欧盟对西巴尔干地区政策评析，本文主要内容关键词为：巴尔干论文,欧盟论文,政策论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓西巴尔干是一个政治地理概念，是指除斯洛文尼亚之外的前南斯拉夫继承国——波黑、克罗地亚、马其顿、塞尔维亚和黑山——加上阿尔巴尼亚等5个国家。它在地理上属于东南欧的一个组成部分。冷战结束后，这一地区在前南斯拉夫国家解体过程中经历了剧烈的动荡乃至冲突，成为欧洲国际政治的热点和焦点。
自1991年以来，欧盟国家从自身的战略利益出发，对西巴尔干事务投入了巨大资源，进行了长期、深入的干预。其西巴尔干政策经历了从冲突预防和危机处理到以最终吸收这些国家入盟为目标的扩大政策的转变过程。
一、欧盟成员国在西巴尔干地区的利益
冷战结束后，由6个共和国和2个自治省组成的南斯拉夫联邦内部民族、种族和宗教矛盾激化，导致了联邦国家的解体，并很快演变为暴力冲突。毗邻南斯拉夫的欧共体(欧盟)各国为平息前南境内的武装冲突进行了不懈努力。欧盟对西巴尔干事务的介入缘于各成员国在该地区的重大利益。
首先，西巴尔干国家与欧盟成员国近在咫尺，是欧洲的“后院”。该地区发生的动荡与冲突不仅给当地人民的生命财产造成重大损失，而且导致大量难民涌向国外，给周边国家造成沉重的负担。持续的武装冲突加剧了东南欧民族成分混杂的毗邻国家之间的紧张关系，并随时可能蔓延到欧洲其他地方，威胁全欧洲的安全与稳定。同时，西巴尔干地区的犯罪组织与欧盟国家犯罪团伙之间联系密切，从事走私毒品、贩卖枪支、拐卖人口等跨国犯罪活动。这对欧盟各国的社会稳定构成严重威胁，引起欧盟国家的深度关切。“9·11”恐怖袭击事件之后，欧美担心国际恐怖组织利用该地区的动荡形势藏匿于此，或者将其作为进入欧洲的通道，又将该地区作为欧洲反恐的重点。因此，努力调解区域内各国的内部冲突，尽早实现该地区的和平、稳定，帮助各国建立强有力的司法体系，以打击有组织犯罪，有效控制边界及领土就成了欧盟国家维护自身安全利益的当务之急。
其次，西巴尔干国家为欧盟提供了进行经济扩张的机会。西巴尔干5国人口共计2500万，年国民生产总值接近500亿欧元，是一个尚未开发的潜在市场。一旦该地区局势实现长期稳定，各国的贸易和投资都将有巨大增长。自1999年至今，巴尔干国家与欧盟的贸易额增长了70％多。2003年，欧盟在巴尔干地区的进口和出口贸易伙伴中均居首位。巴尔干地区全部进口的71.9％和出口的70.6％都是与欧盟国家进行的。① 随着欧盟—西巴尔干双边自由贸易区的逐步建成以及各国入盟进程的加快，欧盟在这一地区的经济扩张有望进入新一轮高潮。欧盟中与西巴尔干国家经济联系比较紧密的德国、意大利和希腊等国尤其可以从中受益。
再次，就更广泛的意义上说，欧盟之卷入巴尔干事务，其目的在于扩大欧盟在国际舞台上的政治影响，特别是树立其共同外交与安全政策的威信。西巴尔干危机是欧盟共同外交面临的第一个重大课题。欧盟成员国为稳定该地区的局势全力以赴，志在必得。欧盟的努力一旦失败，将给其国际信誉和声望造成沉重打击。同时，由于美欧在西巴尔干事务中存在着既彼此合作又相互争夺的复杂关系，巴尔干局势的发展也对欧洲安全格局中的美欧分工以及大西洋联盟的未来走向产生深远影响。
最后，从长远的眼光来看，西巴尔干地区具有重要的战略地位。该地区南可以入地中海而直达北非，东可以进抵欧亚大陆的结合部，直指中东，是欧洲大陆的东南屏障和进出门户。在2003年的伊拉克战争中，美国在由欧洲向中东投放兵力的过程中，得到了该地区各国的后勤支援，获得了部队及物资的过境便利。欧盟目前正在发展远距离的军事力量投放能力，以为将来对较远地方的危机和冲突进行干预做好准备，其规划中的部队投放半径为6000公里。一旦西巴尔干国家被融入欧洲，将极大地改善欧盟的地缘战略态势。
正是从上述利益出发，欧盟(欧共体)对西巴尔干事务进行了强力干预。伴随着欧盟自身共同外交与安全政策的发展轨迹及其东扩战略的推进步伐，以科索沃危机为分水岭，欧盟对该地区的政策表现出十分明显的阶段性特征。在科战前，欧盟的主要任务是控制该地区的武装冲突，致力于危机的和平解决。在科战后，欧盟的主要任务是将该地区各国逐步纳入欧盟的一体化进程。欧盟综合运用政治、外交、经济、贸易等各种手段，力图在该地区实现稳定、转轨和将其最终融入欧盟三位一体的战略目标。
二、不成功的干预：欧盟在西巴尔干的冲突预防与危机管理
欧盟对西巴尔干事务的干预充满了一系列挫折和失败；但其对外行动能力也在挫败中不断发展。在一定意义上说，欧盟共同外交与安全政策是在西巴尔干的隆隆炮声中诞生的，也是伴随着西巴尔干的冲突逐步发展起来的。欧盟的西巴尔干政策史，就是欧盟共同外交机制的发展史。
1.波黑内战与《阿约》的出台
1992年3月，波黑共和国宣布独立，引发了持续3年的惨烈内战。欧盟竭尽所能从中调停，与联合国、北约、欧安组织等国际组织合作，致力于化解危机，结束内战。为此，欧盟对塞尔维亚实行了经济制裁；向冲突地点派遣观察员，监督停火协议的落实；英、法等欧盟大国积极开展外交斡旋，并为联合国派驻波黑的维和部队提供了主要的兵力和装备。然而，内部意见分歧、决策机制薄弱、缺乏实力依托等弱点限制了欧盟的干预能力和效果。波黑战火不仅没有熄灭，反而越烧越旺。1994年，克林顿政府介入波黑问题，说服克族和穆斯林同意成立穆——克联邦，解决了穆斯林和克族之间的矛盾。1995年8月，以美国军事力量为主的北约发动了对塞族控制区的大规模空袭，迫使塞族同意就美国提出的一揽子和平计划进行谈判。当年11月，波黑的穆斯林、克族和塞族终于达成了全面结束波黑内战的《代顿协议》。
欧盟在波黑问题上的表现证明：在欧盟的外交雄心与其实际能力之间存在着所谓“能力——期望差距”，以至于有评论家认为《马约》勾画的宏伟企图不过是一个“大妄想”。② 针对共同外交与安全政策实施过程中暴露出来的弱点，欧盟各国首脑决心对欧盟的决策机制进行强化、充实。1995年12月，由西班牙国务秘书卡洛斯·韦斯坦多普领导的审议小组提出了修改马约的报告。1997年6月18日，欧盟成员国首脑通过了《阿姆斯特丹条约》(简称《阿约》)。根据《阿约》的规定，共同外交政策改由联盟制订，引入“建设性弃权”的机制，并规定理事会秘书长兼任新设立的欧盟“共同外交与安全政策高级代表”。这些措施在一定程度上提高了欧盟共同外交的决策效率和对危机的反应灵敏度。
2.科索沃危机与共同安全与防务政策的建立
就在《阿约》刚刚签署并进入各国批准阶段时，南斯拉夫联盟内部又爆发了科索沃危机。鉴于波黑危机的教训，欧盟决心动用一切外交和经济手段，防止科索沃危机再次演变成全面内战。欧盟理事会先后对南联盟采取了武器禁运、暂停出口信贷、限制向部分塞尔维亚官员发放签证等措施。并向南联盟提出了从科索沃撤出安全部队，允许难民回归家园，允许在科索沃进行有效和连续的国际监督等要求。
1999年2月，科索沃危机有关各方在法国的郎布依埃举行和谈。这次和谈不但地点选在法国，由法国和英国外长主持，而且作为谈判基础的“科索沃自治计划框架”也由法、英和美国共同起草。阿族代表团接受了该方案，但是南联盟领导人米洛舍维奇拒绝在协议上签字。3月24日，以美国为首的北约未经联合国安理会授权即对南联盟发动长达76天的大规模空袭，最终迫使米洛舍维奇就范。
综观科索沃危机中欧盟外交的表现，其心有余而力不足的缺陷再次暴露无遗。欧盟内部决策过程中各成员国歧见迭出，往往是议而不行，坐失良机。更重要的是，欧盟军事能力的缺乏使其外交影响力大受限制。科索沃战争凸显了美欧之间军事实力上的巨大差距。虽然北约大多数欧洲成员都出兵参战，但战争是由美主导并主要依靠美国的军事力量进行。美国四星上将克拉克出任战区指挥官；美还承担了90％的空袭任务。即便在打击目标的选择方面也全由美方控制，欧洲人完全处于被动、从属地位。
科索沃战争促使欧洲政治家反思，使其认识到加强欧洲独立防务的迫切性；否则，欧盟不但难以应对欧洲的突发事件，在欧安问题上要听任美国摆布，而且欧盟实行的共同外交政策也要大打折扣，其争当未来世界独立一极的目标也将落空。科战遂成为欧盟发展独立防务力量、走向实行共同防务政策的催化剂。
1998年12月4日，英法两国元首发表《圣马洛宣言》，提出发展欧盟“可信的”军事力量，从而开启了欧盟共同安全与防务政策的大门。
1999年6月，欧盟科隆首脑会议通过了《关于加强欧洲共同安全和防务政策的声明》，强调欧盟必须拥有自主行动的能力、具有可信性的军事力量以及决定使用这种力量的手段，以对国际危机做出有效反应。声明同时决定设立共同安全与防务的政策机构。
在1999年底的赫尔辛基首脑会议上，欧盟决定在2003年底以前建立一只5—6万人的快速反应部队，以使欧盟能够独立完成冲突预防、危机处理和维和等使命。
经过各成员国的共同努力，欧盟在短短几年时间里就初步建立起共同安全与防务政策，具备了从事低烈度军事干预的能力。
2003年1月，欧盟警察任务团正式取代联合国国际警察特遣队，开始在波黑执行使命，这是欧洲安全与防务政策提出以来欧盟启动的第一个危机管理行动。
2003年3月31日，应马其顿政府的邀请，欧盟开始正式实施代号为“协和”的马其顿维和行动，该行动是欧盟领导和实施的首次军事行动。
2004年12月，由欧盟指挥的维和部队正式接替北约的多国稳定部队，开始在波黑执行代号为“木槿花”的维和行动。该部队由7000人组成，是目前欧盟承担的规模最大的维和行动。
这些行动表明，在经历了对西巴尔干地区一系列不成功的干预行动后，欧盟的行动能力正在稳步增强，在巴尔干维和行动中开始发挥主导作用。
三、稳定与联系进程：欧盟在西巴尔干的扩大战略
科索沃战争爆发以前，欧盟没有认真考虑过西巴尔干地区的欧洲化问题，而是着重强调从外部促进该地区的形势正常化，鼓励南斯拉夫继承国之间恢复和保持正常关系并建立信任机制，通过对话与合作，执行代顿协定，进而在东南欧地区实现持久和平。
科索沃战争结束后，西巴尔干地区局势趋于缓和。欧盟经过近10年的努力，逐步帮助波、匈、捷等中东欧国家顺利走上了政治、经济转轨和参与欧洲一体化进程的良性轨道。西巴尔干地区的前途问题开始成为欧盟对外政策的主要着眼点。制订完整的西巴尔干政策、彻底解决西巴尔干问题的时机也逐渐成熟。在这种情况下，欧盟开始以地区方式审视巴尔干问题，并明确提出了西巴尔干的概念。
欧盟西巴尔干政策的总体目标是确保该地区的和平、稳定、自由与经济繁荣。为此，必须将该地区5国纳入欧洲一体化进程，欧盟因而承诺在未来条件成熟时接纳它们入盟。这一许诺成为西巴尔干国家进行国内政治、经济制度改革并加强与欧盟的双边联系的主要政治推动力。
1999年，欧盟启动了针对西巴尔干国家的稳定与联系进程。这一进程构成了欧盟与西巴尔干国家关系的基本框架。它规定了欧盟与西巴尔干国家关系发展的不同阶段，实际上相当于这些国家加入欧盟的“路线图”。
稳定与联系进程实际上是将西巴尔干地区国家纳入欧盟的进程。欧盟将依据各国的政治、经济情况分期分批将其吸收入盟。为了促进这一进程，欧盟采取了如下措施：
(一)稳定与联系协定
目前，欧盟已经与克罗地亚和马其顿签订了《稳定与联系协定》。与其他3国的协定正在谈判中。稳定与联系协定是欧盟与西巴尔干国家的一种契约型关系。它明确规定欧—巴双方在后者向前者逐渐靠拢的漫长过程中各自的权利和义务，是欧盟将该地区纳入自身轨道的关键手段。根据欧盟与各国的谈判，欧盟在协定中承诺在条件成熟时吸收各国入盟，并且保证向各国提供达标必需的援助。而各国则承诺实现国家机构重建和经济的稳定与改革，逐渐向欧盟立法靠拢，与欧盟建立自由贸易区，与区域内其他国家就贸易自由化以及劳动力、服务与资本的自由流动签订双边协议，在司法、签证、边界控制、查控非法移民、反洗钱、交通运输以及能源领域与欧盟开展合作等。
(二)贸易优惠政策
贸易政策是欧盟影响西巴尔干国家走向的重要手段。该政策包括双边、地区以及多边等多个层面。在稳定与联系进程的总体框架下，这些层面互相补充，构成了完整的政策体系。
在双边层面，2000年，欧盟给予西巴尔干地区5国以自动贸易减让的优惠待遇，免除了上述5国出口欧盟95％商品的关税与数量限制。在地区层面，在欧盟的提议下，该地区国家与罗马尼亚、保加利亚一道在2001年签署了《关于贸易便利与自由化的谅解备忘录》。各国承诺在2002年前建立相互之间的双边自由贸易协定。在多边层面，欧盟大力支持巴尔干国家加入世界贸易组织。阿尔巴尼亚、克罗地亚以及马其顿已经成为该组织的成员。波黑、塞黑则正在申请过程之中。
(三)财政援助
自2000年起，欧盟对西巴尔干地区的援助被纳入到一个新的计划中，即共同体复兴、开发与重建援助计划(CARDS)。该计划取代了先前的法尔、奥诺瓦计划，成为欧盟援助西巴尔干的主要框架。
CARDS计划是稳定与联系进程的一个配套措施。按照该计划，在2000年—2006年间，欧盟将向5国提供46亿欧元，用于投资、制度建设以及其他相关措施。CARDS计划最初主要提供人道主义援助和紧急救助，后来逐渐转向战后基础设施重建、推动民族和解、帮助难民重返家园，目前该计划的重点则转向了支持各国的制度与司法建设，包括向欧盟惯例靠拢，加强民主与法制，保障人权，扶植市民社会与新闻自由，建立并完善市场经济，帮助各国实现经济与社会的可持续发展，包括进行经济体制的结构性改革等。
为加强对各部门的协调，提高援助效率，欧盟逐步完善了对西巴尔干地区援助的相关管理机制。欧盟对阿尔巴尼亚、波黑和克罗地亚的援助由欧盟驻上述各国的使团管理。2000年2月成立的欧盟重建署则负责管理对塞黑、马其顿的援助。欧洲援助办公室负责所有区域性计划的执行。
为了监督稳定与联系进程的进展，衡量西巴尔干国家入盟准备情况，欧盟委员会从2003年起每年发表一份《稳定与联系进程年度报告》，总结各国取得的进展，监督地区合作的发展情况，并评估稳定与联系进程各项措施的效果。该报告的发表使欧盟对整个西巴尔干局势有了定期的监测机制，有利于欧盟随时影响各国的发展方向。
四、萨洛尼卡议程与欧洲伙伴关系的启动
由于西巴尔干国家原本经济基础较为薄弱，加之受到连年内战的摧残，经济和社会发展水平严重倒退。政治转轨造成各国政局持续动荡，原有的政府机构、行政和司法体系都受到严重破坏。这就导致西巴尔干国家具有其他转型国家不具有的特殊困难。同时，波黑、塞黑战犯送交海牙国际法庭问题依旧构成欧盟与上述两国关系中的重要障碍。此外，科索沃最终地位问题、波黑和塞黑的内部统一问题也都对西巴尔干脆弱的形势构成严重威胁。
欧盟在西巴尔干入盟问题上一贯坚持所谓“达标先于入盟”的原则，要求各国必须满足欧盟提出的严格要求，才能进而启动入盟进程。然而，入盟前景是欧盟在该地区发挥影响的最重要筹码。过度强调达标，不仅使西巴尔干国家在入盟问题上步履蹒跚，而且在普通民众中造成失望情绪，也让各国支持与西方接轨的党派政治上受到削弱。为稳定西巴尔干局势，加快这一地区的发展，欧盟修改了巴尔干政策，提出了“达标与入盟并行”的新政策。一方面积极设法推动科索沃最终地位问题谈判，另一方面采取措施，加大稳定与联系政策的力度。
2003年6月，欧盟领导人在希腊的萨洛尼卡举行峰会。在会上，欧盟积极评价了过去3年来巴尔干国家在稳定、民主化和恢复经济方面取得的成就，重申接纳西巴尔干国家入盟的承诺。峰会批准启动了欧盟委员会在《西巴尔干与欧洲一体化》报告中提议的关于帮助各国加快入盟步伐的萨洛尼卡进程，并且比照其他中东欧国家的入盟伙伴关系为西巴尔干各国设立了欧洲伙伴关系。③
欧洲伙伴关系根据各国的实际情况，进一步明确规定了各国今后改革的重点和为入盟而必须履行的义务。欧盟此后向各国提供的援助，将集中拨给伙伴关系计划中确定的改革重点。各受援国也都应该相应制订落实伙伴关系的行动计划。
欧盟还积极加强与西巴尔干各国的政策互动。萨洛尼卡峰会设立了一个高级别的多边政治论坛：欧盟—西巴尔干论坛，并邀请各国在共同外交与安全政策框架下与欧盟的政策、宣言与立场进行协调。
为加强对西巴尔干国家制度建设的指导、控制和帮助，欧盟制订了派遣欧盟国家的公务员到西巴尔干担任顾问的“结对计划”，第一批人员已开赴阿尔巴尼亚和克罗地亚，并预计扩展到整个地区。欧盟还设立了技术援助信息交流办公室，以帮助各国按照共同体的标准改革其法律体系，提供必要的技术援助。
为了推动各国经济发展。扩大各国对欧盟的出口，拉动其经济增长，欧盟邀请西巴尔干国家加入《欧洲小企业宪章》，并且向西巴尔干国家开放部分共同体计划，主要领域包括教育、培训、文化、研究、能源、环境、市民社会、反腐败行动协调等。
萨洛尼卡进程的启动，使欧盟更深刻、广泛地介入到西巴尔干国家政治、经济生活的各个方面，直接掌握和控制了这些国家的发展方向，为欧盟对该地区事务施加更大影响创造了条件。
综上所述，欧盟对西巴尔干事务的干预史，同时也是欧盟自身建设不断取得新的巨大进展的历史。与上个世纪九十年代初期相比，欧盟已经由12国增加至25国，实力大大增强；共同外交与安全政策和共同安全与防务政策从无到有，对外行为能力显著提升；对西巴尔干的关系也已经由外部事务转变为扩大事务的范畴。可以说，欧盟已经有更丰富的经验、更雄厚的实力、更充分的手段影响这个地区的发展方向。以欧盟波黑维和行动“木槿花”的启动为标志，欧盟正在取代北约，在这个地区承担更大的安全责任。目前，科索沃最终地位谈判已经启动。西巴尔干面临着真正实现持久和平的关键时刻。欧盟明确表示：将在解决科索沃问题上发挥更重要的作用，防止该地区战火再起。但愿这次欧盟能够取得成功，为西巴尔干的和平、稳定与繁荣做出贡献。
注释：
①根据欧盟官方网站提供的数字。参见http://europa.eu.int/comm/trade/issues/bilateral/regions/balkans.
②陈志敏、古斯塔夫·盖拉茨：《欧洲联盟对外政策一体化——不可能的使命？》北京，时事出版社，2003年12月版，第47页。
③关于萨洛尼卡进程的有关介绍参看欧盟官方网站的介绍：http://europa.eu.int/comm/enlargement/intro/sap.htm.