完善我国破产法律制度之构想，本文主要内容关键词为：法律制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国《企业破产法（试行）》（以下简称《破产法》）的颁布及实施，对建立优胜劣汰的市场竞争机制及规范市场秩序，起到了很大的促进作用。然而，随着我国改革的进展，特别是党的十四大提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制之后，经济生活发生了重大而深刻的变化，现行《破产法》的历史局限性及其缺陷日益显现出来，《破产法》在具体实施过程中障碍重重，举步维难，所有这些都迫切要求我国破产法律制度进一步完善，本文拟就我国破产法的缺陷、实施难点及如何完善破产法作一探讨。
一、现行《破产法》的缺陷及完善
我国现行的《破产法》是1986年12月2日颁布，1988年11月1日正式试行的。由于制定这部法律时，我国正处于“有计划的商品经济”时代，人们对破产法原理的认识自然过于简单、直观。随着经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济的培育发展，《破产法》已远远不能适应现实经济生活的需要，其局限性和缺陷日益显露出来。
（一）立法体例问题
我国破产法从大的方面可以分两部分：一部分是《破产法》， 共6章43条；另一部分是《民事诉讼法》中第19章“企业法人破产还债程序”，共8条。另外， 还有最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉若干问题的意见》，国务院发布的有关企业破产试点的规定等，由此不难看出，我国破产法的立法体例零乱，没有一部统一、完整的破产法。这势必导致破产法相互重复甚至矛盾的弊端，不利于司法实践的具体运用。
（二）指导思想问题
《破产法》第1 条规定：“为了适应社会主义有计划的商品经济发展和经济体制改革的需要，促进全民所有制企业自主经营，加强经济责任制和民主管理，改善经营状况，提高经济效益，保护债权人、债务人的合法权益，特制定本法。”无庸置疑，破产法的实施在当时对冲破计划经济体制下不能也不会破产的陈旧观念，起了巨大作用，但是如果将《破产法》的宗旨限于“为了经济体制改革的需要”，则会限制破产立法的内容，甚至会阻碍破产法律制度的功能的正常发挥，同时也会给人留下“过渡法”、“暂行法”的印象。笔者认为，破产法的主要指导思想应是保护债权人和债务人的合法权益。
（三）破产界限问题
《破产法》第3条规定：“企业因经营管理不善造成严重亏损， 不能清偿到期债务的，依照本法规定宣告破产。”据此规定，企业破产似乎主要是考察其破产的结果。而且，导致企业破产的原因也仅限于一种——“企业因经营管理不善”，也就是说，企业只有因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，才会被宣告破产，由于其他原因导致企业不能清偿到期债务则不能宣告其破产。这种规定显然既不规范也不科学。因为造成企业严重亏损、不能清偿到期债务的原因绝非“经营管理不善”一种！此外，该条规定模糊、笼统，何谓“经营管理不善”，“何谓“严重亏损”，亏损到何种程度，何种地步才算“严重亏损”，难以把握，实践中难以操作。
（四）破产申请问题
根据《破产法》的规定，债权人和债务人均可依法提出破产申请。然而，债务人的破产申请权受到严格限制。《破产法》第8 条规定：“债务人经其上级主管部门同意后，可以申请宣告破产。”如若债务人的上级主管部门不同意其申请破产，即使债务人达到破产界限，也不得向法院提出破产申请，这样债务人的破产申请权能否行使完全取决于其上级主管部门的意愿，从而使债务人的破产申请权流于形式。笔者认为，修改破产法时，应删除该条规定，是否申请破产应由企业根据实际情况自主决定。
（五）破产障碍问题
从《破产法》的内容不难看出，政府机关参与乃至干预破产程序的成分过多，色彩过浓。如关于破产界限的规定是公用企业和与国计民生有重大关系的企业，政府有关部门给予资助或者采取其他措施帮助清偿债务的，不予宣告破产；关于和解与整顿的规定，债权人申请宣告债务人破产时，是否申请和解，债务人本身无权决定，取而代之的是其上级政府主管部门，债务人和债权人达成和解协议后，经法院裁定认可，中止破产程序，其后的整顿由债务人的上级主管部门负责，这就把政府直接管理企业经营活动、整顿亏损企业的行政措施引入了破产程序；关于破产清算组成员的组成，《破产法》规定由法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定，使政府官员成了破产清算组的主要成员，而忽视了破产清算工作的民间性、中介性、专业性和社会性。凡此种种，无不体现、迁就计划经济体制下形成的依赖行政权力的思维定式。
（六）对债权人和债务人的利益保护问题
我国现行破产法对债权人及债务人的利益保护重视不够。这在很多方面都可得到印证。如关于债权人申报债权的规定，《破产法》第9 条规定：“债权人应当在收到通知后一个月内，未收到通知的债权人应当自公告之日起三个月内，向人民法院申报债权，说明债权的数额和有无财产担保，并且提交有关证明材料。逾期未申报债权的，视为自动放弃债权。”若债权人因故未收到通知或没及时看到公告而未能在法定时间内申报其债权，就永远不能主张其权利。这种规定对债权人而言有失公平。《破产法》只规定债权人会议，而债权人会议属非常设机构，在第一次债权人会议的召开之前以及在债权人会议闭会期间，由于没有全体债权人的常设机构，无法对破产程序进行中的具体事务实施监督，不利于保护债权人的合法权益。此外，各国破产法都有破产犯罪与破产人免责和复权制度的内容，以保障债务人利益，我国破产法却付之阙如。诸如和解、重整、破产债权制度等，规定得过于原则、笼统或未予规定，不利于保护债权人和债务人的利益。
（七）破产债权分配顺序问题
《破产法》规定破产财产优先拨付破产费用后，按照三个顺序来清偿。从清偿顺序来看，破产企业职工工资和劳动保险费用被列为第一顺序，似乎重点保护企业职工的利益。问题是有财产担保的债权人，可不受该顺序的限制，而就其担保财产优先受偿，这就使职工工资和劳保费用的清偿置于有财产担保的债权之后，显然不利于保护社会主义劳动者的合法权益。众所周知，职工是企业的主人，同时又是劳动者。企业破产意味着职工失业，失业则意味着其生存发生危机。企业破产受害最深者便是职工。因此，《破产法》应规定职工工资和劳动保障费用最为优先的清偿顺序，以最大限度避免破产的消极因素及其负面效应。
二、《破产法》实施的障碍与对策
如前所述，我国《破产法》由于颁布于特定的历史时期，其不足与缺陷在所难免。造成其缺陷的原因是复杂的，有传统观念的影响，也有体制的制约。尽管如此，《破产法》的颁布实施仍具有划时代的历史意义。然而，《破产法》颁布十多年来，除起初的轰动效应外，长期受阻，出现了破产“难”的局面。究其原因主要有：
（1）《破产法》实施的文化心理环境不理想。 破产一词源于拉丁语“falletux”即“失败”的意思，英语的原意为“bankrupt”即“银行垮了”。在中文中，破产具有“倾家荡产”之意。归结起来，破产被视为不吉利的字眼。长期以来，在企业破产问题上，存在着一个似乎是约定俗成并且无可动摇的观念，即破产就是倒闭清算。同时，破产本身也是一种文化现象，这种文化需要一定的文化心理氛围与之相容。尤其是当破产作为一种外来文化，并且与原生文化的主导结构或多或少有某些相左时， 社会中文化心理环境对破产法实施的作用就至为明显。1986年底《破产法》几经周折最终获得通过时，在国内外引起极大反响，给当时的社会生活以强烈的震撼。然而，破产法风雨兼程走过了十余年的历程后，其实施的社会文化心理环境仍令人担忧。尽管人们不时地在谈破产，但却对破产知之甚少。有些人谈“破产”色变，十分惧怕破产。有许多人受传统文化的影响，认为破产对企业是很不利的，企业不破产尚有一线希望，一破就彻底绝望，因此不愿也不想破产。这种文化心理氛围与《破产法》实施的要求相差甚远，从而使《破产法》的顺利实施严重受阻。
（2）社会保障制度严重滞后。 健全的社会保障制度是《破产法》顺利运作的前提和基础。否则将会使濒临破产的企业陷入“不破不行、欲破不能”的困境。近些年来，尽管我国在建立健全社会保障制度方面已做了大量工作，但与破产法的正常实施要求还有相当距离。目前，在企业破产中遇到诸如失业、医疗、养老、工伤、住房等一系列社会保障问题。其中尤以职工失业保障问题突出。如若破产企业职工失业后其基本生活需要得不到妥善解决，将会给社会增添不安定因素。因此，必须采取各种得力措施，力求在短时间内解决社会保障问题，为《破产法》的顺利实施解除后顾之忧。
（3）产权交易市场不健全。我国实行社会主义市场经济， 必须有统一、开放的市场体系，它应包括生产资料市场、消费资料市场、金融市场、产权交易市场、劳动力市场、技术与信息市场、房地产市场等。然而，我国的产权交易市场极不规范，甚至在一些地方根本就不存在。在企业破产的具体操作过程中，涉及到破产财产买卖时，几乎清一色地为政府所包揽。
（4）政府干预行为较多。 实践中企业破产案件虽然依法由法院受理，但具体操作大多由政府来掌握。政府有关部门在具体操作中，往往违反《破产法》的规定，以自己的意志为转移，把破产法搁置一边，严重地影响了破产法正常功能的发挥。
（5）对债权人的债权保护不利。司法实践中， 有些当事人利用政策上的漏洞及法律制度的不健全，或进行企业分立，或非法转移、隐匿、私分、处置破产财产，留下一个“空壳”企业走破产程序，规避法律，逃脱应承担的债务，致使债权人的破产债权落空，严重损害了债权人的利益。当事人上述行为被称为“破产欺诈”或“恶意破产”。对这些当事人的违法行为要依法查处、严惩不贷。
《破产法》本身的缺陷及实施中遇到的障碍，说明它已经不能适应当前社会主义市场经济新形势的需要，必须对其重新完善。
三、建立相关法律制度之构想
（一）建立早期破产预警系统
所谓早期破产预警系统，即通过一定的措施，使企业的经营状况透明化，从而使企业的利害关系人在企业有破产原因或破产原因出现危险时，及时提出重整申请的一种制度。目前，许多企业经营管理不善，商业信誉差，亏损严重，产品大量积压，没有市场前景，但仍在四处贷款，继续“带病”经营，一旦企业无路可走，不得不提出破产时，企业已是“病入膏肓”，救治不及。〔1〕对这样一些企业， 目前还缺乏一套严格的以财务统计指标为基础的监测预防系统。为预防大批企业破产，减少因破产而带来债权人的损失，有必要建立早期破产预警系统。至于早期破产预警系统的具体操作，笔者认为，可以通过行业管理委员会的职能发挥来实现，即除股份有限公司外，所有大、中型企业每年度末都要向行业管理委员会提交有关财务报表，具体包括：资产负债表、资产损益表及财务状况变动表。行业管理委员会可以聘请注册会计师等专业人员对报表的真实性、准确性进行抽样检查，然后可用登报等形式向社会披露企业的经营状况。如果有企业拒绝提交年度报表或年度报表失真，行业管理委员会可以以建议的形式向银行或该企业的客户发出贷款、交易警告，以达到促成企业及时提交报表的目的，从而实现对企业的监督。
（二）制定专门的《企业重整法》
企业重整，也称公司整理或更生，指具有一定规模的公司企业出现破产原因或有破产原因出现的危险时，为防止企业破产，由利害关系人申请，在法院的干预下对该公司企业实施强制治理，使其复兴的法律制度。〔2〕在国外，也称为破产保护制度，它首创于英国，后传至美国、日本等其它国家，逐渐成为西方资本主义国家继和解制度之后防止大企业破产的强有力的法律制度。建立企业重整制度，意味着“对迄今为止以破产为中心的破产制度进行改革。”〔3〕事实证明， 建立企业重整制度，拯救困境企业，是当代破产法改革和发展的大势所趋。这一趋势已经得到国际社会的普遍重视。我国破产法草案列专章对“企业重整”进行规定，这虽较现行企业破产法前进了一步，但严格说来，由于企业重整属破产诉前程序，把它规定在破产中势必导致“剪不断、理还乱”的后果。此外，企业重整的决策与程序是极其复杂的，国有企业与非国有企业的重整无疑将存在重大差别。加之我国目前国有企业数量庞大，同时又面临着非常复杂的历史遗留问题，因此其重整不能“一刀切”。建立重整制度，制定“企业重整法”，拯救困境企业于危难之际，无论在理论上还是实践中，都是必要和可行的。
（三）设立专门审判机构审理破产案件
随着我国市场经济的不断向前推进，企业竞争日趋激烈，新破产法实行后，破产案件将随之增加。破产程序作为一个特别程序，其涉及问题之多，专业性之强，内容之复杂，以及对案件审理人员的素质要求之高，都是少见的。因此，为最大限度地保障债权人与债务人的合法权益，在各级法院应设立专门的破产案件审理机构，并培训、配备一批专业素质高、精通业务的法官，使破产案件审理工作高度专业化、现代化，为及时、有效地审理破产案件打下良好的基础。
综上所述，随着企业改革和社会主义市场经济的进一步发展，制定完善的企业破产法已是当务之急。我们应正视现行破产法的严重缺陷及实施中遇到的一系列障碍，结合我国实际情况，借鉴外国立法经验，制定一部既理想又现实，既能反映长远目标与利益，又符合实际并具可操作性的破产法。法制进步的历史告诉我们，“立法者可以是理想主义者，也可以是现实主义者，但不可是守旧主义者。”〔4〕或许， 我们有希望看到，新的破产法能够展现出跨世纪开拓进取、奋发向上的风姿。
注释：
〔1〕李曙光：《现行〈破产法〉的缺陷及重新完善》， 载《改革》1996年第1期，第35页。
〔2〕甘培忠：《论借鉴国外立法经验， 建立我国完善的企业整顿制度》，载人大复印资料《经济法学》1994年第1期。
〔3〕〔4〕王卫国：《论重整制度》，载《法学研究》1996 年第5期，第95页，第99页。