农地流转市场化理论与实践问题争论的辨析，本文主要内容关键词为：农地论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：1009-2382(2011)10-0075-04
农地流转市场化是盘活农地要素资源，繁荣农村市场经济的关键。学术界长期踌躇于是“稳定产权”还是“定期调整”、是“有市无场”还是“有市有场”、是“离土不离权”还是“离土又离权”、是健全“农保”还是农地换“保障”、是“分散耕作”还是“规模经营”等有关农地流转市场化认识与实践问题的争论，以至于影响农地流转市场化的正常发展。为了厘清这些问题，本着“农民本位”，“效率优先”、“注重公平”的市场正义，对上述争论问题进行细致辨析，有助于为当前农地流转市场化改革寻求准确的政策定位。
一、农地流转市场化前提是清晰产权或稳定承包权，还是经常性或定期性调整
学术界对农地流转调节手段常常纠结于：到底是以市场为主导自动调节，还是以政府为主导经常性或定期性调整。对于市场化调节，从理论上看，产权清晰是基础性条件，因为产权清晰是市场交易的基础，也是农地流转的基本条件。如何清晰产权，学界有两种思路：一是赋予农民实际土地所有权(温锐，2006)；二是让农地使用权“准所有权化”(王海杰，2007)。前者由于“私”的思想障碍而难以成为学术界共识；后者则是维持现有制度框架总体不变，让农民“永佃”(党国英，2005)或“永耕”(江惠生，2008)或“物权化”(张红宇，2004)的改革，则容易上升为政府的决策选择，因为路径依赖效应会使改革的社会震动减小，改革成本降低，改革收益会相应增加。在政策实践层面，采取了“家庭联产承包30年不变”的折中办法，其理由在于“30年不变”保持了农地使用权相对稳定，不仅可以保障农地流转双方各自权益，而且也使农民不担心因农地流转而失去土地。但是，学术界仍有人主张实行“三年小调，五年大调”的以政府为主导的定期调整政策，理由是过去“婚丧嫁娶”、“求学升迁”会使土地占有出现不均，定期性调整可以较好地实现农地占有的公平性，而农地承包“30年不变”的政策反而维持了农地占有的不均等性.。如何看待这个对立观点？首先，应该明确清晰农地产权，哪怕是稳定的使用权，对农地流转双方都非常有意义。农地承包经营权30年不变，或长期不变，或农地使用权“物权化”，其实质都是把这种承包权视作“准所有权”，目标都是明晰与稳定农地承包经营权，使其能够进行流转交易，提高资源配置效率。其次，现在“定期”调整的意义不大。过去农村剩余劳动力多，“三年小调，五年大调”不仅使农地资源得到合理利用，而且也解决了农民生存问题；而现在80后、90后不种田种地，农民主要收入大部分已不是来自农业收入，农业劳动力“老龄化”、“妇女化”与农地抛荒或变相抛荒并存的客观事实，纵使“定期性调整”也难以解决这个问题。其三，“定期”调整不如让位于“市场”调整。“定期”调整只能导致不断均分，使农村真正的经济主体“农民”难以到位，农民难以“流出去”又难以“流进来”，“想种田的”善于经营的农民难以得到更多的土地，“不想种田的”又不愿放弃土地；“想种田的”和“不想种田的”都不能很好地经营农业(闵桂林、祝爱武，2009)；而“市场”调节则只有在农民土地使用权长期不变或永久不变的前提下，通过市场机制自发地实现土地资源优化配置，使“人多地少”、“人少地多”现象得到解决，“想种田的”能够得到土地，“不想种田的”自愿放弃土地，从而使市场主体准确到位，相关利益人各得其所。
二、农地流转市场化的形式是“离土不离权”，还是“离土又离权”
农地流转市场化可以使农民发生职业分化，使之“宜农则农、宜商则商”，逐步实现农村剩余人口城市化转移，这是任何国家走向市场化、现代化的必然途径。如何分化转移，学界有两种观点：一是“离土不离权”；二是“离土又离权”。前者能够有效地防止农民在城市失业，进而成为流民，产生城市贫民窟，导致拉美化现象(温铁军，2008)；后者则认为可以彻底地让农民同土地分离，使其摆脱“亦工亦农、亦商亦农”的兼业化状态，实现农村剩余劳动力城市化转移。辨清这两个观点，我们须明确几点。首先，农村剩余劳动力的客观存在是农民城市化转移的必要条件，但这不能成为农民“离土”与“离权”的充分条件，也就是说农民不是无条件地转移，任何无条件地侈谈“离土”、“离权”问题本质都是对农民权益的剥夺。其次，农民“离土”与“离权”的前提条件是农民自身能力和城市容纳农民的条件。所谓能力是农民靠什么在城市安身立命，也就是说农民进城是否有业所就、有业可创，政府能否为农民承担医疗、养老、子女教育等公共服务；如果这些基本条件不能满足，却盲目性地强力推进农民城市化，甚至让农民赤手空拳进城，势必出现所谓的拉美化问题。其三，农民“离土”与“离权”的主观条件是农民自愿。在农民进城的外部条件得到满足，农民自然会根据自身情况做出进城与否的决定，有的农民乐意“离土”创业，有的农民乐意“离权”，还有的农民既愿意“离土”又愿意“离权”。然而许多地方政府却违背农民意愿，强制农民“离土”与“离权”，甚至出现被逼上楼、被打进城以迅速实现农民城市化转移种种情况，这种“离土”与“离权”方式违背了最基本的社会道义与良知。因此，当前我们不能盲目地推进农民“离土”与“离权”，必须在不断地创造与优化外部条件的情况下，逐步推进农民自愿进城。其四，有条件适时地推进农民“离土”与“离权”。当前农民“离土”与“离权”的形式多样化，既有“离土”不“离权”，又有“离土”又“离权”，还有有限的“离权”而不“离土”，其中后两种方式引起的农地流转是问题的关键，因为有限或彻底“离权”之后，农民的生存问题成为重中之重。因为与改革之初相比，现今农民家庭人口变动以及由此带来的土地承包关系变化已是面目全非，如以第一次承包关系为准延长农民土地承包经营权30年不变，“婚丧嫁娶”、“求学升迁”所附有的自动平衡功能消失，加上错综复杂的农民子女农转非、就业取向市场化、就业形式多样化、农民工被城市边缘化，种种问题使得农民及其农民子女“离土”与“离权”之后生存风险迅速攀高。因此，“离土”与“离权”问题必须依据客观条件，尊重农民主观意愿，有条件适时地推进实施，而不能无条件地强制推行。
三、促进农地流转的手段是强化“补贴”、完善“农保”，还是“农地换保障”
实践中令人困惑的是农民宁愿抛荒或变相抛荒也不愿流转土地。但农地抛荒不等于农民不要土地，农民不愿流转不等于农民放弃流转，相反农地依然成为农民将来强有力的生存后盾，他们无时不在奢望农地能给他们带来更多的收益。也就是说，农地肩负着农民生存保障的特殊功能，土地就是农民的“命根子”。从逻辑上讲，只要解决农民生存保障问题，农民就愿意同土地分离，农地流转问题就能迎刃而解。对此政学两界有三种解决办法：一是在政策实践层面强化政府补贴；二是强化农村公共服务，赋予农民更多保障；三是以农地换保障，让农民市民化。对于第一种办法，政府系列“补贴”政策不仅可以鼓励农民种田种地的积极性，而且可以使不愿经营农地的农民自愿转出自己的土地。然而实践中贯彻“补地”原则还是“补人”原则会影响农民土地流转意愿。前者遵循“谁的地”就“谁受益”，如果真正种地的人得不到补贴，农民就不会选择租种土地；后者只要“谁种粮”就“谁受益”，如果原承包人得不到补贴，宁愿将农地抛荒也不愿流转出去。本人认为增加政府对农地的各种补贴促进农地流转，既要实现“谁的地谁受益”又要实现“谁种粮谁受益”，也就是说兼顾“耕者有其田”和“田者有其耕”人的利益。其理由：一是相关利益人要素收益的实现使农地流转有可能发生。因为随着农村市场经济的发展，农地要素功能发挥的市场空间逐渐放大，便要求农地产权束发生分离，农地产权流转关系发生，农地产权利益也发生分割，相关利益人各得其所，如果相关利益人要素收益缺位或不足，这种流转关系便难以产生。二是农民做出农地耕种还是抛荒进城的选择完全取决于自我的市场价值判断，或者说取决于对机会成本高低的判断，如果抛荒机会成本很高，农民宁愿选择种地而不会流转土地，相反农民会选择进城务工并让农地流转出去。三是无论“补地”还是“补人”，其本质上都是租金的转变形态。农地承包者不是漫天要价，经营者也不是没有支付底线。农地经营者必须付给农地承包者相应的租金是农地流转的必要条件，否则农地流转不可能发生。因此，不管是农地承包者还是农地租种者，也不管收益获取是以“补贴”还是以“实物”形式出现，关键是要使农地流转双方各得其所。对于第二种办法，较多学者予以支持，他们认为，农民作为社会公民应该享有基本社会公共服务，政府应该毫不犹豫地承担这个义务；只有不断健全与完善农村保障制度，剥离农民对土地的依赖，农民才能自发地实现职业分化，农地流转才能畅通起来。众多实证研究表明：农村社保越健全，农民流转土地的意愿就越强。本人也赞成这个观点。部分学者支持第三种观点，因为拿土地换取保障不仅可以让农民进城，而且也可以促进土地流转。这种主张看似公平交换，但是细加分析却有失正义。首先，社会保障是公共产品，不是私人服务，是作为公益机关政府应尽的义务，要求农民拿自己的私人产品(土地)予以交换显然有失公理；其二，拿出土地换取保障不能真正促进农地流转，因为实践中并不是无条件地用土地换保障，绝大多数地方(如欠发达地区)没有也不可能用土地换保障，因为土地的要素价值发挥空间十分有限，而大多数用土地换取保障的地方都是土地要素价值及潜在价值比较高的地方，如发达地区或城市边缘，由于政府垄断土地的发展权，开发商又垄断了土地的开发权，以农地换取保障的名义促进农地流转实质上就是对农民进行利益剥夺。必须明确：不能强行剥夺或削弱农民对土地的依赖而强制流转土地，只有不断地健全与完善“农保”，增加政府对种田种地农民的补贴，杜绝农地换取保障的做法，逐步削弱或取代农地的保障功能，农民流转土地的意愿才会增强，农地流转的速度、规模、数量、水平才会不断提高。
四、农地流转市场发展的态势是“有市无场”，还是“有市有场”
学术界对农地流转市场发展态势的认识存在分歧：有人认为“有流无转”、“有流无市”(邓大才，2009)；有人则认为“有形市场”(曹荣山，2004)。要厘清这些分歧，我们应该认清几个问题。首先，取广义“市场”涵义是现代市场经济发展的必然，也符合农地流转市场发展的客观实际。我们在认识上往往以“商品交换的场所”作为“市场”概念的定性，据此，前者观点无疑是正确的；但是无论从远去的历史还是现实的今天来看，即从物与物交换的无形市场，到以市场为场所、渠道和纽带的有形市场，再到今天所谓现代有形与无形的多层次市场乃是“市场”发展的逻辑，以“商品交换关系总和”的“市场”广义定义取代狭义定义则于情于理。其次，现有农地流转发展形态处于“有形有市”、“有市无场”等多层次并存状态。目前，众多学者的共识是农地流转无规无序、流转时期无保障、流转对象封闭、流转效率与水平低，以此断定农地流转“无市无价”或“有价无市”的观点在实践中说不通。实践中我们要区分不同地区或同一地区不同地方的农地流转：发达地区农地流转程度普遍较高，而不发达地区农地流转程度却很低；同一地区离城镇近的农地流转较高，而远离城镇的农地流转偏低。所谓“有形有市”、“有市无场”或“有流无转”、“有流无市”等不同情况只能是相对应不同地区而言，笼统地做出对中国农地流转市场的价值判断显然不符合实际。其三，农地流转市场化呈现从“有市无场”向“有市有场”渐进转变。中国农村经济发展的不平衡性、多层次性使农地流转市场发展呈现不同步性。不管怎样，农地流转市场化的发展逻辑呈现逐步从“有市无场”向“有市有场”渐进转变，即使是不发达地区或远离城镇的农地流转，也不管是税费改革前还是税费改革后的农地流转都体现了市场化发展这一特征。如税费改革前农民无偿地流转自己的土地是因为租种者必须负担沉重的农业税费，税费改革后获取农业补贴或收取农地租金则是农民流转土地的必要条件，即便存在个别或部分不要补贴或租金的，那肯定是乡里乡亲关系以图今后相互交往中的其他利益交换，这些有形与无形的交换都是市场存在与发展的必然形式。因此，认清与把握农地流转市场化发展态势，必须客观分析农地流转市场发展的实际状况。
五、农地流转市场化的目标是维持农户“分散耕作”，还是强调主体“规模经营”
关于农地流转经营目标问题，学术界有两种截然对立的观点：一是主张农地小范围流转，让农户“分散经营”，进行精耕细作，因为这样农地的综合产出效益才高，国内外实践经验都予以了充分的证明。二是主张农地大规模流转，进行“规模经营”，因为这是农业走向现代化的必然途径。对于这两种观点，学界更倾向于第二种观点，其理由在于农地均等化、分散化、细碎化的农户经营天然存在“弱”、“小”、“私”的缺陷，这是传统小农经济难以走向现代化的症结，崇尚这种“分散”经营只会使小农经济凝固化；而农地规模经营的“大”、“强”、“公”的优势则与农业现代化发展模式相对接，加上近年来的农地抛荒与变相抛荒的客观现实，促进农地流转以推进农地规模经营则备受政学两界推崇。这里我们要深刻认识农地流转后的规模“大”与“小”的辩证。首先，规模“大”与“小”的形成绝不是主观强制而随心所欲。农地流转制度变迁中曾经因为“小”而快速合作化造就了大一统“集体化”经营模式，也曾经因为“过大”与“低效”而“全国一盘棋”实行“农户”家庭经营，当前因农地抛荒与变相抛荒而强制性地进行“大”规模经营，这种不加区分的主观机械性生产关系变革只会是“头痛医头，脚痛医脚”。其次，经营规模的“大”与“小”是相对可变的。有的地方适宜“大”规模经营，有的地方适宜“小”规模经营，有的人有能力进行“大”规模经营，有的人则只能进行“小”规模经营……即“大”与“小”要“因地制宜”、“因时制宜”、“因人而异”。其三，规模“小”向“大”转化是有条件的。农民不敢流转土地，不排除农民担心一旦农地大规模流转出去，就难以收回土地，进而失去土地；农民不敢放弃土地，是因为农地始终是他们的生存依靠。因此，让农民有能力和敢于流转土地成为农地流转的两个必要条件。上述已阐明，把农地产权清晰界定给农民，让农民真正成为拥有自主决策权的市场主体，农民才有能力流转自己的土地；让农民生存保障社会化，解决农民后顾之忧，进城农民才敢于放弃自己的土地，种田能手才能够并敢于进行规模经营。这样，适宜农民自身和农业发展的农地经营规模才会逐步建立起来。
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