天津市危险化学品事故应急处置中心 天津 300000
摘要：近年来，中国处于工业化转型升级的快速发展时期，产业结构的不断变化给基层的安全生产工作带来较大影响，各类事故频发、多发的态势未能有效遏制。应急预案管理作为控制和减少事故发生的有效手段，有助于识别风险隐患、了解突发事件的发生机理、明确应急救援的范围和体系，使突发事件应对处置的各个环节有章可循。所以，各地各层级政府要从建立企业安全生产长效机制，构建社会主义和谐社会的高度，认真做好应急预案编制和管理工作。
关键词：应急预案管理的作用、基层政府应急预案管理的困境、优化与出路
应急预案是指面对自然灾害、特大事故、环境公害等突发事件时的应急管理、指挥和救援计划等。它由应急组织管理指挥系统、应急工程救援保障体系、综合协调支持系统、保障供应体系、综合救援应急队伍等几个重要子系统构成。应急预案体系是针对各级各类可能发生的事故和所有危险源，制订综合应急预案、专项应急预案和现场应急处置方案，并明确事前、事发、事中、事后的各个过程中相关部门和人员的职责。
1、应急预案管理的作用
覆盖全国各地区、各行业的应急预案体系，在应对突发事件时发挥着重要作用，具体表现在：
1）科学规范的处置突发事件的应对工作。应明确各层级政府及各个组织在应急预案体系中的职责，让应急处置机制高效、统一和协调。
2）有了应急预案体系，可以合理配置相关资源。在发生突发事件时，可以按照预案事先规划好的程序和资源，尽快投入应急使用。
3）突发事件的紧迫性要求各级政府快速做出应急决策，应急预案体系可以为各级政府研判突发事件的性质和程度，合理做出应对措施等方面，提供科学的思路和方案。
2、基层政府应急预案管理的困境
自2003年的非典事故以来，应急管理体系在中国广泛建立，形成了“横向道边、纵向到底”的应急预案格局，许多地区都将应急预案的修订纳入年度工作计划里，建立了应急预案演练制度。但是，在预案数量大幅增长的同时，基层组织的应急预案也存在可操作性、定位准确性、培训和演练流于形式等各方面的问题。2013年，国务院办公厅印发了《突发事件应急预案管理办法》，明确了应急预案的分类和要求。
2.1缺乏统一规划
我国应急预案体系建设普遍缺乏统一规划，上下级单位同构同量现象突出。因为不同层级存在规模和职能的差异，所以同质化应急预案会出现“水土不服”，使用效果会大打折扣。特别是地方特色比较突出的基层，如一些民族地区地方政府，如果应急预案过于笼统和同质化，很难做到 “有的放矢、 对症下药” 。因此必须通过预案体系梳理准确的定位和功能，统一规划，明确不同层级政府预案的标准和要求。
2.2预案编制质量不高
十几年来，在各级政府的要求下，基层政府的应急预案编制工作不断得到加强，应急预案的数量大幅上升。但是数量的上升并不能解决质量问题，没有可操作性就不是合格的应急预案。而基层组织的应急预案很多都不是相关工作岗位的人员编写，而是由指定部门或人员根据应急预案的标准结构自行编撰，或是简单粗暴的复制上级政府的预案，使得基层应急预案普遍存在针对性不强，操作性不强的问题。
2.3重救轻防意识
正如很多地区应急管理中存在“重处置轻预防”的情况，基层群众非常依赖政府，而基层政府对应急预案的作用认知不清，片面以为只有发生突发事件时才起作用。多数基层政府的工作重心是在事故后的应急抢险救援，而预案中的风险评估、培训演练、预测预警等不予重视。所以“重救轻防”的现象也是基层政府应急预案管理中的严重问题。
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2.4演练流于形式
应急预案的制定是为了有效预防和应对突发事件，这种应变能力不是一蹴而就的，需要经过不断的培训和演练，提高应变技能，积累实战经验才能具备较好的应变能力。但是有些基层政府只追求预案的数量，培训演练只是偶尔的一次两次；甚至预案制定完成后就束之高阁，不做必要的培训和演练；使各单位各部门对于预案的内容完全不了解，发生事故后，也不懂如何运用，无法体现预案的作用。更为严重的是，当事故发生后，也没有端正态度针对事故中暴露出来的问题加以整改，使得应急管理能力一直无法提升。
2.5优化机制不健全
定期开展科学评估是帮助应急预案体系持续优化的重要手段，但实际工作中，有效评估却很难做到。因为预案体系由各类不同的预案组成，每类预案的评估标准都不同，必须符合实际事故发生的情境；而且在各地区、各单位的直接、间接风险源确定目前都没有系统的界定标准。所以基层政府的应急预案评估往往都是内部评估，甚至是自我评估，缺乏评估工作的有效机制。
3、基层政府应急预案管理的优化和出路
3.1情景构建方法
当今复杂的安全形势对政府部门的应急管理能力要求不断提高，单一职能实施预案编撰和应急演练已无法适应，多灾种耦合的突发事件需要跨部门的策划和协作。源于美国FEMA的情景构建是被实践证明有效的解决手段之一。情景构建基于底线思维，通过充分的案例分析与现场调研，设计灾害情景。并基于构建情景，分析决策层、操作层、公众层的应急任务，对能力现状进行评估，识别存在的问题，提炼应急工作需求，提升应急反应能力，提出应急优化建议。
《北京某安全科技公司基于美国FEMA情景构建设计的模型》
2017年，北京海淀区完成了突发事件应急救助专项指挥部情景构建的研究项目。项目结合海淀区实地调研论证，模拟香山地区遭遇连续强降雨灾害，引发交通、通讯、供电供水中断，房屋倒塌，人员被困等情景。项目通过预警响应、应急响应、善后救助和应急救助四个阶段的演化，分析梳理并明确了海淀区应急救助指挥部的职责以及各成员单位的任务。同时在情景的发展过程中，侧重应急准备和应急救助环节，关注应急救助专项指挥部的能力建设。
3.2 全灾种预案优化方法
对于基层政府而言，突发事件频发多发，有可能会使不同灾害作用在一个承灾体上，使应急预案的处理措施存在一定的交叉和重合。对各类应急预案进行分类合并，可以成为破解纷繁错综预案体系的切入点。而全灾种预案优化就是基于全灾种风险分析的基础上，进行正向情景构建和反响后果预设，将各种情景及危害后果进行整合，对所有相关任务进行合并和优化，形成明确的任务清单，用于修订应急预案，然后通过预案体系加以固化。对不能合并的项目按应急措施的要求落实到具体的单位和人员，确保各项措施均有对应执行的主体。
3.3培训和演练的重要性
“凡事预则立，不预则废”。在基层政府的日常治理中，应急预案必须经常开展培训和演练。并且要加大宣传，必要时可以做成应急手册或卡片，由基层应急人员随身携带。同时，要根据培训和演练中发现的问题，及时调整和完善预案，确保一旦出现险情，预案能够有效运用。基层政府通过积极开展应急预案专项演练，促进了单位与单位之间、人与人之间的协调配合，形成整体应急联动的工作态势。
结语
作为突发事件及灾害危机应对处置的主体，应急预案是基层政府安全生产工作中的重要组成部分。基层政府要更新理念，创建应急预案体系，做好安全生产应急管理的基础工作，扩大应急力量的参与范围。而且在演练之后应反复总结，完善应急预案体系，提升基层安全应急救援能力。应用科学的方法，加强工作的落实，就一定能够建设完善基层安全生产应急预案管理体系。
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论文作者:蔡宏斌
论文发表刊物:《防护工程》2018年第16期
论文发表时间:2018/10/18
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