从“一元化领导”到“党政分开”——谈党的十一届三中全会以来党的领导体制的改革与完善，本文主要内容关键词为：领导论文,党政论文,十一届论文,体制论文,三中全会以来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十一届三中全会以来党的领导体制的改革，从党委“一元化”领导到以“党政分开”为重点内容的转变，使得党的领导体制得到改善，党的领导地位更加巩固。这是改革开放过程中我国政治体制改革的重要内容，本文就此略作论述。
一、改革党的领导体制的必要性
建设有中国特色社会主义，是一项史无前例的伟大事业，要顺利推进这一事业，中国共产党的领导体制如何，起着关键的作用。党的领导体制，是以党的民主集中制原则为基础，体现了党的性质、宗旨、纲领等根本原则，反映了党对无产阶级革命和建设事业要实行领导的根本要求，与社会主义的基本经济制度、政治制度是基本适应的。但是，十一届三中全会以前，中国政治体系中存在着的权力过分集中于党的领导，而党的领导又高度集中于领导者个人的严重制度性、结构性弊病。1980年邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出：过去“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，……党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责等等”。最重要的是这种权力高度集中的管理体制严重地窒息了地方和基层以及广大劳动人民的社会主义积极性，阻碍了社会生产力的发展。因此，在坚持党的领导的基本原则的前提下，革除过去党的领导体制的弊端，使之更有利于领导中国特色社会主义事业的发展，愈加显示出其紧迫性和关键性。
改革党的领导体制的主要内容是实行党政职能分开。党与国家机关的性质不同，党政职责不清，不利于党集中精力研究、掌握大政方针和抓党的建设，不利于国家机关履行其职能。实行党政职能分开，就是要通过划清党组织与国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。当然，实行党政职能分开，不是党政分家，不能使国家政权和其他组织搞平起平坐，也不能搞寓党于政或以政代党。以实行党政职能分开为主要内容的党的领导体制的改革，是要进一步加强和改善党的领导，而不是要削弱和否定党的领导。
二、中国共产党自身组织机制的改革与完善
党的领导体制改革的先导，主要是党内组织机制的改革。
第一，针对党内曾经存在的严重破坏民主集中制的问题，中国共产党对自身内部的领导结构与领导体制进行了改革，恢复和完善了党的集体领导制度和党内生活的民主集中制制度，实现了党内民主生活和集体领导的制度化、法制化。
第二，重申了党的集体领导制度和民主集中制原则，明文规定在党内实行个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会的原则。任何党员不论职务高低，都不能个人决定重大问题，不允许任何领导人实行个人专断或把个人凌驾于组织之上。
第三，建立和完善党中央以及各级地方党组织领导成员的集体交接班制度，吸收了大批在政治上坚定执行党的路线，具有独立工作经验和年富力强的同志参加党的领导工作，实现党的各级领导班子的年轻化，以保证党的路线、方针、政策的稳定性和连续性。
第四，加强和完善了党内监督机制，建立了富有权威和效率的中央纪律检察委员会，坚决克服党内的各种不正之风和腐败现象，加强了执政党的廉政建设。
三、以党政分开为主要内容的党的领导体制的改革
党的十一届三中全会以来，为了建立党与其他政治主体之间的和谐统一协作关系，中国共产党主动改革了自己的领导方式，改革了建国以来逐步形成，在“文革”中达到极端的执政党在中国政治体系中以“党政不分”、“以党代政”为特征的党委“一元化领导”旧的领导体制，理顺了中国共产党同其他政治主体的关系。
第一，改善了党同国家权力机关的关系，充分地发挥了人民代表大会的作用。
1982年十二大通过的新《党章》规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”维护人民代表大会的合法权力就是维护宪法和法律的尊严。党必须在宪法和法律的范围内活动首先就体现在摆正党同人民代表大会的关系上，把党的最高决策权和领导权同人民代表大会履行的最高国家权力结合起来。为了严格遵守宪法赋予全国人大和各级地方人大的权力，中共中央先后发布有关文件，要求各级党委要坚决杜绝以党的名义发布法律性文件的做法，充分发挥国家权力机关的立法和监督职能，支持人大及其常委会依法行使职权，明确指出党的主张不是国家法律，党的意见只有经过全国人民代表大会或全国人大常委会的审议通过，才能成为国家法律。经过近20年坚持不懈的努力，基本上理顺了党同国家权力机关的关系，使党通过合法方式，按照人民代表大会的议事程序和议事规则，把党的意见和建议上升为国家法律，使党能够在充分发挥国家权力机关的合法职能的前提下，运用间接方式行使在国家政权体系中的领导权。
第二，改善了党同国家行政机关的关系，支持和监督国家行政机关独立行使行政职能。
首先，从制度上解决党政职能分开的问题，正确处理好党的领导与行政工作的关系。经过近20年的政治体制改革，从中央到地方，各级党的第一领导人不再兼任行政首脑，并且明确规定各地方行政首脑可以在同级党委中兼任副职，既解决了党政不分的弊病，也克服了行政工作脱离党的领导，削弱党的领导的倾向。
其次，凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和各级地方政府讨论，决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定，以建立从国务院到地方各级政府，从上到下的强有力的工作系统，管好政府职权范围内的工作。坚决撤除党政合署办公的状况，精简党的工作机构，从中央到地方不再设立与行政机关相对应的工作部门，减少对行政工作不必要的干扰。
再次，各级党的组织把大量的日常行政工作交还政府和业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的任免使用外，以主要精力搞好党的自身建设，做好思想政治工作。党通过国家权力机关向政府机关选派政府领导人，并通过他们在政府机构中的积极工作加强和体现党的领导。
第三，改善党同审判司法机关的关系，改革党对司法机关的领导方式。
为了维护社会主义法制，中国共产党坚决克服过去长期存在的轻视法律，以言代法的倾向，纠正党委审批案件的制度。1979年，中共中央在《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》中严肃地指出：各级党委要保证法律的切实实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉。党委与司法机关各有专责，不能互相代替，不应相互混淆。后来在1986年7月10日， 中共中央又发出《关于全党坚决维护社会主义法制的通知》，规定对于司法机关依法作出的裁判、决定，任何党政军领导机关和领导干部都无权改变；各级公安、司法机关的党组织和广大党员既要自觉地把自己的工作置于党的领导之下，又要自觉抵制各种违宪、违法行为，保证宪法和法律的正常实施，决不能知法犯法，徇私枉法，改善了党同审判司法机关的关系。
第四，改善企事业单位中的党政关系，支持和完善基层行政首长负责制。
1986年，中共中央和国务院先后颁布了《全民所有制工业企业厂长工作条例》、《全民所有制工业企业职工代表大会条例》和《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》，其中一个主要的内容就是明确了厂长在企业中处于中心的地位，负全面的责任，是法人代表；企业中的党组织主要起保证监督作用，党政工三方面的工作都要围绕企业的生产经营，各司其职，形成合力。在实践的基础上，1988年4月13 日全国人大七届一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》规定“企业实行厂长（经理）负责制”，正式取消了党委领导下的厂长负责制，在“企业建立以厂长为首的生产经营管理系统”，以法律形式把厂长在企业中的法人代表地位和职责确定下来，使企业内部的党政分工具有明确的法律依据。90年代以后，企业党的建设出现了新局面。十四大通过的新《党章》，再次明确了不再实行党的“一元化”领导的原则，但是党的基层组织要“发挥政治核心作用，围绕企业生产经营开展工作”，“保证监督党和国家的方针、政策在本厂的执行”，“支持厂长（经理）依法行使职权，坚持和完善厂长（经理）负责制。”在实行现代企业制度的条件下，加强了党对国有企业的监督保证作用，更好地发挥企业党组织的作用，使他们在依法独立行使企业法人的职权的同时，认真地执行党的方针、政策和政府法令，保证生产任务和业务工作的正常完成。