发展农村集体经济——中国特色社会主义道路中亟需解决的一个重大问题，本文主要内容关键词为：集体经济论文,重大问题论文,中国特色社会主义论文,亟需论文,道路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D61 [文献标识码]A [文章编号]1005-8273(2013)02-0046-06
一、历史性的调整反映出一个重大的制度性问题
2006年实行的农业税费改革，是我国在整个工业化、城市化、信息化、农业现代化过程中的一场重大的改革，它把新中国成立以来一直持续的农业支持工业、农村支持城市的指导思想，改变为工业支持农业、城市反哺农村的基本方针，标志着我国的工业化和城市化的发展进入了一个新的历史阶段，工业与农业、城市与农村的关系由此得到根本性的调整。这场改革在减轻农民负担，通过财政渠道增加对农业和农村建设投入，使农民增收和农业发展的同时，也触及了一个事关中国特色社会主义新农村发展道路的重大问题：在按照五位一体的科学发展观，建设中国社会主义新农村，以及在走向城镇化的过程中，村级组织应当承担怎样的职能?
在中国特色社会主义新农村的发展道路上，村级组织在本村域范围内，承担着经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设的责任是没有异议的。但一个更基本的问题一直没有得到重视：作为村级组织要承担上述职能，需要怎样的条件和经济基础?党的十八大报告对农村的发展明确提出了“壮大集体经济实力”的要求，但在政策层面，并没有把壮大集体经济实力的要求，与实行家庭联产承包责任制以来我国实行的统分结合的经营模式、与要求农村集体经济承担的职能对应起来，特别是与按照科学发展观的要求建设社会主义新农村和走向城镇化过程中的功能对应起来，。因此，在实践中还有许多理论和政策问题值得进一步探索。
按照统分结合的经营模式，“统”是农村集体经济的体现，表现为土地和资源所有权仍归集体所有。村集体公共建设事务(政策上称为“准公共产品”①)上的“统”，包括对农田基本建设的维护、村的基础设施建设、村的公共开支、村民的集体福利以及村的文化建设、社会管理费用和生态建设费用。统分结合既充分调动了广大农民群众的经营积极性，也保证了行政村(一般以过去的生产大队为范围)、村民小组(一般以原来的生产队为范围)作为农村社区承载原来人民公社时期生产大队和生产队所承担的公共职能。要承担“统”的公共职能就需要资源。在人民公社解体之后，这种资源的取得是以两种方式来保障的，一种是村或组的集体经济收益；另一种是村向农民的公积金和公益金提留。
20世纪90年代，中国经济有了巨大的发展，但由于城乡二元分割，形成了城乡经济社会发展的较大差异，从而推动中央采取一系列措施来解决“三农”问题，其中最重要的是从延续了几十年的农业支持工业、农村支持城市的指导思想，转变为工业反哺农业、城市支持农村的基本方针。这是党中央顺应历史发展的一次政策大调整，从而极大地缓解了城乡发展的差异。
在政策上，这种调整主要体现在以取消农业税费为主要内容的农业税费改革，其目的是为了减轻农民负担、维护农民权益；同时，通过财政转移支付的方式向农村提供公共服务、基础设施建设和乡村公共事务建设的资源。这项改革不仅取消了农民原来承担的国税，而且也规定取消向农民收取“村提留”和“镇统筹”，在大部分地区实际上也取消了村民原来承担的义务工制度。维护农民权益，多予少取，增加农民收入是这项改革的主要方向。
从新中国成立以来，这是一次国家与农民、城市与农村之间关系的历史性调整。它实现了国家对农民、城市对农村从“取”向“予”的转变。但如同任何改革一样，一项重大的改革也难免会留下一些体制上、政策上需要进一步调整的问题。这次改革尚遗留的主要问题，是面对农村社区各项建设和社会管理越来越重的任务，在不再向农民提取公积金和公益金之后如何保障所需要的资源?这种资源保障方式对农村地区按照科学发展观要求的建设会产生什么影响?
二、农村基层建设依靠“一条腿”走路，还是“两条腿”走路的方针?
农业税费改革中村提留的取消，在减轻农民负担的同时，实际上也取消了农村建设中要实现“统”的功能的内生资源，而转向更多地依赖国家财政的投入。近年来，国家对农村财政转移支付力度不断加大，对农村基层建设的投入也不断增强，但还是不能弥补农村基层建设的资源不足。造成这种状况的一个基本原因，是随着践行科学发展观，村级组织承担各项建设的任务不断加重，而农村集体经济的基础十分薄弱。2011年，全国列入统计的58.9万个村中，无集体统一经营收益或收益在5万元以下的占79.6％；按此计算，全国60余万个村中，无集体统一经营收益或收益在5万元以下的要超过80％。在集体经济方面，东、中、西部呈现较大的差异。②从另一个指标看，在取消农业税费的改革之后，从2005年到2011年，全国村级债务增长了90.9％。村级集体经济组织账面负债总额高达8206.2亿元，村均资产负债率为40.6％，村均负债139.3万元。③它反映了在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设中农村基层的资源严重不足，而且在农村税费改革之后，这种不足在不断加重。虽然同期国家对农村的各项转移支付在不断增加，2011年，中央财政对“三农”领域的投入超过10419亿元，全国各级财政投入29342亿元，已占全部财政支出的27.2％，其中16504.7亿元用于农村的社会事业发展，占总投入的55.5％，[1]但村级组织的财政状况却仍在不断恶化，它背后所反映的问题是农村公共事务建设仍存在很大的资源缺口。
显然，按照全面建成小康社会的要求，如何改变农村村级组织财力不足的局面，已成为我国农村进一步发展所面临的突出问题。对这个问题的回答，涉及两个方面：一是从能力上看，国家的财政转移支付是否能够成为中国农村建设主要的资源来源?二是中国的基层农村建设，应仅依靠外生资源(国家财力)，还是同样也应该依靠内生资源(集体经济的收入)?过去10年，是我国财力增长最快的时期，也是国家通过各种渠道向农民和农村转移支付增长最快的时期，到2011年已达财政总支出的27.2％。经验告诉我们，在经济发展的基础上国家财政对农村建设的投入还会不断增加，但要完全或主要依靠财政投入来承担基层农村的建设是不现实的。也正是在这种背景下，越来越多的农村基层干部，产生了迫切希望发展集体经济的愿望，以解决村级公共事务和建设中资源不足的问题。
但现在要发展集体经济，给村级组织留下的空间已十分狭窄。随着第二轮土地承包，耕地(包括山林)已几乎完全承包给农户，并规定长期不变。发展集体经济要取得所需的土地资源更为困难。在集体土地范围内的资源性资产，如矿藏、企业或厂房等，也在过去的发展中或出让或承包，其中相当一部分掌握在私人手中。中、西部地区要发展农村集体经济的困难更大。在城镇化进程中，特别是在东部地区，集体所有和经营的土地出租，成为集体收入的一个重要组成部分，并随着城镇化的推进具有增值的空间。但同时，在城镇化进程中，随着村民变市民、农村社区变为城镇社区所需要依赖村级机构负担的各种支出，包括保洁、保安、物业、村民的就业支持与福利、养老或医疗保险的补充、社会管理和维稳等方面费用，都在不断增加。没有不断壮大的农村集体经济，就难以支持村级组织的科学发展和平稳地向城镇化过渡。这也是近年来村级组织支出与债务增加的重要原因之一。
农业税费的改革，凸显了从实现家庭联产承包责任制以来一个还没有被充分认识的问题，即如何保障农村基层政权按照科学发展的要求进行各项建设所需要的资源?
对于这个问题存在着两种不同的解决思路：一种思路是建立内生资源的产生机制，保障农村基层和农村社区的建设，保障城镇化进程中的平稳过渡。农村税费改革后，农村集体经济的收入就成为主要的资源保障。政策虽然规定村要进行公共建设可以采取“一事一议”的方式，[2]经村民同意向村民募集经费，但事实上在国家规定不再向农民提取公积金和公益金，并对农业实行直补政策后，要实行“一事一议”相当困难，在实践中，也只有极少数成功的案例。
另一种思路是依靠外生资源的投入，即在停止向农民提取公积金和公益金之后，主要依靠国家的财政资源投入来保障村级机构的运行以及农村社区建设的需要。在农业税费改革以后，国家在这方面的资源投入不断增加。但是，它不可避免地遇到两个问题：一是就全国的农村而言，尽管我国经济有了巨大增长，但国家财政资源在很长时期内相对于所需的各项建设而言，仍处于不足的状态，难以充分保障农村基层的各项建设，以及村级机构所承担的各种职能。如果只依赖国家财力的投入，势必造成农村基层建设长期滞后的状态。二是在农村社区建设中，即使有国家财政的投入，但只是作为外生资源发生作用，对农民来说这是国家项目，而不是“用自己的钱办自己的事”，不容易激发自力更生的精神并成为促进基层群众自治的推动力，而容易造成“等、靠、要”的观念。一旦国家的投入不足或减少，马上会引起农民的不满。
因此，从国家发展的战略全局来看，按照“两条腿”走路的方针，即依靠国家财力与农村集体经济收入并重的方针来进行农村基层建设，显然比只依赖国家投入的“一条腿”走路要好。这是从当下和未来的农村基层建设的角度得出的必然结论。从这个角度看，我国目前80％的农村集体经济没有经营收入或年经营收入低于5万元，以及村级组织的负债不断上升，不能不引起我们的重视。这不仅是中国农村基层建设的可持续性问题，更是中国特色社会主义道路需要什么样的制度来予以保障的问题。
三、重新认识农村集体经济的性质与职能
从人民公社时期起，我国所建立的农村集体经济，就不是单纯的经济组织。人民公社作为政社合一的组织，既是中国农村的基层政权，也是社会主义的基层组织。④撇开作为政权组织这重性质，作为社会主义基层组织，它既有集体经济组织承担发展经济、保障民生和国家工业化的基本职能，又承担着社会职能，承担为当地农民提供公共服务，进行社会建设与社会管理的职能。⑤
人民公社之下的生产大队除了具有部分经济职能外，同样也承担民政、民兵、文教、治安等项社会职能。⑥
作为基本生产组织单位、核算单位和分配单位的生产队，在承担经济职能之外，同时还要安排生产队内有劳动能力的人就业，对丧失劳动能力，生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾、遭遇不幸的社员进行生活上的照顾，对军烈属进行生活上的优抚，对困难户进行补助。⑦在这些社会职能的基础上，生产大队和生产队事实上形成了一个向社员提供基本公共服务、治安管理、扶贫帮困、拥军优属的农村社区。
家庭联产承包责任制是在这样的制度安排基础上演变而来的。从这个角度看，统分结合并不仅仅是一种农业的经营方式，同时也是在农业经营分田到户之后，继续保留和维持原来农村集体经济所承担的公共职能的方式。在这里，“统”的含义是综合性，并不只是指经济性的公共事务，也包括政治、文化、社会、生态性的各项建设。要维持“统”的功能，就必须要有经济基础和资源保障。因此，在实行家庭联产承包责任制时，对农户家庭承包收入有这样一句话：“缴够国家的，留足集体的，剩下都是自己的。”“缴够国家的”，是指农民对国家的税负义务。“留足集体的”，就是指集体向农民提取的公积金、公益金，用于集体继续承担公共职能。人民公社解体、建立乡镇和村组织后，作为农村基层组织承担的公共职能仍被保留了下来。而由于经营方式的改变，承担这种公共事务职能的资源保障方式变为向农民提取公积金、公益金。按照国家规定，乡统筹和村提留不得超过农民年收入的5％。从另一个角度看，尽管随着人民公社的解体，我国农村基层体制发生了重大变化，但农村基层组织承担社会职能的这种基本制度安排并没有改变，保障这种社会职能行使的资源主要取自农民和依赖农村集体经济，这一方式一直延续到农村税费改革。
农村税费制度改革改变了工业与农业、城市与农村的关系，使国家从向农民汲取资源，转变为向农村、农民投入资源。这个历史性变化的意义必须给予高度评价。但这个变革在无意中也改变了村集体与村民的关系。由于政策规定取消了向村民的提取，除集体经济外，村级组织不再具有内生的公共建设的资源保障机制。但是，村级组织所承担的责任并没有减少，并随着践行科学发展观而不断增加。这样一种制度安排使得村级组织处于资源与责任严重不对称的状态。国家对“三农”不断加大的投入对此虽有所缓解，但并没有从根本上解决这种不对称，这种不对称仍在进一步发展。
看似一项减轻农民负担的政策，却引发出是否还需要发展农村集体经济的问题。换言之，随着农村基层各项建设的发展，农村基层组织应靠怎样的制度安排来保障所需要的资源?
四、进一步明确发展农村集体经济的目的与意义
为解决农村村级公共事务建设的资源不足问题，2008年，国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部发出了《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》。该项政策出台针对的是：“一事一议筹资筹劳工作开展不平衡，整体覆盖面较小，不能满足村级公益事业建设投入的需求，村级公益事业建设投入总体上呈下滑趋势。农村基础设施脆弱、社会事业发展滞后，已经成为影响社会主义新农村建设和发展现代农业的障碍，需要采取措施，尽快加以解决。”[3]显然，农业税费改革之后，农村公共事务建设滞后已成为一个影响全局的重大问题。国家之所以考虑采取“一事一议”奖补政策，是为了提高农民通过“一事一议”筹资筹劳进行村级公共事务建设的积极性。但是，对“一事一议”进行奖补仍只是农村公共事务资源不足的一个弥补性措施，不仅与按照科学发展观所要进行的各项建设在资源与需求上存在差距，而且因采取“奖补资金的申报实行自下而上、先建后补”[3]的做法，不能从根本上改变农村公共事务建设资源不足的情况。
既然不能把农村公共事务建设资源的主要出路放在“一事一议”上，对于解决困境的希望就指向了发展农村集体经济。
应该说，近年来以农业部为主的主管部门对农村集体经济的改革与发展提出了重要的意见，其主要思路是通过股份制或股份合作制改革，解决集体的资源、资产、资金的产权问题。进行这样改革的原因在于：一是近年来，部分农村，特别是城郊结合部和沿海发达地区的集体经济组织资产及其成员出现了变化，许多集体经济组织成员成为城镇居民，流动人口增加，部分地区村集体经济组织成员构成日趋复杂。同时，原集体经济组织征地补偿费、集体不动产收益的分配、原集体经济组织成员对集体资产的权益问题逐渐突出。二是农村集体经济组织的产权制度安排需要进一步适应社会主义市场经济的要求。三是防止集体经济组织资产流失，防止损害集体经济组织及其成员的权益。
因此，这项改革的核心是保护集体经济组织及其成员的合法权益，主要途径是通过推进股份合作制，以清产核资、资产量化、股权界定、股权管理为主要内容，建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体经济组织产权制度，明确农村集体经济组织的管理决策机制、收益分配机制、健全保护农村集体经济组织和成员利益的长效机制，构建完善的农村集体经济组织现代产权运行机制。[4](pp.17-19)
显然，这是一项以明晰产权为目的的改革，它对于发展农村集体经济和维护农民利益十分重要。但它针对的是农村集体经济比较发达的地区，特别是城郊结合部和沿海发达地区，它们在全国整个村级组织中只占20％左右。对于中国约80％无集体经济经营收入或经营收入低于5万元的村组织来说，主要问题还不是农村集体经济的体制改革，而在于解决农村集体经济的发展，以获得其承担社会职能所需要的资源。
因此，就全国而言，首先是要发展农村集体经济，其次才是进行农村集体经济组织的改制。从这个角度看，由于对解决农村公共建设与公共事务的内生资源不足问题缺乏考虑，仅从维权和农民增收的角度讨论农村集体经济问题，并没有抓住当下农村基层建设的要害。从整个制度安排的角度看，在实行了家庭联产承包责任制之后，无论是东部地区，还是中、西部地区，集体经济都已不再承担作为农民主要收入来源的职能，而转由家庭来承担。即使在农村集体经济比较发达的地区，集体经济经营收入的分红在农民收入中也只占次要的部分或补充。虽然我们强调这个权益对于农民仍是非常重要的。但必须看到，在当下的制度环境中，这对农村集体经济来说只是第二位的职能。集体经济最重要的职能在于为农村社区的公共事务和公共建设提供内生性资源的保障。从形式上看，这是村级组织能够承担其社会职能的前提。但从本质上看，这是农村基层能够维持基本的秩序，并按照科学发展观要求不断发展的基本条件，也是农村能够顺利实现向城镇化过渡的基本条件。它在功能上要比给农民分红更重要。而这一点，恰恰是政策主管部门在指导思想不够明确，政策指向上尚存盲点的地方。
归纳起来，问题集中在当今发展集体经济的意义或目的上，即农村集体经济是作为农村基层政权的经济基础，是农村社区科学发展的主要资源保障之一，还是只是一个农民增收的途径?显然，不同的理解和不同的倾向，会形成对农村集体经济的不同政策导向，形成不同的发展和改革思路。如果我们把农村集体经济作为农村基层政权和农村社区科学发展的经济基础，而不仅仅看作是农民增收的一个途径，那么首先要解决的是80％的村级组织没有集体经济经营收入或其收入极为薄弱的问题，确立发展集体经济的指导思想和提出支持集体经济发展的政策方向。其次，才是解决集体经济比较发达和城镇化过程中的产权明晰问题。
五、发展农村集体经济需要解决的几个问题
当我们把农村集体经济定位为农村基层社区实现科学发展的经济基础后，就面临着怎样发展，以及怎样管理和规范农村集体经济的问题。这就必须给农村集体经济以必要的制度安排，制定鼓励和支持农村集体经济发展的政策。
第一，农村集体经济是实现农村基层社区科学发展的经济基础，建立统分结合的体制应成为中国特色社会主义道路的基本制度。目前突出需要解决的是“统”的不足问题。为发展农村集体经济，必须要留出一定比例的集体资源、资产、资金作为发展集体经济之用，而不能完全承包给个人，更不得一次性出让。对于已出让的或完全承包给个人的集体资源或资产，要在政策和资金上给予支持并鼓励集体经济组织赎回，供发展集体经济之用。
对于国家在农村的征地，要留有一定比例的土地作为发展农村集体经济之用，不能只强调对农民的安置与补偿。在城镇化过程中，对于农村集体经济取得非农用途用地指标的自有土地，可根据实际情况采取免除以“招拍挂”方式支付土地使用费，以支持农村集体经济的发展。
第二，国家应在法律和政策上承认农村集体经济具有经济和社会的双重性质，对农村集体经济组织收入中用于公共事务建设和集体福利的部分，应考虑免除企业所得税，鼓励农村集体经济对农村社区建设和对农民福利的投入。
对于已实行股份合作制的农村集体经济组织，或城镇化进程中虽已没有农村，但来源于农村集体经济组织的企业，对于以原农村集体经济组织成员为股东的股份分红，按照一定的上限可考虑免除股东分红的税收。同时，对于因城镇化造成集体土地大幅升值的收益，应征取级差地租税归整个社会所有，而不能完全分配给村民或原村民。
第三，在明确把发展农村集体经济和统分结合作为中国特色社会主义的基本制度时，也必然对农村集体经济的运营、收入使用和分配管理、监督提出更高的要求。在农村集体经济比较发达的地区，因管理不善造成集体资产流失，因分配不公、监管不力造成干群关系紧张、甚至酿成群体性事件时有发生。在农村集体经济发展之后，管理好、运营好、分配好集体经济与经营收入，不只是经济建设的内容，也是我国政治建设、文化建设、社会建设、生态建设中的一个重大课题。对此既要充分认识发展农村集体经济的重要性，也要充分估计到发展与管理的难度，但不能因为困难而放弃发展集体经济。
目前，我国农村的基层组织以党支部、村委会为基本架构。而集体经济的发展，势必要求形成更专业的集体经济领导班子，也对农村的基层群众自治和党支部的建设提出更高的要求。
按照《中华人民共和国村民委员会组织法》，村委会的主要职能是：“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”村委会虽有支持与组织村民依法发展各种合作经济与其他经济，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，保障集体经济组织的合法财产权和其他权益的职责，但并不是像人民公社时期的生产队一样，直接是一个从事经营的集体经济组织。⑧一些地方虽然成立了经济联社或股份合作社作为农村社区集体经济，但实际上是由村委会负责营运的。随着集体经济的扩大，村干部对集体经济的支配权也随之扩大，造成村民难以监管，如何监管集体经济必然是中国农村集体经济发展中的难题。在实践中，一些地方提出了对集体经济的公积金、公益金提取比例和分配方案必须经上级(乡镇政府)审批的办法。这实际上是说明按照现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》，村委会尚不能有效地承担起发展和管理农村社区型集体经济的职能，而需要乡镇政府的指导与监督。如何发展好、管理好农村集体经济，依然是一个在中国特色社会主义建设实践中需要不断探索的问题。
注释：
①参见《国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》(国农改[2008]2号)，http://www.gov.cn/zwgk/2008-02/27/content_902640.htm。
②③关锐捷：《论维护亿万中国农民经济权益的组织载体》，《战略与管理》2012年第7/8期。关锐捷指出：全国75.6％的村级集体统一经营资产集中在东部地区，中部地区为17.8％，西部地区仅为6.6％。
④参见《农村人民公社六十条》第一条：“农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层组织，又是我国社会主义政权在农村的基层单位。”http://www.doc88.com/p-808812468674.html。
⑤人民公社除了承担发展经济的职能外，还负责民政、文教、民兵、治安、纠纷调节等职能。参见《农村人民公社六十条》第九条。
⑥⑦参见《农村人民公社六十条》中第十九条、第三十六条。
⑧参见《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定。http://www.china.com.cn/policy/txt/2010-10/29/content_21226000.htm。
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