关于小城镇行政管理体制创新的思考，本文主要内容关键词为：小城镇论文,行政管理论文,体制创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实施小城镇战略，转移农业人口，带动农村经济发展和产业结构调整，这是优化城乡结构、推动国民经济良性循环和社会协调发展的重大举措，是实现我国第三步战略目标的必由之路。但要有效保证这一战略目标的实现，很重要的一点就是要创建一种与其发展相适应的新型的行政管理体制。因此，在轰轰烈烈的小城镇建设中，研究与探索能够保证小城镇健康、快速发展的管理体制，是我们理论工作者责无旁贷的职责。
（一）小城镇行政区划体制的创新
能否结合正在推行的“并乡建镇”和乡镇机构改革，科学、合理地调整与确定小城镇区域范围，这是我们探索小城镇行政管理体制创新的首要内容。
1.小城镇区域划分的误区
目前，很多人认为小城镇管理的面积越大、管理的人口越多，就越容易发展。这种认识上的误区必然导致小城镇建设实践中的“规模扩张”。违背小城镇发展的规律，不仅使小城镇不能带动周边大片农村地区的发展，而且还有可能被新管辖的大片农村地带所拖垮。
2.小城镇行政区划构建的模式选择
确定小城镇区划范围，必须遵循管理幅度与该小城镇现有发展规模相适宜的原则，体现小城镇行政管理的自身特点，同时认真总结以往的建制镇发展缓慢，不能很好地发挥其辐射与带动作用的教训，积极吸收和借鉴“我国高新技术产业开发区”、“农业高科技术示范区”，以及西方发达国家在城市化过程中的成功经验（如美国的市镇管理区划是较小的，很少有市镇管理大片大片农村地带的区划模式），科学、合理地选择符合中国实际的小城镇建设区划范围。
各县（市）应从本地实际出发，选择几个基础较好，在未来会不断“孳生”出各种有利于小城镇发展要素的原建制镇，并以其为中心，确定该小城镇能带动和辐射的“小城镇园区”，（西部地区以3-5平方公里为宜），然后，再确定小城镇的其他管理运行体制，从而保证小城镇有重点、有特色、高速度的发展。
（二）小城镇行政管理职能的准确定位
小城镇管理职能的准确定位，是不断提高小城镇管理运行效能的关键，是合理确定小城镇管理机构规模和管理人员数额的前提和基础，也是小城镇管理方式、方法选择运用的重要条件。
1.传统乡镇管理职能体系的不适
一是乡镇区域以内的管理职能“条块分割”、肢解严重，县（市）政府过多行使本属乡镇政府的管理职能，影响了乡镇积极性、创造性的发挥和行政管理效能的提高；二是作为最低层的乡镇政府尚未摆脱原来形成的职能体系，尤其在市场经济与村民自治条件下，仍过多地行使了与时代发展要求不相宜的职能；而忽视社会参与自身管理的价值，这就使整个社会显现出“活力不足、被动有余”的状态。
2.构建符合小城镇发展要求的管理职能体系
(1)小城镇管理职能调适的理论分析：①在管理职能行使的主体上，不仅要充分发挥小城镇政权组织的职能作用，而且要耐心培植和充分调动“小城镇园区”中介机构、群众性自治组织及其他经济组织的自我“管理”的能力和积极性；②在职能行使的性质上，要转变政府垄断和“恩赐”的观念，力图探求一种能够运用“企业化管理之道”和“市场运行机制”的作用来推动小城镇管理的模式；③在职能行使的重心上，要突出基础设施建设和城镇公益事业，具体抓好小城镇发展规划、创造便捷的工作生活环境、培育各种市场要素、提供全方位服务等等。(2)小城镇管理职能范围的界定：①基础设施建设。具体涉及到居民住房、公路、通讯、电力、用水、排污、天然气管道、垃圾处理等事项的规划、资金筹措、必要的实施和监督等；②基础产业孵化。根据本地实际，制定有效措施，积极引导全方位的第三产业的生成与发展，创建符合本地特色的“龙头”产业，从而带动和促进第二、三产业的发展，尤其是要重点带动农业迈向产业化的道路；③市场要素培育及市场秩序的维护。要积极培育适应入世和全球经济一体化的小城镇市场发展要素，尽快创建利于沟通农村区域经济与大、中城市经济、乃至整个国民经济的市场运行机制，同时有效监督各种市场主体的合法运行，维护良好的竞争秩序；④发展园区公益事业。诸如文化、教育、社会保障等投资大、见效慢，且与国计民生密切相关的事业；⑤小城镇园区的安全保障。
（三）小城镇行政管理机构设置的模式选择
设计小城镇行政管理机构框架，必须坚持“精简、创新、效能”和机构设置与智能行使相适应的原则，走“小政府、大社会”和“少管理、多服务”的道路，并将“成本－－收益”分析与企业管理方法引入其中。同时要在小城镇组织机构构架中注意纵横向组织结构的协调性与权责体系的合理性、确定性。
小城镇行政管理组织机构的设计，主要有两种模式可供选择：(1)园区党委领导下的“绝对议行合一”的“管理委员会”模式。在这一模式中，党委是“园区”各项工作的领导核心，党委的组织机构与人员编制应在“精简”原则指导下，在原来乡镇党委、群团基础上进行适度压缩。“园区管委会”既行使一级人民代表大会常设机构的职能，又由其代行一级政府的行政管理职能；“园区管委会”的机构设置既要考虑与上级的衔接（但坚决消除以往县级政府在乡镇设置“七站八所”造成“条块分割”的不良现象），又要注意体现“园区”的特点，内设机构应保持在3-5个，具体可设置诸如财税、城建、经贸、公益事业、综合等专门委员会（或办公室）。“园区管委会”管理与服务人员的编制，应根据“园区”各项职能、经济发展状况，进行编制的确定与管理。(2)“园区”党委、人大领导监督下的“园区经理负责制”。在这种模式中，党委在各项工作中发挥领导核心作用；“园区”内具有股票权的公民选举产生的人民代表大会，除行使法定的有关职权外，对“园区”主要行使监督权、规章制定权，以及一定的选人用人权。党委与人大不置内部机构，人员编制分别编定在3-5人。行使“园区”行政管理职能和其他非行政职能的“园区经营管理经理”，由“园区”党委和人大通过公开竞聘的方式产生。“园区经理”依据与党委、人大鉴定的“协议”设置内部所需各有关部门，招聘绝对由“经理”领导的必设职员。
无论采用上述哪种模式，对于由“条条”管理的部门，除通过改革交由“园区”管理的以外，仍由上级政府直管。
（四）小城镇机关人事管理机制的创新
古人云：为政之要，重在择人；国以人治，政以人兴。邓小平也曾深刻地指出：中国的事情能不能办好，改革开放能不能成功，从某种意义上讲，关键在人。就实施小城镇战略而言，无论管理机构设计得多么科学，管理职能配置得多么准确，管理机构设计得多么合理，如果缺少选人用人上的良性管理运行机制，缺乏一支精干高效的小城镇管理干部队伍，那一切都将成为一句空话。
“小城镇园区”选人用人必须坚持任人唯贤、唯才是举的指导思想，必须遵循公开、平等、竞争、择优的原则，积极引入注重实绩、公开考选的竞争机制与有奖有罚、“厚奖重罚”的激励机制，切实执行平时检查与定期考核相结合的监督机制，努力创建一种“能者上、平者让、庸者下”的有进有出、能上能下、监督得力的人事管理制度。
(1)如果选择“绝对议行合一”体制的“园区管理委员会”模式，①“园区管委会”的委员（一般可确定为5-11人），应由“园区党委”推荐候选人，然后采用与选民见面的“竞争”方式，最后由园区十八周岁以上的居民选举产生；“园区管委会”实行集体领导与合议制，“园区党委”对其有领导、监督之权；委员实行任期制度。②“园区管委会”下设的数个专门委员会（或办公室）的主任由选举产生的各委员兼任，其工作人员由“管委会”面向社会通过公开考试、择优录用的方式招聘；在依据职能设置岗位、依据岗位配选人员的前提下所招聘的这些人员应对“管委会”负责，接受相关“主任委员”的领导；录用的人员实行一定的试用期和任期制度。③对“管委会”的委员和所录用的人员的具体管理，应依据国家有关法律、法规、政策及“管委会”所制定的有关考核、任职、权利、义务、纪律、奖惩、工资福利等规范进行。
(2)如果选择“园区”党委、人大领导、监督下的“园区经理负责制”，①“园区经理”由园区党委、人大通过公开招聘的方式产生，“经理”的具体职责范围、权利义务、奖励惩处、任职期限、工资福利、管理方式方法、与党委、人大的关系等，都须依据双方签定的“合同”（或称协议）予以确定；②“经理”下设的内部机构的员工的产生及管理与上述“园区管委会”工作人员的产生和管理办法相同。
（五）小城镇财税管理体制的创新
如果没有一套上下规范衔接、运行体系完备的财税管理体制，缺少应有的财政支持，那一切都很难正常运转。可以说，有利于小城镇发展的财税体制的创建，是其他各种创新制度有效实施的前提和基础，是小城镇快速、健康发展的重要物质保障。
现行的乡、县财税制度规定，乡镇的财税收入全部上缴县级财政，然后再由县级财政统一预算拨付各机关单位有关经费及计划立项的经费。这种体制不仅不利于各乡镇聚财热情的调动，将本区域纳税人的“心血”继续用在本区域的发展上，而且会挫伤经济发达乡镇聚财的积极性，使大家安然舒心地躺在县级财政“怀里”吃大锅饭。
小城镇财税体制创建，应坚持下放财权、有利于培育小城镇发展新财源的原则，积极理顺乡、县财政管理关系，尽快建立小城镇独立预算的财政管理体制。具体讲：①要在分税制的框架下，明确界定县（市）与小城镇之间的财政收支范围，努力建立规范化的有利于小城镇发展的财政转移支付制度；②建立小城镇独立预算管理的制度，并视小城镇内二、三产业发展状况，积极采取优惠政策，“放水养鱼”、适度补贴，不断培育新的经济增长点，增加新的财源；③理顺与金融部门的关系，设立有利于小城镇发展的金库，盘活小城镇区域内的各项资金，同时广辟投融资渠道，形成小城镇投资主体多元化的新格局；④建立与其职能相适应的并由小城镇党委、人大或党委、“管委会”直接领导与监督的财政管理机构，依据法规或政策对本区域的财政收支进行监管，努力提高有限资金的使用效果。