论纪检监察派驻机构统管体制机制的建立与创新，本文主要内容关键词为：纪检监察论文,体制论文,机制论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262.6文献标识码：A文章编号：1003—0751（2007）06—0015—10
由纪检监察机关对纪检监察派驻机构实行统一管理（以下简称派驻统管），是党中央改革和完善党的纪律检查体制、加强党内监督的一项重大举措。2004年4月以来，中央纪委、监察部和地方省纪委、监察厅分别对派驻机构实施统管，开创了纪检监察派驻机构（以下简称派驻机构）建设的新时期。派驻统管以来，各项工作进展顺利，但仍有不够完善的地方，有必要对派驻统管进行回顾总结和思考，以促进派驻统管工作不断完善和提高。
一、派驻统管是我党改革和完善纪检体制长期探索的结果
我党纪检系统实施派驻进而实施统管有一个不断发展演进的历史过程。
（一）建国前我党纪检体制的建立与运行。党的一大初步制定了党的纪律。党的二大通过的《党章》单列了纪律一章。党的三大和四大都单列纪律一章并充实了内容。党的五大首次设立纪律检查机构即中央监察委员会，确定今后党的中央监察委员会都要由党的代表大会选举产生，向党的代表大会负责。党的六大取消了监察委员会，成立了党的审查委员会。党的六届五中全会成立了中央党务委员会，作为党内纪律检查的职能机关，在加强党的纪律建设方面起到了积极作用。党的七大《党章》专列了“党的监察机关”一章，规定“中央及地方监察委员会的任务与职权，是决定和取消对党员的处分，受理党员的控诉”，“党的各级监察委员会，在各级党的委员会指导下进行工作”①。
（二）建国后纪检监察领导体制的演进。1949年11月，党中央作出了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》。规定中央纪委在中央政治局领导下工作，地方各级纪委在各该级党委指导下工作。上级纪委在工作上对下级纪委有指导关系，但当其指示同下级党委意见不同时，应提请同级党委决定。1955年3月，《中国共产党全国代表大会关于成立党的中央和地方监察委员会的决定》明确了中央监察委员会的四项职能，并明确了各级监察委员会在各级党委指导下进行工作，下级监察委员会在上级监察委员会的领导下工作。党的八大《党章》规定：“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作。”1969年7月，处于“文革”时期，党的中央监察委员会被撤销。党的九大和十大通过的《党章》都取消了监察机关的条款。党的十一大恢复了在中央和县级以上设立纪律检查委员会的规定。党的十一届三中全会决定重建党的纪律检查委员会，并选举产生了中央纪委，明确各级纪委在同级党委领导下开展工作。由于在党委单一直接领导下，纪检干部不能放手监督，严重影响了维护党纪和端正党风工作，在全国大部分地区的要求下，中央纪委在1980年第二次全体会议上向中央建议，将中央纪委以下的各级纪委的领导关系，由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，这个建议很快得到中央批准。② 这是最早明确的纪委双重领导体制。党的十二大将这种领导体制确定下来，党的十三大、十四大、十五大、十六大修改的《党章》都维持了这种体制。
（三）纪检监察派驻体制的形成与发展。派驻统管是我党多年对加强权力监督不懈探索的必然选择。1962年9月，党的八届十中全会作出了《关于加强党的监察机关的决定》，明确各级监察委员会有权不通过同级党委向上级党委和监察委员会直至中央反映情况，检举党员的违法乱纪行为；规定了中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院各部门，由中央监察委员会直接领导，各地在必要时也可照此办理。这是我党最早提出的纪检监察机关对派出机构直接领导。③ 1982年9月，党的十二大《党章》规定：中央纪委可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或检查员，在中央纪委直接领导和驻在部门党组指导下进行工作。这是最早提出的纪检派驻和对派驻机构“领导加指导”的双重管理模式。1983年3月，中央纪委印发《关于健全党的纪律检查系统，加强纪检队伍建设的暂行规定》指出：“中央纪委派驻各部门的纪律检查组和纪律检查员，在中央纪委直接领导和驻在部门党组指导下进行工作。”1993年2月，中央纪委、监察部正式合署办公。1993年5月，中央纪委、监察部下发《关于中央直属机关和中央国家机关纪检监察机构设置的意见》，明确了“派驻纪检监察机构实行中央纪委、监察部和所在部门党组、行政领导的双重领导，纪检监察业务以中央纪委、监察部领导为主”的领导体制。这是最早提出的对派驻机构“双重领导一个为主”的体制模式。2000年1月召开的中纪委四次全会强调：“要加强对派驻纪检监察机构的领导和管理，充分发挥派驻机构的作用。纪检监察机关要把派驻纪检监察机构的组织建设和干部管理工作纳入统一规划，加强和改进派驻机构的工作。派驻机构主要领导的人选，要由纪委在考查的基础上提出，征求驻在部门党组（党委）的意见。要建立健全派驻机构向上级纪委定期报告工作制度、重要事项及时报告制度和纪委对派驻机构工作考核制度。省级党和国家机关派驻纪检监察机构的编制单列，由省（区、市）纪检监察机关统一管理。”这是最早提出的派驻机构编制单列，由省纪检监察机关统一管理。2000年9月，中央纪委、中央组织部、中编办、监察部联合下发了《关于加强中央纪委、监察部派驻纪检监察机构管理的意见》，进一步明确了“中央纪委、监察部派驻机构是中央纪委、监察部的组成部分，受中央纪委、监察部和驻在部门党组（党委）、行政的双重领导，以中央纪委、监察部领导为主”，“派驻纪检监察机构编制单列，由中央纪委、监察部提出具体分配方案，经中央编办审核，上报批准。中央纪委、监察部根据工作需要可统一抽调派驻纪检监察机构的人员参加有关工作”。意见明确“派驻纪检监察机构要充分发挥监督等项职能，对驻在部门党组（党委）及其成员、行政领导实行党内法规和行政监察法律法规规定范围内的监督，发现驻在部门党组（党委）及其成员、行政领导有违反党的纪律及行政纪律的情况，必须及时向中央纪委、监察部报告，并有权进行初步核实”。2000年12月召开的中央纪委五次全会，对这些原则作了普遍性强调。2001年8月，中央纪委印发了《中央纪委、监察部关于中央纪委、监察部派驻纪检监察干部管理暂行办法》，再次明确“派驻纪检监察机构的干部由中央纪委、监察部和驻在部门实行双重管理，以中央纪委、监察部管理为主”。
（四）派驻统管体制的酝酿产生与实施。派驻机构“双重领导一个为主”的模式，由于纪委领导力度没有驻在部门党组领导力度大，不少部门的派驻机构变成了以驻在部门党组领导为主。“双重领导”的不协调和“一个为主”的错位造成了派驻机构监督乏力，促使我党对派驻机构管理体制进行改革。中央纪委和不少省纪委对派驻情况进行了多年的调研并向中央提出派驻统管建议，中央对此高度重视。2001年9月，党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确要“改革和完善党的纪律检查体制。纪律检查机关对派出机构实行统一管理”。这是最早提出的派驻统管。2002年召开的中央纪委全会，又从更高层次上提出了对派驻机构“实行统一管理”的要求。2002年11月，党的十六大政治报告再次强调“改革和完善党的纪律检查体制”。2003年12月颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》明确指出，“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关”，“纪委对派驻纪检组实行统一管理”。2004年1月，中央纪委三次全会要求“各省（市、区）也要加强（派驻统管）这方面的工作”。2004年4月，《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部关于对中央纪委、监察部派驻机构实施统一管理的实施意见〉的通知》，宣布了中央纪委、监察部对派驻到国务院组成部门及相关单位的纪律检查组和监察局实行统管，并要求2004年内完成对双派驻机构的统管工作。2004年9月，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》强调：“改革和完善党的纪律检查体制，全面实行对派驻机构的统一管理。”2004年10月1日起施行的《中华人民共和国行政监察法实施条例》规定：“监察机关派出的监察机构或者监察人员对派出它的监察机关负责并报告工作，并由派出它的监察机关实行统一管理。”2005年1月，中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》再次重申了要“改革和完善纪检监察体制和工作机制，全面实行纪检监察机关对派驻机构的统一管理”。2005年初召开的中央纪委五次全会上，胡锦涛总书记强调“要积极稳妥地推进派驻机构统管改革，切实加强对驻在部门领导班子和领导干部的监督”。
纵观我党纪律检查领导体制的历史沿革及派驻统管的进程，可得出以下启示：党纪是从我党成立时就提出，得到党的重视并认真执行的；党纪须由党的专门机关即纪委去维护；纪委的领导体制关系到纪委职能作用的发挥；纪委受党委单一领导的体制不适应党内监督需要，由党委对纪委单一领导，改由党委和上级纪委双重领导是加强党内监督的必然要求；派驻机构是纪检监察机关的重要组织部分。从党的八届十中全会规定中央监察委员会可以派出监察组并由中央监察委员会直接领导，到1993年5月中央纪委、监察部明确派驻机构实行“双重领导一个为主”，再到党的十五届六中全会提出派驻统管，总的说是逐步使派驻机构履行职责时拥有相对的、更大的独立性和权威性，以便有效开展工作。这是对历史经验的总结，也是加强纪检监察工作、深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的必然选择。
二、派驻统管是加强党内监督和反腐倡廉的重大举措
派驻统管对加强党内监督，深入开展反腐倡廉具有重大意义。
（一）派驻统管是我党纪检体制的应有之意。党的十六大《党章》规定：“党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻纪检组或纪律检查员。纪律检查组组长或纪律检查员可以列席该机关党的领导组织的有关会议，他们的工作必须受到该机关党的领导组织的支持。”这就明确了派驻纪检组或派驻检查员是代表上级纪委来履行监督职能的，必须得到驻在部门党的领导组织的支持。中央纪委、监察部和地方省纪委、监察厅也都在有关文件中明确，派驻机构是派出的纪检监察机关的重要组成部分。实践证明，派驻机构不仅是上级纪检监察机关的重要组成部分，更是上级纪检监察机关履行职责的得力载体，是加强党风廉政建设的一个前哨阵地，也只有统管才能形成真正意义上的纪检监察统一整体和强大合力。
（二）派驻统管是对国际共运中党内监督经验教训的汲取。加强对执政党行使权力的监督，防止人民赋予的权力被滥用，是革命导师列宁党内监督的一贯思想。列宁针对十月革命后出现的官僚主义倾向，为防止腐败，在党中央建立了中央监察委员会，在国家机关建立了人民监察委员会（后改为工农检察院），在基层建立了工人监察组织。列宁强调，监察机关的地位要相对独立和具有高度权威性。监察委员会必须由党的代表大会选举产生，有权监督中央的领导机构直至中央政治局，中央委员一般不得兼任监察委员。监察委员要由党内最有威信的同志担任，享有中央委员的一切权力。由于列宁早逝，这些宝贵思想未能得到长期贯彻。1934年，苏共新党章把监察机关的权力主要限于检查下层组织的活动，由此造成对党和国家的领导机关不能进行有效监督，党内监督名存实亡。这一教训证明：党的监督机构如没有独立的地位和权威，就不能独立行使职权，更不能有效防止官僚主义和腐败现象的产生。
（三）派驻统管是对派驻机构双重领导体制的重大改革。派驻机构在双重领导下为驻在部门的改革、发展、稳定做出了积极贡献，但存在明显弊端：一是领导存在摇摆性。实际工作中，容易造成派驻机构既要听从上级纪检监察机关领导，更要依靠和服从驻在部门党组领导，难以形成统一领导而左右摇摆。二是监督存在局限性。双重领导体制下派驻机构易成为驻在部门内设机构，监督显得无能为力。例如，上级纪委要求查处腐败，驻在部门可能对查处不迫切甚至有包庇倾向，从而造成派驻机构往往处于若服从上级不可不查、若服从驻在部门党组又不可真查的两难境地。面对驻在部门领导腐败，派驻机构怕受打击报复不敢查，但不查就会失职渎职受到上级纪委追究，现实中很容易造成“顶得住的站不住，站得住的顶不住”的尴尬局面。派驻干部的考核测评、晋升、福利等由驻在部门决定，容易使派驻干部不便和不敢监督。三是工作上有低标准应付的空间。派驻机构没有统一领导和统一的工作衡量标准，可以得过且过应付。派驻统管后领导主体统一，监督责任刚性突出，考核标准明确具体，为解决上述问题铺平了道路。
（四）派驻统管是党内监督体系的重要组成部分。监督作为一种权力，其基本要素是解决监督者与被监督者之间受制约与控制的方式、形式和力度等，核心是确保监督者的权力大于被监督者的权力。党中央颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》，这是我党成立以来第一个党内监督法规，标志着党内监督工作走向了规范化制度化道路。《条例》明确了党委、纪委、党员在党内监督中的职责，强调了纪委派驻机构在纪委的统管下，按照有关规定对驻在部门党的组织和党员领导干部进行监督。可见，派驻统管是党内监督体系的重要组成部分，通过实行派驻统管和建立健全巡视制度，有利于强化纪检监察机关的监督检查职能，有利于加强对驻在部门领导班子及领导干部的经常性监督，能够有效防止或减少权力失控、决策失误和行为失范等问题的发生。
（五）派驻统管是新形势下发挥反腐倡廉整体合力的需要。党和政府机关权力相对集中，干部数量多、级别高，是加强党风廉政建设工作的重点。统管后，一方面明确了部门党组和行政领导班子是部门和系统党风廉政建设工作的责任主体，加重了驻在部门抓好反腐倡廉工作的领导责任，促使部门领导把反腐倡廉工作摆上重要议程，履行职责，做好工作。另一方面，派驻机构能够集中精力研究和处理重大问题，抓好查案、监督等重要工作，同时积极协助驻在部门抓好党风廉政建设，促进各职能部门充分发挥作用，进一步形成反腐倡廉工作合力。
三、派驻统管是一个完整严谨的科学体系
派驻统管是一项系统工作，有一个完整严谨的科学体系，需要正确理解，科学把握。
（一）派驻统管的含义。派驻统管是指各级纪委和国家监察机关派驻到党和国家机关的纪检组、监察局（室），由原来接受纪检监察机关和驻在部门的党组织及行政领导的双重领导，改为由纪检监察机关统一管理，包括对双派驻机构和单派驻机构统管。派驻统管是在面对“提高党的领导水平和执政水平”、“提高拒腐防变和抵御风险能力”这两大历史课题背景下提出的。目的是拒腐防变，核心是从严治党、从严治政、强化监督尤其是对一把手的监督，要害是使派驻干部在履行监督职责时不受或少受驻在部门的限制，关键是通过统管解除派驻干部工作的后顾之忧，实质是以监督为主线，融监督与协助为一体，推进驻在部门的党风廉政建设和反腐败工作。
（二）派驻统管的总体要求。派驻统管的总体要求可以理解为：“改革领导体制”、“强化监督职能”和“确保工作成效”。这三个方面任务是一个相互依存和递进的有机整体。“改革领导体制（即统管）”是保证；“强化监督职能”是手段；“确保工作成效”是目的。统管后，反腐倡廉工作只能加强不能削弱。为此，中央纪委明确了驻在部门是反腐倡廉的责任主体，要把党风廉政建设工作同业务工作一同布置、检查和落实；强调派驻机构协助驻在部门领导班子组织协调驻在部门及所属系统的党风廉政建设和反腐败工作，通过制度保障派驻机构履行组织协调职能。
（三）派驻统管后派驻机构的定位。从性质定位上讲，派驻机构是上级纪检监察机关的重要组成部分，是受上级纪检监察机关指派，并代表上级纪检监察机关对驻在部门实施党内纪律检查和行政监察的专门监督机构。派驻机构与驻在部门主要是监督与被监督的关系。从职能定位上讲，派驻机构应首先当好“监督员”、“指导员”和“裁判员”，不能一味为驻在部门粉饰太平，其次才是协助协调工作。从责任定位上讲，加强党风廉政建设和反腐败工作主要由驻在部门党组负责。驻在部门出现腐败问题，派驻机构有监督不力的责任，但不能大包大揽。
（四）派驻统管后派驻机构的主要职责及内在联系。中央纪委对派驻机构统管后明确了六条职责，大体分为四大内容。一是监督。监督检查驻在部门及所属系统贯彻执行党的路线方针政策和决议，遵守国家法律、法规，执行党和政府决定、命令的情况；监督检查党组和行政领导班子及其成员维护党的政治纪律、贯彻执行民主集中制、选拔任用领导干部、贯彻落实党风廉政建设责任制和廉政建设的情况。二是查案。经批准，初步核实党组和行政领导班子及其成员违反党纪政纪的情况；参与调查党组和行政领导班子及其成员违反党纪政纪的案件；调查驻在单位及所属系统干部违反党纪政纪的案件及其他重要案件。三是协助。协助党组和行政领导班子组织开展驻在部门及所属系统的党风廉政建设和反腐败工作。四是受理。受理对党组织、党员和行政监察对象的检举、控告，受理驻在部门党员和行政监察对象不服处分的申诉。上述职责可以简单理解为维纪与执纪两大类。其中，监督检查是基本职能，查办案件是监督检查的必然要求，受理检举控告及申诉是监督检查的必然补充，三者构成了维纪整体，而协助和协调，主要是促进驻在部门及所属系统执纪。维纪与执纪构成相辅相成相互促进的统一体。
四、派驻统管取得的重大进展和明显成效
自2004年以来，中央纪委和地方省纪委已经对派驻机构实行统管，市、县派驻统管工作已经启动，正在推进。中央确定的纪检监察机关对派驻机构实行统管的正确决策正在产生良好效果。
（一）中央纪委、监察部对派驻机构统管取得明显成效。中央纪委、监察部于2004和2005年对双派驻和单派驻共计56个派驻机构全面实行了统管。三年来，中央纪委、监察部加强领导，推动统管改革深入开展，驻在部门党组织积极支持派驻机构履行职责，派驻机构努力探索在新体制下履行职责的思路和方法，派驻统管取得了明显效果。一是派驻统管领导体系已经确立。中央纪委、监察部按照“积极稳妥”原则，先对派驻机构的业务工作和干部工作实行直接管理，派驻机构实施监督和查办案件工作直接受中央纪委、监察部领导，重要情况和问题直接向中央纪委、监察部请示报告。中央纪委、监察部印发了《派驻机构业务管理办法》和《派驻机构干部管理暂行办法》等文件，有力地推动了统管工作；中央纪委、监察部增设了派驻机构管理机构，制定了《派驻纪检组履行监督职责的意见》、《派驻机构查办案件工作三个流程图（试行）》、《派驻机构干部职务任免规程（试行）》等24个文件，保证了派驻机构工作顺利开展。二是派驻机构监督职能得到进一步加强。派驻机构树立“加强监督是本职，疏于监督是失职，不善于监督是不称职”的观念，积极探索加强监督的方法措施。56个派驻机构协助驻在部门制定或完善制度规范92项。派驻纪检组长参加驻在部门党组会议和有关行政领导会议，派驻监察局局长列席驻在部门有关行政领导会议，提出的545项意见建议被驻在部门采纳。派驻机构对中管干部的问题初步核实79人次，与中管干部谈话28人次，对驻在部门拟选拔任用干部人选反馈意见6569人次，提出问题233人次。56个派驻机构对驻在部门的重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用（以下简称“三重一大”）开展执法监察和效能监察188次，协助驻在部门对453个所属单位开展了巡视工作，建立了干部人事、纪检监察、审计等部门参加的干部监督工作联席会议制度，建立廉政档案，给干部任职廉政谈话6790人次，增强了各部门领导班子及成员自觉接受监督的意识。三是查办案件力度进一步加大。统管后派驻机构可直接立案调查驻在部门司局级干部违反党纪政纪的案件及其他重要案件。2004年至2007年6月，56个派驻机构共受理信访举报125307件，立案356件。立案数2006年比2005年增长16.7％，2007年上半年比上年同期增长了112.5％。四是党风廉政建设取得新成效。派驻机构协助各部门建立和完善党风廉政建设领导小组和贯彻落实《实施纲要》领导小组，部门“一把手”担任领导小组组长，纪检组长任副组长，统一领导和组织协调部门及系统的反腐倡廉工作。派驻机构把惩防体系建设纳入驻在部门工作总体规划中考虑，提出落实《实施纲要》的具体意见，抓好任务分解，建立责任制和督察制，和业务工作一同布置、一同检查、一同落实，形成了机关带系统、一级抓一级、层层抓落实的新局面，各部门开展了多种形式的廉政教育，促进了领导干部廉洁自律。2006年以来，共有45771人报告了个人有关事项，6700余人次主动上交现金、有价证券1700余万元。派驻机构协助驻在部门深入推进行政审批制度改革和政务公开：56个派驻机构驻在部门共取消行政审批项目848项、合并102项、下放127项；47个部门制定了政务公开办法，13个部门建立了政务公开大厅或行政服务中心；56个派驻机构驻在部门全面推行部门预算管理；44个派驻机构协助驻在部门建立了财务、审计和重大项目审批联席会议制度等监督机制，认真落实“收支两条线”规定。实践证明，派驻统管强化了对驻在部门领导班子及其成员的监督，推动了驻在部门反腐倡廉工作不断取得新的成效，为党内监督和廉政建设提供了宝贵经验。④
（二）省级纪检监察派驻机构统管工作顺利推进。2005年至今，各省派驻统管工作取得重大进展。一是加强组织领导，形成统管大局。各省纪委通过增设派驻管理机构、加大统管力度、扩大统管覆盖面等渠道加强对派驻统管领导，推进派驻统管。目前全国各省全部完成了对双派驻机构的统管，绝大部分省已经完成了对单派驻机构的统管。二是加大统管力度，拓展统管范围。除大部分省实行的管人管事不管钱的统管模式外，一些省从统管的基本要求和发展趋势出发，大胆探索，力求统管一步到位。其中上海市纪委坚持“直接领导”，将派驻人员的工作考核、业务管理、经费保障等都由市纪委统管。海南省纪委从干部任免管理、后勤保障等方面对派驻机构全部统管，派驻纪检组不再承担驻在部门党组内设机构的职能，形成了派驻纪检组与驻在单位的内设纪检监察机构完全分离。安徽省纪委将17个省直纪检监察内设机构调整为双派驻机构，使双派驻（出）机构达到40家，几乎覆盖了省政府所有重要组成部门和系统。重庆市纪委撤销了两个部门内设纪检组监察室，改为市纪委监察局派驻纪检组监察室，同时进一步理顺了不同类型纪检监察机构的管理关系。三是创新统管模式，形成点片结合。大部分省都实行了“点派驻”，即对相关的党和政府机关各派驻一个纪检监察机构。有的省是根据自己的情况实行了“片派驻”。例如：海南省纪委设立6个派驻纪检组，归口派驻34个部门和单位，履行纪检监察两种职能。四是理顺干部工作，加强队伍建设。河南省纪委将派驻监察室副主任和机关副主任的职位用于机关和派驻干部竞争上岗。北京市和山西省将军转干部带编制安置到派驻机构。重庆市全面落实派驻机构编制、领导职数及人员划转工作，增加了派驻机构的职数和编制，开展了派驻机构的述职考核。吉林省纪委开展了每年一次的派驻机构负责人大会述职述廉。山西省纪委将纪检组长由省委组织部考核，改为由省纪委考核；明确了派驻纪检组长在所在部门党组班子中按担任同职级领导职务的先后顺序排序；合理使用非领导职数。安徽省纪委明确规定派驻机构非领导职务的核定视同省纪委机关核定并调整使用。山东省纪委将7个副厅级非领导职务用于机关和派驻机构。重庆市纪委已经明确派驻纪检组长担任同职级派驻监察专员，并有28名派驻干部晋升了非领导职务。各省普遍对派驻干部进行了轮岗交流和调整。北京市派驻领导干部可以选择到委局机关退休。以上举措调动了派驻干部工作积极性，推进了派驻干部队伍建设。五是体现统管精神，强化监督职能。统管后的派驻机构全面履行纪检和监察两种职能，对“三重一大”进行了全程监督，驻在单位也主动在决策过程中邀请纪检组参与监督。监督的方式由统管前的协助、配合、参与为主，转变为统管后的检查、督促、调查为主，保证了派驻纪检组监督独立性、权威性和制衡性。其中，福建省起草了《省纪委、监察厅派驻机构履行监督职责的意见》，北京市纪委赋予派驻机构直接向纪委报告监督情况的权力，都收到了良好效果。六是明确各方责任，建设惩防体系。各省明确了党风廉政建设和反腐败责任主体，进一步推进了惩防腐败体系建设。其中重庆市纪委重新明确和界定了驻在部门及系统党风廉政建设和反腐败工作的领导责任及主体地位，从根本上解决了过去纪检监察机构抓党风廉政建设和反腐败工作一包到底、单打独斗的问题。各省派驻机构会同驻在部门认真制定贯彻落实《实施纲要》的具体意见，抓好任务分解和落实，取得了显著效果。七是加强制度建设，规范统管工作。各省派驻机构注意加强制度建设，形成了靠制度管理的有利局面。河南省纪委制定了《派驻机构业务工作管理暂行办法》，河北省纪委制定了《关于加强委厅机关及派驻机构干部管理与监督十项制度措施》和《派驻机构日常管理办法》两个集成式文件及配套文件，使派驻统管工作逐步走上制度化和规范化。⑤ 八是加大惩处力度，积极查办案件。统管前，由于派驻机构普遍存在着对驻在单位的案件不愿查、不敢查、不能查、不会查等现象，查办案件是一个薄弱环节。统管后由于减少了制约因素，办案的力度明显加大。例如，海南省6个派驻组统管前自办案件很少，有的多年没有办过案件，而统管六年来，受理群众信访举报1759件（次），初步核实案件线索832件，办结435件，立案96件，给予党政纪处分72人，突破了一批干部群众反映强烈、长期得不到查处的案件。⑥
（三）市、县纪检监察派驻机构统管工作逐步展开。全国市（地）级纪检监察派驻机构的统管工作已经部署和展开。其中，河南省纪委下发了《省辖市纪检监察派驻机构统管指导意见》，将郑州市等三个市作为试点先行一步，逐步展开。海南省海口、三亚两个地级市对派驻机构实行了统管。武汉市采取“分片派驻、相对集中、定期轮换”的方式，在硚口区、江夏区开展试点工作，已经积累了初步经验。北京市所属18个区县都在开展派驻机构统管工作，其中门头沟区纪委直接由区直机关派驻纪检干部，有两名区委常委到区建委和区市政管委任纪检组长。县级派驻机构的统管工作已经启动。其中，2001年，江苏省淮安市盱眙县在全国率先探索对县直派驻机构实行统管，南通市通州、宿迁市泗阳县等部分县市也相继开展了县直派驻机构统管，实行人员编制集中管理，工资福利及各项补贴统一发放，派驻机构除办公经费列入驻在部门预算外，不从驻在部门享受任何福利。河北省纪委按照“收拢五指、形成拳头，整合力量、优化配置”的设想，坚持“毗邻相近、方便工作”的原则，按照“归口设置机构、整合工作力量、强化监督职能”的基本思路在枣强县开展试点，将枣强县派驻机构的24个编制统一划转到县纪委、监察局，用于组建6个面向县直部门工作的纪工委、监察分局，分管56个县直部门和县直单位，将9个编制用于3个乡镇纪工委、监察分局，分管全县11个乡镇。河北省纪委推广枣强县经验，下发了《关于县级纪检监察派驻机构改革的意见》，全面展开了县级纪检监察派驻机构的统管工作。⑦ 湖北省沙洋县、京山县等县（市）对派驻机构实行了统管试点。四川省有22个县对派驻机构实行了统管。上述改革整合了力量，为纪检监察工作奠定了组织基础，有效克服了监督乏力和监督滞后的问题，群众反映强烈的专项资金管理使用、村组财务管理、土地承包、农民负担等热点难点问题得到较好解决。
五、当前省级派驻统管工作运行中的主要矛盾和问题
由于市、县统管尚未全部完成，省级派驻统管基本就绪并正在运行，研究省级派驻机构统管运行中存在的问题对于推动省级派驻机构统管健康发展，影响和带动市县派驻统管工作具有重要意义。目前，省级派驻机构统管工作运行中主要存在以下几方面矛盾和问题。
（一）派驻机构的职能职责虽已明确，但有些地方派驻机构与驻在部门角色定位有偏差。一是有的驻在部门“穿新鞋走老路”。部分驻在部门领导没有改变双重领导的思维模式，仍把派驻机构视同内设机构，凡是省纪委、监察厅牵头或参与的工作都交由派驻机构负责，派驻机构承担了大量的该由驻在部门承担的工作事项，组织协调变成了“包办”。如清车、清房等工作，是省纪委安排给各个厅局的工作，驻在部门如数交给纪检组承办。按照管行业必须管行风的原则，政风行风建设主要应由驻在部门负责，“纠风”才是派驻机构本职工作。然而大部分单位的政风行风评议工作交派驻机构承办，形成了自己评自己的现象。二是驻在部门对派驻机构有抵触和防范情绪。有的驻在部门认为派驻机构是上级纪委专门来监督的，工作中存在着提防意识和抵触情绪，研究一些重大事项不通知纪检组长和监察室主任参加，弱化了派驻机构的监督职能。三是派驻机构的角色转变不到位。有的派驻机构不能适应体制改革要求，在受谁领导、为谁负责的问题上认识不到位，受双重领导的影响未完全消除，遇到情况向驻在部门领导请示汇报多，主动向省纪委、监察厅报告请示工作不够。
（二）派驻统管的制度建设虽已启动但不够完善。一是派驻统管法规未出台。中央和省对派驻机构统管工作都是以文件形式指导的，没有出台相关条例，派驻工作权威性和规范性都有待于加强。二是派驻统管制度不完备。大部分省有了干部管理、业务管理等派驻统管暂行办法，但如何从思想上、政治上、组织上加强对派驻机构领导缺乏具体办法，干部考核、后勤保障等配套制度都有待于尽快出台。三是派驻机构与机关联系不规范。省纪委机关与派驻机构是一种联系、指导、协作的关系，这种关系如何在工作中体现应当进一步明确。派驻干部同机关干部同是省纪委的干部，应当一视同仁，但在工作中如何做到一视同仁值得研究。
（三）派驻机构与驻在部门的关系虽已确定，但配套的规章制度没有很好建立。中央纪委的派驻机构陆续出台了加强监督和协助党组抓好党风廉政建设工作的配套制度，较好地解决了相互职能对接问题。而省派驻机构统管后，大部分派驻机构没有及时制定类似的工作配套文件，使派驻统管工作存在很大随意性，影响到了派驻工作的深入开展。
（四）派驻机构受方方面面的制约，监督职能未能充分发挥。监督与被监督是此消彼长的矛盾关系，只有监督者的力量大于被监督者的力量才能实施有效的监督，当前派驻机构在这方面还存在缺陷。一是监督力量的制约。相对于驻在部门领导班子，派驻机构处于弱势；相对于驻在部门的党组书记，作为党组成员的纪检组长也处于弱势。在这种情况下，加强监督缺乏过硬的措施作“尚方宝剑”，监督会大打折扣。二是依附关系的制约。中央和省对派驻机构统管都采取了“积极稳妥、分步实施”的策略，即管干部管工作不管后勤，派驻机构干部退休后交驻在部门管理，形成了监督者与被监督者的利益关系，对加强监督形成了掣肘。三是对派驻机构的支持力度不够。省纪委、监察厅如何支持派驻机构大胆履行监督职责，遇到阻力如何为派驻机构排忧解难等需要具体支持。
（五）派驻统管后派驻力量整体上虽有所加强，但派驻干部的现状还不能完全适应工作需要。一是人少事多矛盾突出。例如：2002年河南省纪委组织对省直53个单位问卷调查，认为工作量不断增大的有51个单位，占问卷调查单位的96％。多数情况下，监察室只有主任一人正常工作。当前，安徽省40个派驻机构中的38个平均不足3人，有3个机构分别只有1名编制。重庆市纪委的双派驻机构平均每个仅有3.5人，大多数只配备3人。党风廉政建设和反腐败专项工作任务较多，派驻机构疲于应付，难以集中精力履行监督检查、办信办案等职责。二是派驻干部队伍老化问题明显。由于派驻干部交流提升少，年轻干部补充少，导致干部年龄老化，青黄不接，后劲不足。例如：青海省双派驻机构的干部平均年龄50.4岁，50岁以上干部占52.9％；安徽省双派驻机构的干部平均50.5岁，50岁以上的干部占70％。由此造成派驻干部的活力不足，创新意识不强。三是纪检组长的职务设置不配套。纪检、监察是合署办公的，纪检组长是派驻机构纪检与监察工作的主要负责人。目前，大部分纪检组长没有兼任监察专员职务，不便于参加驻在部门的行政领导班子会议和相关会议，难以名正言顺地履行行政监察职能。
（六）派驻干部队伍建设虽引起了上级纪委重视，但影响派驻干部进步发展的制约因素没有很好清除。省纪委领导对派驻统管后的干部队伍建设比较重视，但加强派驻干部队伍建设的力度和效果没有到位。一是对派驻干部的考核评价标准不科学。多年来，对派驻干部的评先及提职推荐都是由驻在部门干部无记名投票进行的，派驻干部得票少，受到表彰的机会较小。统管之后，虽然一些省安排纪检组长向省纪委述职述廉，但上述问题大部分派驻机构没有得到有效解决。二是派驻机构后备干部队伍堪忧。目前派驻机构缺少后备干部队伍，不仅挫伤了派驻干部工作积极性，也不利于派驻工作开展。三是派驻干部交流不畅。监察室主任等统管前可在驻在部门轮岗交流，派驻统管后这一渠道基本封死，交流可能会局限于纪委内部，派驻干部交流已成为派驻干部管理的瓶颈。四是派驻干部提职难。尽管有关文件规定派驻干部可参加派出机关和驻在部门组织的公开选拔和竞争上岗，但这两条路对派驻干部而言都有边缘化的倾向。五是派驻干部管理有关政策依据不够明确和统一。派驻干部领导职务晋升、非领导职务设置及晋升、干部考核、交流等方面存在一些具体政策问题亟须解决。
（七）派驻统管虽迈出了决定性的步伐，但由于派驻统管不彻底，制约了派驻统管效果。目前，派驻统管是分层管理和分步实施的，局限于纪检监察业务、行政编制、干部档案等方面，而派驻机构的党团组织关系、工资福利待遇、退休关系等仍留在驻在部门，客观上存在着体制改革不够彻底、工作机制不够顺畅、工作制度不够完善等缺陷，一定程度上制约了派驻机构职责的履行和工作的开展。
六、深入推进省级派驻统管工作的对策思考
省级派驻统管总的思路是准确理解把握派驻统管精神，围绕统管总体要求，以加强监督、促进反腐倡廉为中心，从思想观念、工作思路、工作机制、具体措施等方面开拓进取，不断完善。
（一）辩证思维，科学把握派驻机构与驻在部门的关系。处理好派驻机构与驻在部门的关系是一个事关派驻工作能否顺利开展的大问题。一是科学把握监督与参与的关系。派驻纪检组长如果不参与驻在部门业务分工，可以集中精力加强监督，但也容易被边缘化，形成两张皮；如分工过多，便于了解情况，但容易过多分散精力，甚至于由裁判员变成运动员，形成角色错位。处理好这个问题的实质是着眼于加强监督、有利于党风廉政建设和反腐败工作开展，关键是要把握度，区分好监督与参与、参与和承担的界限。总的说应当是适度分工、大胆参与、全面监督。纪检组长要继续担任部门党组成员，监察室主任应当列席驻在部门行政会议，适度参与和纪检监察业务相近的工作分工。要根据监督需要介入相关业务活动，在参与中了解驻在部门相关工作的程序和环节，密切同驻在部门党员干部的接触，把握监督重点，有针对性地及时提醒干部，预防不公不廉问题。二是正确把握监督与协助的关系。派驻机构既不能沿用双重领导的模式依附于驻在部门，也不能只强调独立性而忽视同一性。派驻机构应与驻在部门党组建立一种“和而不同”的关系，既有监督又有合作，牢记监督职责，在尊重理解、沟通协调和参与服务中强化监督。纪检组长要找准位置，既当主角又当配角；派驻机构要增强监督意识，创新监督方式，变事后监督为事前事中全过程监督。三是正确处理手段与目的的关系。派驻机构加强监督和协助都是手段，而目的是确保实行统管后，驻在部门及所属系统的党风廉政建设和反腐败工作切实得到加强。⑧ 这是派驻机构与驻在部门合作共事的政治基础，也是共同的目标。所以，派驻机构各项工作都要从这一目标出发，工作手段上与驻在部门“和而不同”，工作目标上双方始终统一。
（二）健全制度，形成派驻机构与驻在部门的监督与协助机制。监督与协助是派驻机构的两个重要职责，虽有主次又不可偏废。一要建立健全派驻机构加强监督的配套制度，落实相关监督权力。根据责权一致的原则，进一步明确派驻机构权力。要落实知情权，建立驻在部门与派驻机构工作相互沟通和重大事项通报制度。要落实参与权，通过参与驻在部门重要工作和专项检查等，履行对驻在部门党组和行政领导班子及其成员监督检查的职责。要落实建议权，对驻在部门重大决策、干部任免调动和奖惩等提出建议。要落实查处权，按规定对驻在部门干部违纪直接查处。要落实报告权，对驻在部门党风廉政建设和反腐败工作重要情况直接向省纪委报告。要落实否决权，在涉及“三重一大”问题上，派驻机构要严格把关并可就反腐倡廉问题行使一票否决权。二是合理划分派驻机构与驻在部门的工作职责，明确各类责任主体。派驻统管后，对哪些工作应由驻在部门完成，哪些工作应由派驻机构协助完成，哪些工作应当由派驻机构单独完成，都要进一步明确规范。在工作关系上，要重点理顺派驻机构与驻在部门机关党委、机关纪委的工作关系。鉴于派驻机构不再是驻在部门反腐倡廉的责任主体，应当健全驻在部门的机关党委和机关纪委，由驻在部门机关党委、机关纪委承担本部门反腐倡廉具体工作，派驻机构履行督促检查职能。三要建立协助驻在部门加强党风廉政建设的工作制度。重点建立《驻在部门党组和行政领导班子及成员党风廉政建设责任制实施办法》、《驻在部门党风廉政建设联席会议工作规则》、《驻在部门党组和行政领导班子与派驻机构工作通报制度实施办法》、《驻在部门党组和行政领导班子成员党风廉政建设情况沟通办法》、《驻在部门党组和行政领导班子成员述职述廉工作实施办法》等相关制度。通过以上制度规范协助工作。
（三）抓好派驻干部队伍建设。建立过硬的派驻干部队伍，调动其工作积极性和创造性，是抓好派驻干部队伍建设的核心。为此，要建立健全派驻干部的评价、考核、任用、晋升、待遇、交流等各项制度，为派驻干部积极、大胆开展工作创造一个良好的环境。
（四）创新体制，科学确定派驻统管模式。派驻统管模式主要是两类：一是“点派驻”。即对每个应当派驻纪检监察机构的部门各派驻一个纪检监察机构，可以双派驻也可以单派驻。二是“片派驻”。即按照驻在部门业务相近便于工作的原则，分片派驻纪检监察机构。这两种模式各有利弊。“点派驻”的优势是与驻在部门联系紧密，便于掌握情况开展监督，问题是易造成与驻在部门利益关系多，不超脱，不便于监督，同时由于机构设置过多，人员分散，易造成不便办案和开展重大活动等问题。以海南省为代表的“片派驻”相对超脱，可以不受驻在部门制约，客观公正地实施监督，但容易使派驻机构游离于驻在部门业务工作之外，造成对驻在部门工作了解少，特别是对一些重大问题履行监督职能缺位或者不到位等问题。解决“点派驻”体制缺陷的主要办法，一要尽量减少派驻机构与驻在部门的利益联系，促使派驻纪检干部放手开展工作，二要尽量增加人员，严格落实责任，确保工作效果。解决“片派驻”体制缺陷的办法，一要用制度去保证监督到位，二要注重派驻与巡视相结合。建议各地各部门宜点则点，宜面则面，或者点面结合。
（五）加大力度，实施完全意义上的统管。一是“一统到底”。鉴于公务员新的工资制度已经实行，津补贴标准已经统一，建议加快改革步伐，缩短“分步实施”的过程，将派驻干部的后勤保障也要统管，尽快实施从中央到地方“横向到边、纵向到底”的完全统管。二是扩大统管范围。鉴于对设党委的单位只能派驻监察室，使派驻机构的覆盖面减少，建议与组织部门协调，重新审核确定党组织设置方式，将适合设党组的党委改设党组，纪检监察机构实行双派驻，确需要保留党委的，也要派出纪工委与党委纪委合署办公。安徽省纪委按照“党要管党”的原则，在省级党群口和几大班子办公厅派驻纪检组或纪检员，收到了好的效果。⑨ 因此，要借鉴安徽省做法，通过整合，使政府组成部门、直属机构、办事机构基本上都实行纪检监察双派驻。三是制定派驻统管条例。建议中央尽快研究出台《派驻统管条例》，促使派驻统管进一步走向法制化轨道。
注释：
①②③中央纪委监察部宣教室：《纪检监察业务简明教程》，中国方正出版社,2002年，第117、127、112—123页。
④《中国纪检监察报》2007年9月5日。
⑤《中国纪检监察报》2007年8月15日。
⑥⑦⑨参见中央纪委干部室2007年8月干部工作会材料汇编。
⑧参见《中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部关于对中央纪委、监察部派驻机构实行统管的实施意见》。
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