试论国际组织风险规制强化及其政治后果，本文主要内容关键词为：国际组织论文,试论论文,规制论文,后果论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着全球化进程的不断深入，全球性事务日益增多，于是给国际组织在国际舞台上发
挥作用提供了越来越大的空间，使它们远离其最初的委托权而进入国内规制诸领域，从
而给国内政治以及国际组织自身带来了诸多困境。本文尝试从全球风险规制的角度，对
国际组织职责的转变、规制能力的强化以及由此带来的困境和产生的政治后果作一初步
一、全球风险及其对规制的新要求
在现代社会，风险这个概念可有两种不同的解释，或说存在着两种类型的风险。从传统的统计学角度看，风险是指一种行动的一系列可能的结果可被预知，且每一种结果的概率大小能被计算出来。这种风险(如投资风险等)是以时间序列为依据来作出估计的风险，英国社会学家吉登斯称之为“外部风险”，它是“在一定的条件下某种自然现象、生理现象或社会现象是否发生及其对人类社会财富和生命安全是否造成损失和损失程度的客观不确定性”。(注：安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，译林出版社2000年版，第109页。)然而，随着人类自身知识能力的增强，科学技术的进步，信息量的扩大，一种新的风险形式出现了，吉登斯把它称为“人造风险”(注：安东尼·吉登斯：《超越左与右》，社会科学文献出版社2000年版，第157页。)。这种风险以往人们没有体验到，因此也是无法依据传统的时间序列作出估计。“它来源于科学与技术的不受限制的推进。科学理应使世界的可预测性增强，但与此同时，科学已造成新的不确定性——对这些捉摸不定的因素，我们基本上无法用经验来消除。”(注：吉登斯：《现代性的后果》，第115页。)因此，在民主与公共政策话语中，风险往往被定义为“一种与预期结果相反的可能性，且这种可能性在实践中并不必然可计算出其发生的概率”(注：C.
Hood,H.Rothstein,and R.Baldwin,The Government of Risk,Oxford:Oxford
University Press,2001,p.3.)。
从上面两种对风险概念的理解可以看出，风险最本质的特征是不确定性，没有不确定
性就没有风险。风险不同于危机：危机是确定的、可控的，是已出现的一种状态；而风
险仍是潜在的状态，但可以演化为危机。由于两种风险(尤其后一种风险)在社会中大量
存在并且急剧扩张，因此，德国社会学家贝克将今天的社会认定为“风险社会”，并提出，工业社会的中轴原理是分配财富、分配好处，而风险社会的中轴原理是分配风险，分配坏处，分配危险。(注：U.Beck,Risk Society,London:SAGE publication,1992,p.19.)
现代社会的风险是与全球化联系在一起的。全球化过程是一种空间和时间的转变，是
一种远距离的行为，是多个主体在不同的时间和空间为着一个目标而行动的过程。而“
科学已造成新的不确定性(人造风险)——其中许多具有全球性”(注：吉登斯：《现代
性的后果》，第115页。)，可以影响到全球几乎每一个人，甚至整个人类生存。这种风
险的后果“不同于19世纪的与工厂相关的和职业有关的危害，在20世纪上半叶，这些危
害不可能再被限制在一定的地方和群体，而是展现为一种跨越生产和再生产领域以及国家界限的全球化趋势，从某种意义上说，是以一种新的社会和政治动力的形式产生出‘超国家和非阶级的特殊全球灾害’”(注：U.Beck,Risk Society,p.13.)。
因此，我们可以将风险这个概念在全球化维度下扩展为“全球性风险”，并将其界定为风险的产生不是因为某个因素的影响而产生，而是全球化的一种结果。换句话讲，全球风险之所以形成有以下三个原因：第一，由于贸易的发展，全球市场的形成，导致“外部风险”急剧增加，多种因素相互作用形成了全球风险，它的影响是全球性的，其消除过程也必须在全球范围进行。第二，现代人造风险是因知识的运用而形成(注：P.
Strydom,Risk,Environment and Society,Buckinghan:Open University Press,2002,p.74.)，而人类在创造和运用知识时对知识所产生的社会后果并不能确定地计算，所以这种风险不是由自然规律运转而产生的，而是因为人类选择一种发展模式而产生的。美国社会学家培罗认为现代技术经济发展是与风险结伴而行的，并处于风险的阴影之下而前行，高度发达的现代文明创造了前人难以企及的成就，却掩盖了社会潜在的巨大风险；而被认为是“社会发展决定因素和根本动力”的科学技术成为当代社会最大的风险源(注：C.Perrow,“Accidents in High-Risk System”,Technology Studies,1994,pp.
1—38.)。现代知识尽管可能会首先在某个国家和地区创造和运用，但最后都会在全球各国得以运用，所以它的风险也必然扩展到全球。第三，由于现代风险是知识运用的非预期后果，是人与自然、人与人一种新型关系的后果，因此，它不会像传统的风险在自然的规律作用下很快会在一个地区消融，而会借助自然的某种物质媒介或人们之间交往系统而在全球扩散，让不同地区和国别的人们承担其后果。所以，尽管风险本身可能也有空间的和时间的维度，但只要它是全球化的副产品，现代社会的风险也就可以定位为全球性的风险。它包含了以下几种类型的风险：健康风险(由含有害物质的材料和食品引起)、环境风险(由污染工业从发达国家向发展中国家转移而产生)、地方财政金融危机的腐蚀风险、或在应对全球化的重构过程中社会经济不稳定的风险(例如由于强制执行严格的经济标准而导致的大规模移民和地方贫困化)。进一步讲，全球风险案例在地理上既有造成全球受影响的情况，如全球变暖就是因使用氯氟甲烷(CFCs)而产生且对全球各个国家都有影响；也有只对个别地方产生影响的情况(即因全球化而引起的)，例如地区财政金融的腐蚀风险。
规制总是以市场失败作为其产生的前提条件，是削减行为外部性的一种途径。哪里存
在市场失败，哪里就需要政府通过规制的方式建立一种秩序和规范。无论是国内风险还
是全球风险都既是市场失败的原因也是市场失败的结果，因而总具有外部性特征。因此
，风险规制就是要消除这种外部性，是政府为了控制对人类自身及其发展有潜在危险的
因素而对市场和社会的运行进行干预的过程(注：Hood,Rothstein,and Baldwin,The
Government of Risk,p.3.)。也就是说，风险规制是政府的一项重要职能。
全球风险的形成和扩张对风险规制提出了新的要求：第一，是对全球各国参与的要求
。全球性风险作为国际市场失败的原因和结果，不同于传统的国内市场失败。传统的国
内市场失败能在一定的区域和一国内相关的领域通过调整规制的方向加以消除。而全球
性风险要求通过国际组织或者国与国之间的合作制定全球风险规制来规避，同时要求被
规制的各国的规制体制与国际规制相适应。今天，大多数贸易危机的解决都要求WTO在
更大程度上(相对过去而言)对国内规制体制进行干预，例如，WTO的一些准则就要求多
国对国内税收政策或国家安全政策进行调整。虽然对国际合作的需要不是全新的，但是
与全球性风险相联系的国际合作需求却是一种新现象。
第二，是对规制领域拓展的要求。因人类还在不断地进行知识的创造和使用，全球性
的、新的风险还会不断地增加，风险环境(而不只是风险的强度)还在世界范围继续扩张
，从而要求处理风险的机制在数量上增加和在规制范围上涉及全球(注：吉登斯：《现
代性的后果》，第111页。)。这就意味着新的规制会不断出台，规制的领域将不断拓宽
。例如，自20世纪70年代以来，自由汇率制度在越来越多的国家实行后，国际金融体系
(IFIS)规制的领域从控制资本流动和保持稳定汇率扩大到保证金融自由化的安全和如何
阻止因此而形成任何危机等方面；WTO规制的重点也从跨国政策和商品的领域扩张到非
关税壁垒等“新的主题”上。正如国内对风险评估和管理问题的反应一直表现为规制的
增加一样(这种现象经常被定调为“规制国家的出现”(注：G.Majone,“The Rise of
the Regulatory State in Europe”,West European Politics,No.17,1994,pp.77—101.))，国际组织在应对全球风险挑战问题上也显现了类似的发展趋势。
第三，是对专业知识的要求。由于全球性风险的突出特征是它的技术内容，因此对风
险的认定和对影响的评估必须且只能依靠大量的科学调查。风险常常与一种晦涩的语言
的应用相关联——至少在科学家和政府的话语中是这样——而不能进行清晰的定性分析和绝然的判断，比如食物中都含有一定的有害物质，不能说它是绝对安全或不安全。这种特征导致风险的规制过程中知识与政治联姻成为必要，科学成为对风险认定和规制制定的知识基础，科学家、政治家成为风险规制的主要制定者，非正式观察或外行控制只会给风险规制带来危机。例如大气排放物对气候变化的环境影响以及转基因食品对消费者的影响的科学评估成为制定大气排放物规制和转基因食品规制的主要依据。所以，全球性风险规制是来自不同领域、不同知识背景和不同观点的专家与政治家相互协商的结果，是多种智慧的结晶，而不像传统国际规制制定主要是国家的政治首脑和外交人员政治妥协的结果。
二、国际组织职责的转变及其风险规制强化
全球风险的出现作为全球治理过程中的一个因素正在改变国际组织既定的主题和思考
问题的方式，使其职责正在发生一定的转变(见图表一)。具体表现为：第一，管理全球
风险成为其新任务。全球化之前，国际组织的主要任务是持续地克服特定的市场失败，
例如避免竞争中的保护主义等。这些初始任务有的已过时，例如布雷顿森体系和资本控
制合作；有的已达成目标，例如WTO对大量商品贸易关税的合并。今天，国际组织的工
作明显开始侧重于管理全球风险。第二，更加重视规制的效力。以WTO为例，在其前身
关贸总协定(GATT)时期，其规则主要涉及关于贸易方面的跨界措施，如要求缔约方政策
公开透明、制度化，力求缔约方的政策相互接轨。由于GATT组织结构松散，其规则缺乏
足够效力，更多是依赖于缔约方的积极合作。WTO建立之后，新出台的规则特别强调缔
约方的国内相关规则必须依照WTO规则来制定，而且是强制性的，其中许多规则有很高
的技术含量，同时WTO还设置争端调解委员会和报复机制(在下文有详细论述)，以保证
缔约方遵守规制。第三，必须考虑规制的“公民性”问题。在早期，国际组织的规制影
响的是缔约国的政府，而现在国际组织规制不仅会影响到一国政府而且会影响到一类人
甚至所有人。比如，有关食品安全和大气污染的规制，既涉及到政府的管理，也影响到
消费者的行为习惯和偏好。因此，规制能否得到公民及公民运动团体的认可和支持成为
国际组织在制定新规制时所必须考虑的一个新问题。
表一：在全球化背景下国际组织职责的演化趋势(13)
全球化之前 全球化过程中
主要任务矫正市场失败以达到帕雷托最优管理全球风险
实现方法积极合作消极合作/规制
职责范围跨界措施，如要求提高措施的透明国内相关领域措施，如为方便
度、相关措施的配套、措施的制度各种标准协调而干预国内措施
化及各国措施之间浅层接轨等的制定、各国措施深层接轨等
职责的本质直接、跨国、易于接受专门的和技术的
直接受影响方各成员政府被国际立法和规制影响的各国公民
注释：
(13)D.King,D,A.Narlikar,“The New Risk Regulation?”,The Journal of
Politics,Vol.65,No.1,2003,p.339.
国际组织职责转变过程中，从强化风险规制角度看，出现了两种倾向：一方面，国际
组织通过规制进入成员国国内领域，迫使成员国政府关注全球性风险和肩负起责任，同
时通过自身重建，改变传统的不适应新风险规制的工具；另一方面，全球性风险规制正
越过文化、习惯等传统习俗的阻碍而发挥其功用。具体表现在以下三个方面：第一，许多国际经济立法介入到传统上由国内规则控制的领域。如在转基因食品风险方面，由联
合国粮农组织(FAO)和世界卫生组织(WHO)联合成立了FAO/WHO的分支机构——食品法典
委员会(CAC)，截至2003年3月14日，该委员会已先后通过了《现代生物技术食品风险分
析的基本原则》、《重组DNA植物食品的食品安全性评价执行准则》及《食品中重组DNA微生物的食品安全性评价执行准则》三个标准。其中，《现代生物技术食品风险分析的基本原则》规定和描述了转基因食品的风险管理办法(如加贴标签)、实施措施、风险管理办法的执行(分析方法的研发)等方面的政策制定原则，要求在面对无论是生物技术食品还是传统食品的危险性时，对消费者的保护应避免在风险水平上出现不合理的差异。《重组DNA植物食品的食品安全性评价执行准则》对食品安全性评价的动物试验、安全评价的目标、毒性分析、过敏性分析以及抗生素抗性标记基因等作了细致的规定。这些标准中的许多规则以前都是由各个国家自行制定的，现在则要由国际组织来制定。
第二，国际组织为了保证国际规制发挥效力，建立了新的运行机制，其中专家的地位
迅速上升。WTO创立后，它在两个方面超出了GATT的政策制定和执行。(1)个别事件将通过更加有力的WTO争议解决机制解决。这一机制包括三个部分：一是争端解决机构，由
WTO总理事会以不同名义召开的会议；二是设立临时专家组，负责审议特殊的事项，对科学的或技术的问题提供建议；三是上诉机构。该机构可以维持、修改和撤销专家组的法律调查结果和结论，而且其报告一旦经WTO总理事会会议通过，争端各方就必须无条件接受(注：世界贸易组织秘书处编：《乌拉圭回合协议导读》，法律出版社2001年，第32—35页。)。这样技术专家和法律专家都进入了国内与国际规制的领域。(2)为了防止成员国违反协定，原则上允许跨部门报复，于是WTO就能对那些伤害了大多数成员国的国家实施处罚。《争端解决谅解》的第3条第7款规定“可以歧视性地针对另一成员暂停实施适用协议下的减让或其他义务”。第22条第2款规定，如果被认定违规的成员国政府未能执行WTO的建议或裁决，那么它可以自愿向争端中受损害的一方提供补偿。但是如果双方未能就补偿的问题达成协议，那么受损害的一方可以请求获得进行报复的权利。报复的总原则是，起诉方应首先寻求对其利益减损的部门进行报复。但是在第22条第3款规定，如果受损害的一方认为这样做是不实际的或无效的，那么报复也可以针对另外一个部门，或甚至在情况非常严重的时候，报复也可以运用到WTO的其他相关协议。事实上，WTO新设立的机制已在近年得到了广泛的运用。在2001年，通过WTO争议解决机制协商的27个争议案件中只有一个与传统跨域条款相关(泰国反对欧盟提出的优惠综合体系)，其他都涉及的是新风险规制条款。
第三，国际规制的内容已不仅仅强化风险信息收集而且正在驱动人们调整行为。对风
险的有效规制最重要的是信息的收集。近年来，国际组织不仅要求各国对一些重大风险事件的信息通报及时准确，而且还要求各种相关的科研成果、科研信息全球共享；同时，国际组织出台的一些政策建议不仅在改变着各国政府的行为方式，而且也驱动着人们的生活方式和行为方式的调整。例如，在近些年的疯牛病、SARS和禽流感等事件中，世界卫生组织不仅要求各国政府及时通报相关风险信息和寻求国际合作，而且建议人们改变原有的生活方式和行为方式以维护自身安全。同样，WTO的一些新规则也正在影响着
成员国国内规制体制、伦理、消费选择和文化习惯，这一事实可以通过牛肉激素问题得
以阐释。美国与欧盟在含有激素牛肉的进口问题上发生争端，WTO争议处理机构认为，欧盟禁止进口美国牛肉违反了卫生和植物检疫条例中关于国家标准的科学性和使用风险评估程序时应考虑相关国际组织的技术发展的要求。当欧盟宣布无能力适应这个规定时，WTO仲裁委员会决定依据规定来处理由美国和后来由加拿大提起的申诉，其最后裁决意味着要求欧盟国家改变不吃激素牛肉的饮食习惯。
总之，WTO等国际组织在进行风险处理与风险规制建立的过程中，不仅越来越多的涉足
到国内规制标准制定的政治过程中，而且还深入到广泛的技术领域里。这种“深度接轨
”的过程是在调整各国国内政策与协调各国不同规制体制之间的转化而展开的，其影响
当然也是各国能够深切感受到的。但这种变换使WTO等国际组织深入到国家的背后，是国际组织与国家政治纠合在一起的表象。
三、风险规制带来的政治困境及政治后果
在全球性风险扩张过程中，国际组织正在积极筑起壕沟加以防护，其突出的作用说明
，在风险规制任务越来越重的情况下，国际组织的地位必然呈上升趋势。然而，国际组
织实际上在针对同一种风险时却往往会出现不同的规制。例如同样是针对起源于贫穷的
全球移民风险，在联合国宪章中认为移民是各国公民的权利，鼓励移民；而在WTO的一
些协定中，发达国家却要求限制移民。这就表明某些国际组织在进行风险评估和规制时
往往难以做到其所声称的价值中立，更可能是政治妥协和强势政治力量主导的结果。这
种局面也给国际组织自身带来诸多的困境。
困境之一：国际组织的宗旨与其膨胀的功能相冲突。由于风险规制将国际组织的影响
大量渗透到国内领域，引起所有国际组织的最基本原则(联合国宪章第二章第7条的规定
)和其所拥有功能之间的冲突。国际组织的活动是在尊重各国主权的基础上而开展的国
际合作，而今天一些国际组织规制条款已侵蚀国家自主权、甚至为犯罪分子提供了庇护
场所，如国际罪犯法庭(2002.4)的建立和相应的一些国际条约允许违反人道主义罪的犯
罪分子可以不被引渡到犯罪所在国进行审判就是其典型。
困境之二：全球性风险规制制定的客观要求与实际相背离。无论全球性风险规制还是
国内风险规制，都有高度的技术含量。当国际组织通过信息收集、标准设置和行为调整
来规制全球风险时，它们当然要依靠成员国的技术包括专家的输出；而从规制执行效果
看，自然地要求规制制定时具有代表性。但实际情况是，在这两方面发达国家都处于某
种垄断地位。例如，在2001年杜松子谈判中，24个发展中国家没有一个外交代表，更别
说技术专家真正参与此次谈判的主题。从风险认定来说，有影响力的国家通过国际组织
施展有效的投票权获得认定风险的优势，而发展中国家确实通过国际组织提出了对风险
规制的要求，但是它们不能有效地参与规制制定。因此风险规制本身就几乎不是一个民
主或负责任过程的产物，甚至通过约束发展中国家参与已使规制制定变成一个更不民主的过程。
困境之三：风险规制制定主要由技术主导还是由政治主导的两难选择。风险规制制定
主要是基于一种认识的一致性和国际组织一些成员的有限参与的技术主导过程，政治控
制只会影响风险的选择和规制的科学性。但是由于所有的国际组织首先都是政治组织，
国际组织的政治属性不仅表现在国际规制组织的政治结构，也表现在他们规制的内容里
。就风险认定来说，由于风险有不可预测的特征，于是像转基因食品就不必然存在健康风险。规制常常是假技术化的结果，反映的是国际组织中最有影响力成员国的一种愿望。这种假技术化的后果往往导致风险管理的失效，甚至带来新的风险。如一些较为贫穷国家中经济—社会不稳定风险的原因之一就是执行国际协定(WTO的一些协定)的后果。最明显的例子是当某发展中国家为应对国内金融问题而向特定国际组织寻求优惠贷款时，往往会有苛刻的条件相伴随。而这些条件许多又并非是最佳的专业判断，其后果当然是给借款国带来更大的不稳定。
除上述困境外，风险规制过程产生的政治后果也不容忽视。作为国际组织风险规制作用上升的结果，国家的形象像一条蛇，正在脱去古典任务之旧皮，换上“全球性任务”之新皮(注：乌尔里希贝克等：《自反性现代化》，商务印书馆2001年版，第48页。)，但是国家诸多功能弱化了，对发展中国家而言尤其如此。首先，由于必须适应一系列国际规制的要求；同时承担其可能产生的与自身期望相背离的后果，如WTO的跨部门报复和国际金融体系拒绝急需的贷款等可能带来的后果，导致国家特别是发展中国家在适应国际规制时国内自治水平下降。第二，由WTO和国际金融体系制定的措施多数是发达国家的标准在发展中国家的复制。WTO中关于贸易相关的知识产权、关税评估和动植物卫生检疫的措施表明了发达国家对其他国家说“照我的做”(注：J.Finger,and P.
Schuler,“Implementation of Uruguay Round Commitment:The Development
Challenge”,Policy Research Working Paper,No.2215,Washington DC,World,1999.)的实例。对发展中国家而言，这当然意味着对自身权利的侵蚀甚至剥夺。第三，由于国际规制制定过程中，国际规制的选择与判定都是由发达国家来主导的，致使一些国家拒绝予以合作，甚至以一种报复的心理反其道而行之，这既会极大地影响全球性风险规制的实施效果，也会给别有用心者授以攻击这些国家缺乏“治理能力”的口实，甚至一定程度上削弱其国内统治的“合法性”。
当然，我们也必须看到，如果诸如WTO这样的国际组织仅仅是行使作为对国际贸易问题
的校正者的最初委托管辖权，国际组织将不能应对全球风险的复杂性。全球风险要求国
际规制，国际组织在这场全球新任务中担负着举足轻重的角色。事实上，国际组织在国
际风险规制和国内风险规制的作用越大，那么其新出现的规制内容将变得越来越具有“
入侵性”，规制的合理性也越来越不易于被确认。为此，必须考虑建立新的有效能的和
有约束力的机制，以适应客观现实对这些组织新的功能的要求。值得注意的是，当前国
际上反全球化运动的存在表明，对国际组织的委托权和工作方法的严肃反思是必要的。
其中，承认国际组织在规制全球风险中的作用，应是国际政治中自反性政治(注：乌尔
里希·贝克等：《自反性现代化》，第47页。)的首要一步。那么，究竟如何彻底地消
除国际组织和国内政治在全球化背景下因风险规制而带来的负面政治后果呢?其中可行
的思路之一是，通过给与各国平等权，鼓励公众、各种组织以及国家广泛并积极参与讨
论，寻求解决的办法，(注：安东尼·吉登斯：《超越左与右》，第136页。)即真正建
立起戴维·赫尔德所言的世界民主体系(注：参见戴维·赫尔德：《民主与全球秩序》
，上海世纪出版集团2003年版。)。