期的规划、论证到设计、施工、竣工验收的全过程进行动态跟踪审计。二是技术含量高。由于投资项目的跟踪审计涉及面广，技术要素复杂，审计人员应当掌握工程、财务等知识，要熟悉项目评估、工程设计、合同、招投标、环保等相关政策、制度与规定。必要时，还要邀请外部专家介入审计。三是审计成果的利用效果较好。投资项目的跟踪审计可以根据发现的问题随时出具阶段性审计报告和审计建议函，被审计单位据此可以及时做出整改，防患于未然。通过实施跟踪审计，可以有效提升审计在经济工作中的预警能力，扩大审计工作的影响。特别是随着政府主导性投资的重心转向民生保障工程如安居工程、基础设施工程、农业水利工程和社会保障方面的工程等，审计机关开展对投资项目的跟踪审计潜力很大。
（三）政策的跟踪
对政策的跟踪审计，以促进政策的落实和对政策的改进完善为目标。审计机关对政策的跟踪审计，可以先进行政策执行的可行性、连续性和有效性进行评估。政策评估项目可以参照波兹曼与马瑟的观点，一是考虑政策执行和经济社会变化存在明显因果关系的政策，二是短期效益具有较大价值的政策，三是代表性较强的政策，四是运作充分、执行信息资料比较丰富的政策，五是高成本、高效益的政策等。据此，当前，审计机关对政策的跟踪审计可以从以下方面入手：首先，选择公众反响强烈、事关国计民生的重大经济发展、社会发展政策进行跟踪、评估。如，关注积极财政政策和适度宽松的货币政策的落实情况，对其进行跟踪、评估。其次，选择执行中出现较大问题的政策进行评估。如，党和政府为了扩大就业，出台了一些优惠政策和配套措施，审计机关应当积极关注政策中出现的偏差问题，查找问题产生的原因，提出对策建议，促进政策完善。第三，对经济效益明显、效果显著的政策进行跟踪、评估。如，对国有企业的重组、整合政策进行评估，一方面防范资产的风险，维护国家利益，保障国有资产的安全与完整；另一方面跟踪重组、整合后新经济体的运作情况，促进其规范、合法、有效经营，以提升企业的经济效益和社会效益。
四、跟踪审计的组织管理中应把握的几个问题
（一）审计目标与管理重点
管理的目的是确保审计目标的有效实现。现代审计理念下的跟踪审计，范围十分宽广，不同的跟踪对象，其审计的目标也不尽相同。根据审计目标与项目特点加强审计管理，是跟踪审计项目成败的关键。按审计目标不同，跟踪审计项目大致可分为过程监督、绩效评价和决策咨询三类。
过程监督类项目往往实施周期较长，有一个相对独立的实施单位和有明确的项目计划与目标，如建设投资项目的跟踪审计。审计的主要目标是对项目实施的全过程的真实性与合法性进行跟踪监督，审计管理的目的在于项目实施过程中问题的有效揭示与整改，促使项目朝既定目标实现。因此，审计管理要根据不同的项目实施期，确实项目审计重点，使项目实施执行与项目计划目标的偏差、项目中存在的错误和弊端得以有效充分揭示，并通过加强成果管理，使问题与偏差得以有效整改。
绩效评价类项目包括资金绩效评价与制度绩效评价二类。资金绩效评价类跟踪审计，是在监督各类资金安全的前提下，对资金使用的绩效进行跟踪评估的项目；制度绩效评价类项目，是通过对已出台的制度的执行情况进行持续的跟踪与分析，判断分析制度实施效果，提出加强或完善制度的审计意见。这两类项目的共同特点：一是涉及面广，且大多涉及民生，二是审计最终都要对项目的效果发表意见与建议。因此管理的重点如何保证审计计划与结果的科学、有效，即如何根据社会热点与党委政府工作重点选定跟踪对象，如何在点多面广的情况下，既全面审计，又把握重点，如何确定审计判断标准，提出合理有效的审计建议等。
决策咨询类项目往往表现为通过对社会热点问题的持续关注，以审计固有的独立性角色，提出解决问题的意见与建议，从而发挥审计的咨询与建设性作用。这类项目，由于审计所关注的问题通常广泛存在于不同的单位与部门，仅靠对一个单位一个时点的审计，难以提出令人信服的审计意见与建议，因此如何在不同单位、不同时点持续跟踪成为审计管理的重点。
当然，以上的分类不是绝对的。在实践中，有的跟踪审计项目可能同时要求几个审计目标的实现，有的项目可能要求在不同的跟踪阶段确定不同的审计目标。如对某一专项资金的跟踪审计，最初的目标可能就是进行一般的财务收支审计，随着跟踪阶段的不同，必然逐步过渡到对现有专项资金管理制度执行情况的监督，以及对现有制度本身的合理性进行评价。对此，审计管理必须做出适当的调整，以适应项目目标需要。
（二）审计对象与组织方式
选择合适的审计组织方式，是确保跟踪审计有效发挥作用的基本条件。跟踪审计的组织方式是多样的，既可以是对单一对象的持续跟踪，也可以是多个审计机关对多个对象的协同持续跟踪；既可以是对审计对象执行情况同步跟踪，也可以是对某一事项的发展趋势分析跟踪；既可以通过单独立项重点跟踪，也可结合其他审计项目附带关注跟踪；既可以传统方式定期审计跟踪，也可以借现代网络技术进行联网实时跟踪；既可以凭审计机关自身力量进行审计，也可组织社会中介组织或内部审计机构进行跟踪；既可以是一般的审计项目，也可以是专项审计调查，等等。审计机关必须根据跟踪对象的不同，选定不同的审计组织方式。以下分别以资金、项目、事项的跟踪审计为例进行说明。
资金跟踪审计的组织方式。资金流到之处，都应该是审计跟踪覆盖的范围。资金的最大特点是呈“扇形辐射”，所以资金的跟踪审计最常用的方式是多层级的审计机关进行同步跟踪，这种组织方式，要求组织跟踪的审计机关必须编制统一完善的同步审计方案。另外，由于资金专项性及资金流经单位联系紧密等特点，因此专项审计调查、联网审计也会是有效的审计组织方式。
项目跟踪审计的组织方式。一个项目特别是建设投资项目往往范围有限且相对固定，但审计跟踪内容又必须要求从财务收支到工程预决算等全方面进行关注，因此作为单一对象单独立项跟踪是此类项目的常用方式。另外由于目前政府投资项目较多，仅以审计机关现有资源难以对众多项目进行有效的监督，不少审计机关往往会组织社会中介组织或内部审计力量进行跟踪监督。
事项跟踪审计的组织方式。事项的跟踪审计是就经济社会中某一活动、现象或趋势进行跟踪评价后，提出审计意见与建议的一类审计。这种活动或现象往往出现在一类或多类单位组织中，审计必须在选取跟踪合适、足够的样本基础上发表意见。因此，在审计方式上往往以专项审计调查为主，并结合其他众多的日常审计项目，附带式地开展审计。如结合对县（市）经济责任审计项目，可以进行对县级政府负债的跟踪审计调查。
（三）审计成果与项目优选
国家审计建设性作用的发挥，很大程度上取决于国家审计能否最大限度地实现并转化审计成果。因此，审计项目的科学立项及审计成果的有效管理成为关键的因素。
首先，必须将可预见审计成果的大小作为跟踪审计立项的重要标准。从实践看，成效好的审计项目立项时一般都有较好的可预见审计成果。以可预见成果的大小决定是否立项，可以从源头上保证审计成果最大化。这种立项机制，要求审计人员集思广益，多途径、多方式获取选项预案，充分了解每个预案项目的基本情况信息，并通过评估项目可预见的审计成果，保证最优选项。
其次，必须将跟踪审计项目锁定于围绕中心、服务大局。依照“跟进”的要求，跟踪审计项目的立项，必须紧紧围绕中心、服务大局，将经济社会发展和群众切身利益方面的难点、热点问题，关系国家经济安全和国家利益的突出问题，关系深化改革和民主法治建设的重大问题作为立项重点。特别是按照刘家义审计长提出的当前审计工作要坚持“一条主线，三个重点”，审计机关在选择跟踪审计项目时要更多地关注中央宏观调控有关政策措施的落实和经济社会发展各个方面趋势性、动态性的信息，促进社会深层次问题的解决以及体制机制的建立和完善。
第三，必须建立跟踪审计成果形成和利用机制。要将审计成果的导向性作用体现于审计管理的全过程，多层次、多形式、多途径确保审计成果的及时和有效转化。跟踪审计重在解决问题并提出适用对策，因此，必须针对不同的使用者的需求，多层次提供审计成果，让使用者好用、有用、能用；跟踪审计要发挥审计建设性作用，成果的时效性是前提，在跟踪审计实施过程中，分阶段、分类别，以报告、专报、信息、公告，甚至研究报告、新闻稿等多形式产出审计成果是确保成果时效性的有效方式；跟踪审计强调促进性，利用相关职能部门、媒体与公众等各种渠道，多途径、有选择地运用审计成果，共同推进问题的及时解决。
（四）质量控制与考核评价
跟踪审计由于在审计目标、内容和表现形式上的特殊性和灵活性，其质量控制和考核评价也在以下几个环节相应地表现出与传统审计的不同特征。
审前调查阶段。由于大部分跟踪审计项目任务繁重，涉及面广，如果面面俱到，难以在有限的资源条件下完成审计任务。通过深入细致的审计调查，能较为充分地掌握被审计项目及相关的被审计对象的总体情况，针对存在的问题确定好跟踪审计目标和审计范围。因此，该环节的质量控制和考核重点不在于检查审计程序规范与否，而在于检查其通过审前调查，能否科学制订项目的绩效审计目标，能否明确审计重点，以及审计资源能否得到合理有效利用。
审计方案制订阶段。审计方案建立在充分的审前调查的基础上，是实施跟踪审计的行动指南，审计方案中应明确审计目标和具体任务，尤其要明确预期的可衡量的审计成果。要结合被审计对象的实际情况，突出重点，具有可操作性，确保审计程序到位，审计步骤明确。该环节的质量控制和考核在于检查审计各环节是否能够充分保障审计目标的实现，审计方法是否有效，重点是要检查审计评价标准是否恰当，尤其是在评价标准缺乏相应法律法规支撑的时候，与被审计单位共同协商确立的审计评价标准是否能够满足跟踪审计目标，以有效降低审计风险。由于跟踪审计的动态特征，审计方案并非是一成不变的，可以根据事态的发展变化及时进行调整，要对项目的进展有一定的预见性和应对解决办法。
审计实施和报告阶段。在审计实施过程中，必须保证审计证据的充分性和适当性，在内容上要如实反映发现的问题。审计工作底稿应组织审计专家进行分级复核，必要时引进外部行业专家进行咨询。通过汇总分析、综合提炼的审计报告不仅要形式规范、要素完备，还要深刻分析问题产生的原因，并从宏观上提出解决问题的办法。该环节的质量控制和考核重点在检查审计依据是否充分、评价对象和标准是否适当，审计风险是否控制在合理范围内，审计报告反映的问题和解决方案有否实现预期审计目标。
由于大部分跟踪审计项目贯彻绩效审计目标，其审计成果之间相应地缺乏比较性、不可计量性，因此在考核评价时，不能简单地沿用传统审计查处损失浪费金额为成果计量方式。同时，跟踪审计成果具有一定的前瞻性，而成果的体现具有滞后性，无法在审计结束后即时显现，尤其是政策类的跟踪审计成果更加无法在量上进行衡量评比。因此，对跟踪审计成果的评价考核要对照审计目标，更多地从社会效益角度来进行反映，以领导批示、信息采纳、被审计单位整改落实、群众反响等方式为主要评价指标。
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