论中国可持续的城市化道路——兼论现行城市发展方针的局限性，本文主要内容关键词为：可持续论文,局限性论文,中国论文,方针论文,道路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建国以来，中国政府在城市发展问题上一直倾向于发展中、小城市，不发展大城市的主张。1980年10月，国家建委在北京召开的全国城市规划工作会议确定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针①。1989年，国家又将城市发展方针修改为“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”，并写进了1989年12月26日第七届全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民共和国城市规划法》中，使之具有法定意义。城市发展方针从“控制大城市规模”修改为“严格控制大城市规模”，表明国家对大城市规模的控制不仅不打算放松，反而力图加强。该方针对中国城市发展和城市化究竟产生了什么影响？在国际、国内新的形势下它是否具有适用性？本文将通过分析建国以来中国的大城市的城市体系中地位的变化、小城市迅速增长的性质和后果、世界城市化的普遍规律、中国的国情、发达国家城市化的经验教训、经济全球化和社会主义市场经济的需求等，来对上述问题进行讨论，并对中国如何实现可持续的城市化提出笔者的一点看法。
1 建国以后各级规模城市的增长
根据城市规划法的规定，中国的城市规模按照城市市区（包括城区和郊区）非农业人口的规模来分组，即城市市区非农业人口200万及以上为超大城市，100～200万为特大城市，50～100万为大城市，20～50万为中等城市，20万以下为小城市②。建国以后中国的大城市的人口增长速度不及中等城市和小城市，从而导致大城市在中国城市体系中地位的下降。
1.1 各级规模城市在城市体系中地位的变化
根据笔者的研究，在1949～1960年期间，50万人口及以上的大城市在城市体系中的地位不断加强，其城市数量在城市总数量中所占的比重从9.6%上升到19.6%，所拥有的城市人口在城市总人口中所占的比重从54.7%上升到66.1%，这也是建国以来中国大城市人口在城市总人口中所占比重的最大值。这表明在建国后中国城市化迅速发展的初期，大城市数目和居住在较大城市中的人口增长较迅速，同时也表明在这段时期，为了确保国家工业建设中心项目所在的重点工业城市的建设，从农村迁移到城市的大量劳动力主要是集中在较大的城市，从而使一些1949年的中等城市在1949～1960年期间晋级为大城市。当然，这段时期大城市人口的较快增长也与在“大跃进”期间农村人口大量涌入城市有关。
在60年代和70年代，大城市在城市体系当中的地位基本上是处于稳定的状态。1960年以后，由于纠正“大跃进”所造成的失误，调整国民经济，压缩城镇人口，大城市数量在城市总数量中所占的比重开始下降，到1962年降到最低点，为17.2%。到1963年由于新的设市标准的公布，使小城市数量大量减少，于是大城市数量的比重上升到19.0%，以后又开始下降，到1965年国民经济调整结束时降到18.1%，到1970年也只有18.2%。进入70年代以后，由于在1979年以前中国的城市增长不多，尤其是小城市不仅没有增长，反而有所减少，所以大城市数量在城市总数量中的比重比起60年代略有上升，最高是在1978年，为20.9%，这是70年代末、80年代初大批在“文革”期间下放农村的知识青年及其他人员返城所致。在整个60年代和70年代，大城市人口占城市总人口的比重均比1960年有所下降，其最低点是在60年代末、70年代初，如在1970年为61.2%，最高点是在1963年，为64.8%。60年代末、70年代初大城市人口比重的下降是大规模知识青年上山下乡运动所造成的结果，而1963年大城市人口比重上升到最高点也是新的设市标准公布的结果。
在80年代和90年代，大城市在城市体系中的地位持续不断地下降，大城市数量在城市总数量中的比重从1980年的20.2%持续下降到1996年的11.7%，大城市人口在城市总人口中的比重从1979年的64.0%逐渐下降到1996年的49.7%。80年代以来大城市地位持续下降的最主要原因是，1980年10月全国城市规划工作会议明确提出了“控制大城市规模”的城市发展方针，1986年4月国务院又公布了新的设市标准，大大降低了设市条件，从而对中、小城市的发展起了积极的促进作用，使中、小城市无论是城市数量、还是城市人口的发展速度都比大城市快，而且小城市的发展速度又快于中等城市。尤其值得一提的是，由于作为行政单位的“县”和“市”在政治地位、财政拨款、特殊政策的照顾以及吸引外资的能力等方面都有极大的不同，因此有的县便千方百计、想方设法地撤县建市，从而形成了80年代中期的“建市热”。据笔者统计，在1984～1988年期间，小城市数量的年平均增长率为12.85%，其间1986年比1985年增长14.61%，1988年比1987年增长18.75%。进入90年代以后，小城市的增长速度仍然较快，如在1990～1994年期间，小城市数量的年平均增长速度达6.47%。
1.2 各级规模城市的增长速度
从表1可以看出，在1957～1996年的39年中，城市人口的年平均增长速度最快的是中等城市，其次是小城市，大城市的增长速度最慢。大城市增长速度最快的时期是50年代，但在1957～1960年期间大城市的增长速度仍不及中等城市。在60年代各级规模的城市人口均呈负增长，但大城市的人口下降速度快于中等城市和小城市。在70年代小城市的增长速度最慢，大城市的增长速度和中等城市的增长速度基本上持平，但前者仍略低于后者（50万人口及以上的所有大城市的年平均增长速度为3.46%）。在80年代和90年代，小城市的年平均增长速度最快，中等城市次之，大城市要慢得多。据笔者统计，在1980～1996年期间，小城市的城市数量和人口的年平均增长速度分别为8.41%和8.78%，中等城市分别为6.61%和6.66%，大城市则分别只有3.50%和3.75%。
在80年代，中国大城市的增长速度快于70年代，这其中有改革开放、经济发展和人口迁移、流动对大城市人口增长的促进作用；但中等城市和小城市晋级也是一个重要的因素。例如，在1984～1995年这11年间，中国50万人口及以上的大城市的数量从50个增加到75个，增加了25个，这25个大城市都是由中等城市和小城市发展而成的。与此同时，大城市所拥有的城市人口也从6650.07万增长到9965.39万，增长了3315.32万，年平均增长3.75%。但实际上在1995年的9965.39万大城市人口中包含了新晋升为大城市的25个城市的人口，如果将这25个城市的人口总和1498.63万从这9965.39万中扣除，则1984年的50个大城市在1984～1995年期间的实际年平均增长率只有2.22%。同时期，1984年人口为20～50万的81个中等城市的年平均增长速度为3.13%，总增长量为1025.69万，人口在20万以下的164个小城市的年平均增长速度为5.09%，总增长量达1319.28万。由此可见，在80年代和90年代，大城市不仅实际的人口增长速度小于中等城市和小城市，而且事实上人口增长总量也不及中等城市和小城市的人口增长总量之和。
2 新设置城市的规模和数量
1995年中国的现存城市可以分为以下四类：①自1949年以来就一直存在的城市；②在1950～1995年期间新设置的城市；③自1949年以来经历了设置—撤销—恢复市建制的过程的城市；④由两个或两个以上的城市合并而成或由一个城市并入另一个城市而形成的城市。根据中国在1949年时就已存在的136个设市城市在1950～1995年期间的发展情况和在此期间新设置城市的规模和数量，我们可以更清楚地看到中国城市的规模变化和不同规模城市的增长状况。
2.1 原有城市的规模变化和新城市的设置状况
表2是从1949年到1995年中国城市规模结构的矩阵。需要说明的是，为了统计的方便，在对该表进行统计时，笔者将自1949年以来经历了设置—撤销—重新设置的城市计算为只设置了一次，将由两个或两个以上的城市合并而成的城市算为新设置的城市；另外，由县级市晋升为地级市的城市，也仍作为原来设置的城市、而不作为新设置的城市来统计。
资料来源：1 顾朝林。中国城市体系——历史·现状·展望。表7-1，表7-2，表7-3，表7-4，表7-5；
2 中国城市统计年鉴。1985,1986,1987,1988,1989,1990,1991,1992,1993-1994,1995,1996。
从表2可以看出，在1995年的32个100万人口及以上的特大城市中，只有12个是由1949年的大城市发展而成，有19个是由1949年的中等城市和小城市发展而成。在1950～1995年期间新设置的特大城市只有1个，这就是山东的淄博，它是在1954年由博山、张店和周村合并而成的，实际上还是在1949年的小城市的基础上发展起来的。在1995年的43个50～100万人口的大城市中，有30个是由1949年的中等城市和小城市发展而成的，有1个在1949年时本身就是大城市，在1950～1995年期间新设置的大城市为12个。从以上的分析可以看出，1995年的75个超大、特大和大城市主要还是由中等城市和小城市发展而成的，即在这75个大城市中有49个是由1949年时的中等城市和小城市发展而成的。从表2我们还可以看出，如果加上设置后又合并与撤销的城市，在1950～1995年期间中国新设置城市共528个，其中中等城市为145个，占27.5%，小城市为370个，占70.1%，从而导致中、小城市无论是城市数量占城市总数量的比重、还是城市人口占城市总人口的比重都有明显提高。
2.2 各时期新设置城市的规模和数量
表3是在1950-1995年期间中国各时期新设置的城市数量及其规模。为了更清楚地反映建国以后中国城市的设置情况，在对表3进行统计时，笔者只考虑了各时期的城市设置数量，而没有考虑这些新设置的城市在这几十年间是否经历了两次以上的设置，即经历了设置—撤销—重新设置的过程，也没有考虑这些新设置的城市以后是否被撤销或合并。这些新设置的城市，若在1995年时仍存在，则根据它们在1995年时的人口规模来统计，若在1995年以前已被撤销或合并，则根据它们在撤销或合并时的人口规模来统计。
表3表明，建国以后中国城市设置最多的时期是在80年代和90年代，其城市的设置速度在世界城市发展史上是史无前例的。尤其是1986年新的设市标准公布以后，年平均设市数量更是迅速增长。在1978～1985年期间的年平均设市数量是1950～1957年的2倍，而1986～1995年的年平均设市数又是1978～1985年的2倍。此外，在新设置的城市中绝大多数为中、小城市，其比重达97%左右，而且，从50年代到90年代，小城市的比重逐渐增大，在1986～1995年期间所设置的新城市中，小城市的比重达84.16%。
2.3 小城市数量迅速增长的实质
自80年代以来中国以小城市为主的新设置城市的迅速增长，实际上更多地反映的是城市定义和设市标准的变化以及“控制大城市规模”的城市发展方针的鼓励，而不是反映的城市化现状的变化，也没有对中国城市化起积极的推动作用。城市化的主要成因是经济发展和工业发展引起人口的就业结构的变化，进而导致人口从农村向城市或城镇迁移，非农业人口在总人口中的比例逐渐增加。因此，城市数量增加的快慢虽然可以在一定的程度上说明城市化进程的快慢，但是如果要将城市数量的增长速度作为衡量城市化速度的一个指标，则还需要看新设置的城市是否真正具有城市的性质。城市是第二和第三产业高度聚集的、以非农业人口为主的居民点，所以，在一个城市中非农业人口应达到一定的比例，对新设置的城市我们还应当看非农业人口占总人口的比重是多少。
一般来讲，在一个城市的总人口当中，农业人口所占的比重不应当超过30%。据笔者统计，中国在1986～1995年期间所新设置的322个城市中，只有13个是地级市，其余309个都是县级市，可见，绝大多数所设置的城市都来自于撤县设市，而这些县改市的城市含有大量的农业人口。表4是1995年中国640个不同规模城市的非农业人口占总人口的比重。从该表可以看出，城市规模越大，其非农业人口占的比重也越大。规模较大的前三类城市按其非农业人口比重而言，尚可说名符其实的城市，而在20～50万人口的中等城市，非农业人口比重不到40%，在20万人口以下的小城市，非农业人口比重更是不到20%，也就是说农业人口所占比重达80%，称做城市未免过于勉强。这种以农业人口为主的小城市数量的迅速增长，是不能说明中国城市化的真实发展状况的。只有新设置城市数量的增加，而没有人口就业结构的显著变化和非农业人口的实际增长，城市化仍然是没有实质性进展的。要推动中国的城市化，不能只注重城市数量的增长，更重要的是要重视城市的内涵式发展，即城市的空间结构、产业结构、人口结构等要素的优化和城市环境的改善。
改革开放以来中国城市化的迅速发展主要表现在全国有8000万至1亿左右的农村劳动力进入城市或城镇务工经商和农业劳动力以较高速度向非农产业转移。由于城市越大，经济发展越快，就业机会越多，城乡预期收入的差异越大，因而对农业剩余劳动力的吸引力也就越大。因此，作为中国城市发展方针控制对象的大城市在促进中国城市化的主要过程——农村向城市的人口迁移和流动方面发挥着重要的作用。从1961到1996年，中国的城市数量从208个增长到666个，增长了2.2倍，但是所有城市中的非农业人口占全国总人口的比重仅从1961年的10.63%上升到1996年的16.98%，增长了不到1倍，这说明中国城市化水平的增长滞后于城市数量的增长。中国是一个发展中的人口大国，农村人口占总人口的70%以上，而农村人口的自然增长率高于城市，所以城市化水平的提高在很大程度上依赖于农村向城市的人口迁移和就业结构中第二、第三产业比重的增长。中国庞大的农业剩余劳动力要向非农产业转移，在目前中国的经济发展水平下，不靠大城市吸收是不可能的，因此，“控制大城市规模”的现行城市发展方针是不利于中国城市化水平的提高的。在城市化的过程中，不同规模的城市有不同的作用，尤其是在城市化的不同阶段，对不同规模城市的需求是不一样的，因此，不应当人为地限制或助长哪一级规模的城市增长。否则，只会阻碍城市化的正常发展。
3 现行城市发展方针的局限性
中国“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的现行城市发展方针是在建国后到改革开放以前近30年的计划经济时期里，在优先发展重工业的发展战略等一系列分割城乡的政策和制度的基础上逐步演变形成的。在改革开放以前，城市发展方针的主张虽然迎合了国家的工业发展战略，对解决中国在经济发展过程中所出现的问题起了一定的作用，但是在80年代以后新的国际、国内形势下，该方针却表现出局限性和不适宜性。笔者认为，现行城市发展方针的不足主要表现在以下三个方面：
3.1 是违背世界城市化的普遍规律的
在城市化的初期和中期大城市超前发展，人口增长速度快于中、小城市，这是工业革命后世界各国城市化的普遍规律。自第二次世界大战结束以来，随着世界经济的迅速发展，无论是发达地区还是发展中地区城市化水平都迅速提高，而且与此同时，城市人口也呈现出向大城市集中的趋势，大城市人口在城市人口中的比重逐渐增大。尤其是处于城市化初、中级阶段的发展中地区，人口100万及以上的大城市的数量、规模及所拥有的人口占城市总人口的比重均有较大幅度的增长。从1950～1996年，世界100万人口及以上的大城市的数量从72座增加到326座，世界上居住在人口100万及以上的大城市中的人口占世界城市总人口的比重也从1950年的23.47%上升到1996年的36.16%，发达地区的相应比重从24.20%上升到35.71%，发展中地区的相应比重从21.55%上升到36.39%③④⑤。
城市化是经济增长的必然结果，而在城市化的初、中期大城市超前发展也是与经济的发展紧密相联的。在工业化的初期，工业容易在社会、经济、交通等条件较为优越的大城市中聚集，进而导致人口和其它生产要素的聚集。大城市通过聚集效益和规模效益得到优先发展以后，又会对周围地区乃至在更大范围的地区内产生辐射效应和扩散效应，进而带动地区经济的发展。50年代以来，大多数经济发展快的发展中国家也是城市化水平提高最快的国家，大多数人口规模在世界名列前茅的超大城市也是处于世界最大的经济大国中。这些现象说明了经济规模和城市人口规模之间的关系，即大经济的发展既需要、也必然会促进大城市的发展⑥。
有人认为，发达国家在城市化的过程中虽然首先经历的是大城市的迅速发展，但是大城市却出现了一些城市问题，于是又出现了郊区化和逆城市化现象，人口向中、小城市、小城镇和农村迁移。因此，中国应当在城市化的过程中一开始就优先发展小城市和小城镇，控制大城市的发展，避免走发达国家所走过的“弯路”。笔者认为，这种看法是不正确的。因为：
第一，城市化的发展有其自身的客观规律，大城市首先发展是世界城市化过程的基本特征，也是社会、经济发展的必然结果。不承认这一规律，要想超越大城市发展阶段，按照主观意志强行遏制大城市的成长，就会阻碍城市化的正常运行。中国自建国以来城市化一直落后于工业化，城市化水平增长缓慢，这与控制大城市规模有十分密切的关系。
中国目前还处于城市化的初级阶段，但城市化在加速发展。作好一个经济较落后、资金短缺的发展中国家，中国在城市建设和城市化的过程中尤其应当重视大城市的聚集效益和规模效益。
第二，发达地区的效区化、逆城市化过程也在社会、经济、资源、环境等方面造成了许多负面影响，正因为如此，自80年代以来，一些发达国家的城市发展政策由过去的鼓励人口向城市郊区和中、小城市分散转变为促使大城市复苏和鼓励人口向大城市迁移、集中，以致于目前美国城市体系的重新构造和欧洲大城市的复苏成了世界城市化的特征之一。90年代初，在可持续发展思想的影响下，在对200多年的城市化发展历程进行总结的基础上，欧共体委员会又提出了在欧洲发展密集型城市(compact city)的建议，企图减少私人小汽车的出行里程、降低能量消耗和有害气体的排放、阻止城市地域的空间扩张、保护耕地、保护环境，从而弥补郊区化和逆城市化的发展所造成的损失以及给大城市的发展所带来的不良影响，实现城市的可持续发展。中、小城市和小城镇的发展同样会引起许多问题的出现，而且这些问题可能比大城市发展所带来的问题更加严重，片面强调发展中、小城市和小城镇，阻止大城市的发展，是不利于可持续的城市化道路。
第三，发达地区的郊区化和逆城市化过程是在经济发展的高水平背景下形成的，具有高度发达的电信通讯和高速公路网络的支撑，而中国目前的经济发展水平还不具备这样的条件。此外，发达地区在逆城市化的过程中人口增长迅速的中、小城市大多是位于大城市的周围，实际上是受到了大城市辐射作用的影响，大城市在这些中、小城市的增长过程中起到了“增长极”的作用。因此，在现阶段，中国在发展中、小城市和小城镇的情况下控制大城市发展还为时过早。没有达到一定的经济发展水平，没有大城市作为依托，中、小城市和小城镇的发展也会受到严重影响。
3.2 不符合中国的国情和可持续发展的要求
中国的城市化必须适合中国的国情，走可持续发展的道路。中国是一个发展中的人口大国，经济较落后，资金短缺，人均资源少，这是中国的国情，而在所有的资源中，土地是最紧缺的资源。由于中国今后解决粮食问题的基本方针是立足国内资源，实现粮食基本自给，因此，为了满足中国十多亿人口吃饭和生存的需要，中国在城市化的过程中必须集约利用土地，避免城镇建设占用大量耕地，以尽可能少的土地来实现尽可能高的城市化水平。中国的国情决定了中国不可能像西方发达国家那样发展占地面积大、低密度的“花园城市”，而只能主要采用密集型城市的发展模式。
由中国政府组织撰写的《中华人民共和国人类住区发展报告》提出：到2010年中国的城镇人口将达到6.3亿人左右，城市化水平将达到45%左右⑦。1997年中国的城镇人口为3.7亿，那么，在未来的十几年当中，这些新增加的2.6亿城镇人口将被安置在何处？将以怎样的代价或成本来安置他们？这是未来中国的城市化必须要解决的问题。
城镇建设占地主要是占用的耕地。在中国，从超大城市→特大城市→大城市→中等城市→小城市→镇，人口密度从大到小，人均占地从少到多。如表5所示，在1990～1995年期间，虽然随着城市的发展，大、中、小城市都有城市建设用地扩展、占用耕地、从而导致城市人均占地面积逐年增长的趋势，尤其是人口200万及以上的超大城市空间规模“摊煎饼”式的外延扩张比较严重，但总地来看，大城市人均占地面积的增长速度小于中、小城市。在这5年间，超大、特大和大城市的人均占地面积合计增长了9.16%，而小城市的人均占地面积却增长了27.49%，远远高于其它规模的城市。小城市人均占地面积的迅速增长也与近年来新设立了较多人口密度较小的小城市有关。未来新增加的城镇人口如果主要由中、小城市和小城镇来吸收，这是不现实的，也是中国的国情所不允许的。在依靠中、小城市和小城镇吸收城镇人口的同时，也发挥大城市在安置城镇人口方面的作用，这不仅是节约土地资源的需要，也是大城市经济发展和产业结构调整的必然结果。
资料来源：1 中国城市统计年鉴。1991；
2 中国城市统计年鉴。1996。
为了实现可持续发展的目标，中国的城市化必须要兼顾人多地少、耕地资源相对不足的矛盾，在发展中、小城市的同时，积极、稳妥地发展人口高密度的大城市，提高城市土地的承载力，否则，中国的城市化将付出耕地大量丧失的巨大代价。中、小城市，尤其是小城市的那种低密度的社区虽然更符合人们舒适生活的需要，但是却不符合中国的国情，也是与可持续发展的原则相背离的。
3.3 不符合经济全球化和市场经济发展的需要
经济全球化和城市国际化是当今世界的两大趋势。经济全球化导致城市发展的国际化。无论在发达国家还是在发展中国家，受经济全球化影响最大的都是大城市，经济全球化使世界大城市的发展出现了人类文明史上前所未有的新趋势，极大地刺激了世界大城市的发展。为了适应经济全球化和对外开放的需要，中国的一些大、中城市需要向国际化的方向发展，中国也应当拥有若干个国际性的中心城市，这样才能建立广泛的国际经济联系，参与世界经济循环，而城市的国际化将导致城市产业结构发生转变，即由以第二产业为主转变以第三产业为主，城市的经济将迅速增长，从而导致城市人口规模扩大。
中国对外开放战略的实施首先是以大、中城市，尤其是大城市为对象的。随着对外开放政策的深入和经济发展的加速，中国一些有条件的大、中城市正在或即将向国际化的方向发展，并在中国加入世界贸易组织以后，加快国际化的进程。然而，当前中国城市的产业结构和基础设施建设离国际性城市的要求还相差很远，超大城市和特大城市第三产业的发展还非常不足，还需要进一步扩大开放，大力发展以金融、贸易、信息和科技等为主的新兴第三产业和各种服务行业。随着大城市的国际化、大城市第三产业的发展和大城市空间结构的密集化，大城市人口进一步增长的趋势是不可避免的。
当前，中国农业剩余劳动力已达2亿左右，如此庞大的农业剩余劳动力大军要向非农产业转移，除了进入中、小城市和小城镇从事非农产业以外，其中相当大一部分人进入大城市务工经商是必然的趋势。如果因为害怕大城市出现“城市病”，便把大量的农业剩余劳动力排斥在大城市的生产和生活之外，这实际上是把“城市病”转嫁给农村。一方面会严重阻碍城市化的发展；另一方面也会遏制农村经济的发展、农民生活水平的提高和农村产业结构的优化。虽然在政府一系列强烈的行政手段的干预下，中国大城市的“城市病”有所缓和，没有像其它发展中国家的一些大城市那样出现大面积的贫民窟，但是中国的城市化进程却被延缓了，并且导致了城市化严重滞后于工业化的后果。事实证明，在市场经济的环境下，对农业剩余劳动力进入大城市务工经商再进行“堵、卡、赶”是行不通的。大城市由于具有规模效益和聚集效益，所以在市场机制的作用下，各种生产要素以较快的速度向大城市集中，导致大城市经济发展较快，对劳动力的容纳量不断增长。在市场经济的条件下，劳动力、资本等生产要素的最优配置是决定城市发展规模的关键因素，应当允许这些要素按照市场经济的规律去流动，从而使各城市根据自己的人口容纳量去吸收人口。当然，由市场机制决定各城市的人口容纳量，并不是说就不需要政府对城市发展进行合理的干预和调控了。城市发展中所出现的一些问题光靠市场也是不能自发解决的，而需要利用正确的政策、法律和措施等来加以处理。
4 结语
在未来的几十年内，中国的大城市需要而且必然会有较大的发展，这是中国社会和经济发展的必然结果。现行城市发展方针如果不能反映客观规律，不能顺应中国城市发展和城市化的趋势，就会失去应有的指导作用。未来中国的城市化应当是兼顾经济效益、社会效益、环境效益和资源效益的，要避免只顾眼前利益、以牺牲环境和资源效益为代价来换取经济效益的城市发展倾向。在这个前提下，今后中国的城市化应当从追求小城市和小城镇数量的扩张转变为以增强城市功能、促进城市人口适度集中为重点。具体地说，就是要根据城市化的客观规律和建立社会主义市场经济的要求，挖掘大城市的发展潜力，使之适当发展，同时引导中等城市的合理发展，促进小城市和小城镇规模的扩大和质量的提高，进而建立大、中、小城市结构合理、职能等级协调的城市体系。
大城市的发展应当强调的是集约化的内涵发展，而不是空间规模的外延扩张。所谓集约化的内涵发展，就是城市注重内涵效益、追求综合发展质量的发展，它表现为城市内部产业及人口的优化重组、城市建设中资金和资源的集约利用、城市职能和设施的更新、城市生态环境的改善和城市产品质量的提高等。集约化的内涵发展将引导城市的空间结构向密集型演化，这也是在可持续发展的目标下，中国城市发展和城市化所应该遵循的方向。
在一定的条件下，城市的发展规模是有极限的，达到了这个极限，城市就不宜再继续发展，而应该对其规模进行控制。衡量城市是否应该发展，主要看城市聚集效益的变化。城市效益与城市规模之间的关系不会一直是单调正相关的。在城市经济开始发展的时候，聚集经济的力量大于聚集不经济的力量，随着城市规模的扩大，城市效益也逐渐增大，只是当城市发展到一定的水平，集中到一定的程度以后，城市规模聚集不经济的力量才有可能大于聚集经济的力量，随着城市规模的扩大，城市效益逐渐减小。因此，城市规模也并不是越大越好。由于目前中国还处于城市化由初期向中期加速发展的阶段，所以，从总体来看以城市的聚集效益占优势。
应当用辩证的观点来看待小城市和小城镇的发展，既看到有利的一面，也看到不利的一面，不要一味地只提倡发展中、小城市、小城镇而否定大城市的发展。近年来中国小城市和小城镇在发展的过程中所出现的资金短缺、规模小、布局分散、效益差、大量占用耕地、资源破坏、环境污染面大、城市功能单一低下、基础设施落后、人才缺乏、投资环境差等问题是这些城市和城镇发展的极大障碍，同时也影响到整个中国的城市化进程，已日益引起国内外有关人士的高度重视。不看到这一点，是极其有害的。中国在社会经济条件、自然条件和人口分布方面巨大的地域差异决定了中国的城市发展模式必然是多元的，而不是单一的，既要发展中、小城市和小城镇，也要发展大城市，国家投资进行城市建设的“自上而下”的城市化和地方投资、农民投资发展小城镇的“自下而上”的城市化并行不悖。然而，无论是哪一级规模的城市的发展都应当合理。小城市和小城镇的发展必须要根据中国的国情和可持续发展的要求，合理规划，适当集中、加强产业和人口的聚集，达到经济、社会、资源、环境效益的统一。只有这样，中国的城市才有良好的发展前景，才能成为现代经济和现代文明的标志，也只有在此基础上，中国才能实现真正意义上高水平、可持续的城市化。