论国民政府国营与民营经济范围之划分，本文主要内容关键词为：国民政府论文,民营经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“发达国家资本”是孙中山民生主义经济思想的核心理念之一，而其中之关键，又在于“明确划分国营事业的范围”，在“国营民营分工而并进”的基础上，实现中国的工业化与经济利益的社会化。南京国民政府成立后，即以此为依据，围绕国营民营经济事业范围的划分问题，作了很多政策上的设计与实践上的尝试，并自抗战末期之后成为一个备受朝野关注的重大国策问题。以往的学术界对此曾多有关注①，但尚缺乏专题性的深入研究。只有把理论构想与政策设计、政府意旨与民间话语结合起来考察，才能全面而深入地反映世事变迁下的思想缘起与变异、理想的传承与发展。因此，本文将以国民政府的国营民营经济范围划分问题为中心，理清其政策变迁的历程，并与其实际经营活动、中山思想之初旨进行比对，分析其内在逻辑与外在因素。
一
从理论上说，1927—1949年间的国民党及其政府，始终强调对孙中山发达国家资本思想的遵行，特别是其划分国营民营经济范围的主张。同时，它也努力将上述思想设计为各种可操作的具体政策，在许多党的决议、政府法律法规、部门发展规划与计划中，对国营、民营经济的范围划分问题作了程度不同的界定。国民政府在该问题上的政策大体上经历了战前、战时和战后三个大的变化时期。
（一）战前：政策的初步确立
南京国民政府成立不久，即在宣布遵行发达国家资本理论的基础上，提出划分国营、民营经济范围的问题。1928年10月的《训政时期施政宣言》指出：“惟进行经济建设之原则，必以个人企业与国家企业之性质而定其趋向。凡夫产业之可以委诸个人经营或其较国家经营为适宜者，应由个人为之，政府当予以充分之鼓励及保护，使其获得健全发展之利益……若夫产业之有独占性质，而为国家之基本工业，则不得委诸个人，而当由国家经营之。此类事业，乃政府今后努力建设之主要目标，并将确定步骤，以求实行”②。围绕这一目标，它在抗战之前，制定通过了许多决议、法案、规划等，比较重要者如《建设大纲草案》、《关于建设之方针案》、《国家建设初期方案》、《中国经济建设方案》、“筹办国营矿业计划”（农矿部）、“基本工商矿业建设计划”（工商部）、“建设基本工业计划”（建设委员会）、《铁道法》、《公用事业管理条例》③，以及《实业建设程序案》④、“实业四年计划”（实业部）⑤、“重工业建设五年计划”（资源委员会）⑥、“山西省政十年建设计划”⑦、《中华民国训政时期约法》和《中华民国宪法草案》⑧、《矿业法》⑨、《土地法》、《森林法》等。
从上述文件，大致可以看出国民政府划分国营、民营经济范围的标准。其中，可以列入国营范围的事业包括（1）交通与水利：关系全国之铁路公路、航空航运、电报电话、无线电、大水力发电、大港口大河道建设疏浚及相关附属产业；（2）市政公用：电力、市街、电灯电车、电话、自来水、煤气、公交及长途汽车等具有独占性质者；（3）矿业：关系国家前途之大型煤、铁、石油、铜、金矿，以及“性质特殊关系国防”之稀有金属矿钨、锰、锑、锡、铜、铝、锌、钼、铀、钾、磷等；（4）工业：关系国家前途之基本工业如冶金、兵器、化工、水泥、机械、电力、电器、冶炼（焦炭、石油）、造纸、制糖、纺织、陶瓷、肥料等；（5）金融：国际汇兑；（6）国际贸易：“可以左右国际市场”之特种产品如钨、锑矿的购销，以及利源丰厚且关系国计民生之食盐、卷烟、火柴等特种产品之专卖；（7）农林土地：关乎公共利益之土地如航道、天然湖泽、道路、水源地、名胜古迹等，关乎国土保安之森林，以及渔牧、造林、垦殖方面之示范项目。除此之外，其他事业都可以民营。
从这个大致的划分轮廓来看，列入国营范围的经济事业并不是特别多；民营经济可以投资的范围相当大，一定程度上体现了自由主义经济的色彩。
（二）战时：国营经济范围的大扩张
抗日战争爆发后，国民政府适应战争资源动员的需要，不断调整政策，强化对经济的干预与控制，优先发展国营经济。最典型表现是国民党临时全国代表大会所发表之宣言，其中有关国营、民营经济关系问题是如此表述的：“抗战期间关于经济之建设，政府必当根据民生主义之信条，实行计划经济；凡事业之宜于国营者，由国家筹集资本，从事兴办，务使之趋于生产的合理化，且必制节谨度，树之楷模；其宜于私人企业者，由私人出资举办，于国家的整个计划之下，受政府的指导及奖励，以为有利的发展。”⑩ 此后，国营经济事业的范围不断得到扩大。这一趋势集中体现在下述三个文件中：
一是《战时农矿工商管理条例》。该条例于1937年12月22日颁布实施。它规定，战争时期，军事委员会可以设立机关管理或直接经营农工矿及商业，其中包括①燃料、金属及其制品、酸碱及其制品、水泥、酒精及其他溶剂、橡胶、交通器材、电气及动力器材，以及其他指定的矿产品及重工业物品；②粮食、植物油、棉毛丝麻及其制品、造纸、印刷及教育文化品、皮革及其他畜产品、药品、茶、盐、糖、酿造、油漆、木材、火柴、陶瓷、砖瓦，以及其它指定的农产品、轻工业物品。10月，国民政府又将其修正为《非常时期农矿工商管理条例》，进一步规定，经济部可以视情况将民营基本工矿业收归政府办理或对其投资合办；同时，它也可以视情况直接经营生活日用必需品。(11)
二是经济部拟定的《抗战建国经济建设实施方案》。它依据《抗战建国纲领》所确定的精神，提出“基本事业以国力经营”的原则，并据此划定国营事业的范围包括五个方面：供给国防必需之基本材料，基本制造业，重要出口矿产，民用及工业用电，金矿等。(12)
三是《积极动员人力物力财力确立战时经济体系案》。方案基于“当前对敌经济斗争，为胜利之主要关键”的判定，提出要特别注意发挥国营经济在国民经济生活中的作用：“对于金融、贸易、运输、生产等关键事业，以扩大国营、联合民营、加强联系等手段，使成为整个经济抗战集体，并运用公营方式及财政手段，力求分配之公允，对于过分利得及不劳收益，实行收归国有，对于人民生活最低需要，由政府统筹平定物价，并以公营合作方式分配之”。(13)
可以看出，与战前相比，战时国民政府所确定的国营经济范围相当笼统、宽泛。在抗战的名义下，几乎无所不包。而民营经济则几乎没有了自己的独立领地。
（三）战后的调整与压缩
国营经济的大规模发展在凸显国家利益、支持抗日战争的同时，也大大挤压了私人资本的发展空间，更为官僚私人资本的泛滥提供了契机，因而招致了民意机构、媒体、工商界乃至其盟国——美国的激烈批评。(14) 因此，从抗战后期开始，国民政府开始调整方向，强调对民营事业的重视与保护。1943年9月，国民党五届十一中全会通过的《战后工业建设纲领》宣称：“凡工业之可以委诸个人或其较国家经营为适宜者，应归民营，由国家奖励，而以法律保护之，至其不能委诸个人及有独占性质者，应归国营；国营与民营之种类，政府应予以列举之规定。”(15) 从这一表示可以看出国民政府战后经济指导思想的转移趋势，即把民营经济放在优先位置。此后它所制定的许多重要文件，均显现出同样的特点。例如，1944年12月国防最高委员会通过的《第一期经济建设原则》规定，政府独营之经济事业“种类不宜过多”(16)；1947年2月颁布的《经济紧急措施方案》规定：“凡国营生产事业，除属于重工业范围及确有显著特殊情形，必须政府经营者外，应分别缓急，公开出卖或售与民营”；同年8月它所颁布的《经济改革方案》指出，今后应“以国家资本为前驱，辅导私人资本之活跃，以国营事业任其难，扶助民营事业任其易，使政府与人民通力合作”。(17)
综合上述各案，以及1945年5月国民党六大所通过的《工业建设纲领实施原则案》(18)，国民政府在抗战胜利后所划定的可以列入国营范围的经济事业有（1）交通与市政公用：有独占性质之邮电、电报、铁路与航道干线、国道、机场、长途电话、院辖市与省辖市之市内电话等；（2）矿业：资源有限且关系国防之煤、石油、铁、铝、铜、锌、铅、镁、镍、硫，以及资源特殊、有关国防贸易之钨、锑、锡等；（3）工业：直接涉及国防秘密之兵工、在国际市场具垄断地位之染料制造，以及造币、电力等；（4）金融：中央以及各省、市、县银行的设置等；（5）商业：出口贸易等；（6）农林水利：农林牧渔示范工程、大型水利工程、天然林、保安林等。
可以看出，与战时相比，新政策规定的范围比较具体，且小了很多，民营经济的领域则有相应地恢复。
二
国民政府在国营经济事业范围上的政策设计与调整，其合理性毋庸置疑。
其一，从理论上说，它与该时期思想界的许多主张相契合。国营经济事业范围的大小问题，实际上是政府在经济发展中扮演何种角色的问题。自1930年开始，随着世界经济危机波及中国，以及长江大水灾、日本入侵等一系列重大事件的发生，强调政府对经济实施干预的呼声四起。“统制经济”、“计划经济”等理论的传入并为朝野人士所推崇，就是此一趋势的最好证明。其中主要内容之一就是扩大国营经济的范围。例如，马寅初主张实行贸易的统制与国营(19)；张素民认为，中国现代化的方式“即是用政府的力量，行大规模的工业化”；袁聘之认为中国的工业建设应以政府的力量“积极的直接去发展”，大规模的国营企业固然要依照国家计划去经营，“即私营之中小企业，亦须受政府之统制”(20)。抗日战争的全面爆发及民族危机的加深，又使该思潮进一步强化。但从抗战后期开始，随着国营经济体制各种弊端的日渐暴露，在有关战后经济建设问题的讨论中，思想界的倾向开始发生转移，要求保护并重视民营经济的声音越来越强。例如胡景伊认为，政府应全力从事非私人所能胜任之重要工业等，而农副出口商品应该“以商营为主”；钱端升等人则主张除国防工业与重工业由国家举办外，“轻工业与农村副业，只须扶助之，不必直接经营”(21)；章乃器主张，在整个国家人才资金都极短缺的情况下，要尽量鼓励民营而避免政府直接经营(22)；谷春帆认为，国家只应该经营那些必办且有自办能力的经济事业，这部分事业只占整个国家经济的一小部分，“其余大部分系民营”(23)。此外，更有人主张大力裁撤已有的国营事业，使其民营或私有化。
简言之，国民政府的政策调整，与舆论界声音转变的节奏，是有所呼应的。
其二，它在一定时期内适应了中国社会发展的要求。自1930年开始，日趋严重的公共生存与国家安全问题，异乎寻常地将国民政府置于危机的漩涡中心，被寄予了许多希望和重托。纵观其发展国营事业的历史来看，它也确实在一定程度上担承了这一任务，尤其是抗战时期，后方经济很大程度上依赖于国家投资及国营企业。但同时也应看到，它的政策设计与实践也存在许多不足，甚至是致命性错误。
首先，政策设计的内在矛盾甚多。国民政府对孙中山经济思想中相关问题阐释与界定不够细致和严谨，致使其在政策设计中概念不清、标准混乱。“基本工矿业由国家经营”是孙中山先生的一个基本理念，也是国民政府普遍认同的一个原则。但问题的关键在于基本工矿业的内涵是什么？这是必须解决的一个理论前提。从笔者掌握的资料来看，它始终未能对此作出具有法律效力的统一界定，而是不同场合做不同界定。受此影响，国民政府在国营经济范围的确定过程中，自我矛盾之处甚多。这既有前后之间的矛盾，如《第一期经济建设原则》所规定应由政府独营之经济事业包括（1）邮政电信，（2）兵工厂，（3）铸币厂，（4）主要铁路，（5）大规模水力发电厂等，除此之外，“均可由人民经营”(24)；而国民党六大所通过的《战后工业建设纲领实施原则》所确定的范围则大得多，包括（1）直接涉及国防秘密者如海陆空军器弹药等制造，（2）有独占性质者如铁路、邮电公用事业及动力工业，（3）其原料为有限之国防资源不能任人开采致妨国防安全者如冶金、焦煤、石油、铁、铝、铜、锌、铅、镁、镍及硫，（4）在国际市场有卡迭尔关系者如染料工业等，（5）特种矿产有关国防贸易者如钨、锑、锡等(25)。同时，也有部门之间的矛盾，如《土地政策纲领》规定“一切矿业国营或公营”，而《工业建设纲领实施原则》则仅规定焦煤、石油、铁及有色金属矿等国营，而对于储量丰富、地位重要的普通煤矿等语焉不详(26)。
其次，政策与实践之间脱节之处甚多。政策设计工作远远落后于社会实践。尽管国民政府早在其成立之初，就尝试着界定国营民营的范围。但据笔者看来，该问题真正被关注则是抗战爆发后的事情，其中最早者为1938年7月国民参政会所通过的、由国民政府提交的《在内地建立工矿基础增加生产以充实国力案》，该案首次明确表示“国营事业宜确定标准，不宜漫无限制与民争利”(27)。但它真正提出解决思路，则又晚至1943年9月国民党五届十一中全会，该会通过的《工业建设纲领》规定：“国营与民营之种类，政府应予以列举之规定”(28)，而该纲领“实施细则”的通过，则又是在两年之后的国民党六大上。政策设计的落后，使其无法完成对社会实践的规范与导引任务。
因此，国民政府迄其政治垮台，也未能就国营民营经济范围的划分方案拿出一个全面、系统、严谨而富有前瞻性的阐述与设计。
三
上述问题的出现对国民政府时期的经济产生了深远的影响。一方面，它压抑了民营经济的投资热情，使国民政府的经济发展只能依赖国家行为。同时，在财力与经验都十分有限的情况下，漫无限制地扩张国营范围，给自己增加了沉重的包袱。战后国营企业日渐衰败，与国民政府的无力经营有着直接关系。这固然有政治环境、社会环境等方面的因素，但国民政府及其领导层在解读中山先生相关理论时出现的分歧，同样值得分析。
纵观孙中山的一生发现，他曾在不同场合以不同的形式阐述国营民营经济范围的划分问题(29)。其特点有三：他既有一般原则性论述，也有相对具体的列举式规定；国营范围有一个逐步扩大的趋势；发展国营经济的主要宗旨在改善民生，实现均富。但就国民政府领导层来说，由于各自文化、政治与经济背景的差异，他们对此问题的理解认识并不完全一致，在某些方面甚至存在较大分歧。下面以蒋介石、张静江、翁文灏、孙科为例作一分析。
蒋介石尽管一直宣称为中山思想的信徒，但事实上他的经济思想具有多变性，并不与之完全合拍。1930年代中期，他对德国的法西斯模式倍加推崇(30)。后来他又对苏俄的计划经济感兴趣，认为“中国经济建设之政策，应为计划经济”(31)。抗战后期他又提出“有计划之自由经济发展”的主张，认为战后中国“必须采取国营与民营并行之方式，且有若干工业，民营较国营尤为便利”(32)。当然，最值得关注的还是他更有意于从军事角度阐释孙中山思想，始终将国防经济建设置于民生生产之上。早在抗战前夕，他就提出“中国经济建设之目标，一为充实国防需要，一为提高民众生活”(33)；抗战时期，更是主张“经济建设以军事为中心”，认为《实业计划》就是一部必须完成的国防建设计划，必须利用抗战的机会，根据国防的需要，完成经济建设，奠定国防基础，并要使此种政策贯彻至战后，直至中国国防达到绝对安全之时(34)；即使民营企业也必须受政府的统制，以适合国防计划的需要(35)。显然，这与其军人出身并长期担任国民政府军事领导人有着直接的关系。
商业世家出身的张静江，尽管与蒋介石是政治上的同盟者，但思维的出发点更多“以营利为目的”。因此，他虽然对孙中山的革命活动给予过很大支持，但并不完全赞成其节制资本理论，而是认为中国的建设“必须提倡民营为原则”，只有民营事业才能激发人的工作热情，累积国民财富，实现中山遗教；主张除了那些非由政府主办不可者如国防、水利、重工业等，其他均可民营。(36)
孙科则对苏联计划经济推崇有加。他认为，由于实行了计划经济，生产工具国有化，苏联重工业获得高速发展，“一个崭新、富有和强大的政府横跨两大洲建立起了它非凡的境界”，成为“最接近大同世界的国家”，而这恰恰是孙中山民生主义所要追求的目标。因此，他认为民生主义就是要建立一种计划经济，“所有大规模的投资由国家控制和管理”，“所有土地和生产工具的国有化”，虽然允许并鼓励私人投资，但只能处于从属地位，且其最终将因无法与国家投资相抗衡而不得不被其“所吞并”。(37)
翁文灏同样受孙中山思想的深刻影响。在他看来，发达国家资本是民生主义的根本，舍此则民生主义“尽成空谈”，而其中之关键又在于发展国营事业。因此，他主张向苏联学习，主张建立以国营为主体的、“计划建设与计划经营”的经济制度，并建议将众多领域划入国营范围，其中包括金融类的储蓄、汇兑、保险、借款、投资、信托等，交通类的铁路、公路、水路、航空、邮电等，规模在规定数额以上之工矿业及其他政府认为必须国营之事业。但是，他也反对照搬苏联模式，认为它重国防而轻民生，与民生主义的基本宗旨不符，强调政府应在资金、原材料、运输、税收等方面给予民营经济发展的便利、优惠与保护。(38)
国民政府领导层的上述分歧，或明或暗，时强时弱，不同程度地影响着其相关政策设计与执行。特别是作为军事强人的蒋介石，更是起着决定性影响。
总之，国营民营经济范围的划分，关系基本国策，是个具有重大理论意义和实践意义的问题。从总体上看，国民政府时代的政策设计与理论实践是不成功的；从国家层面看，没有达到孙中山所设计的理想境界，即公私互助、分途共进以实现中国工业化之目的；从其自身来看，没有实现整合资源、巩固政权的目的。究其原因，固然有形势所迫的无奈，然而其诸多内在因素的影响亦不容忽视，诸如国营事业价值定位的分歧，经济现代化的目标与定位的分歧，以及操作程序与制度设置上的诸多失误。迄今看来，仍具有多层面的反思意义。
收稿日期：2007－12－10
注释：
① 关于孙中山划分国营、民营经济范围的标准问题，学术界迄今都在争论。一般说来，大陆学者的解释倾向于强调政府的主导功能及国营经济的主体地位，如黄彦：《孙中山的经济建设思想简评》（孙逸仙与廿一世纪国际学术系列研讨会筹备会编印：《孙逸仙与中国现代化论文集》第二册，台北，1993年），胡爱民：《宏伟的战略与严酷的史实》（贺守仁主编：《孙中山研究论文集》，广州：中山大学出版社，1993年），姜义华：《大道之行——孙中山思想发微》（广州：广东人民出版社，1996年）等等。而台湾学者则大多具有相反的思维趋势，至多认为孙中山的划分只是原则性的，而没有明确的界限，如江观纶：《国父思想新论》（台北：水牛出版社，1969年），张益弘：《孙学体系新论》（台北：中华大典编印会，1997年），陈志先、陈光辉：《中山思想要义》（台北：台湾书店，1994年），等等。
② 中华民国建设委员会丛刊编辑委员会编：《国家建设丛刊》第6册，台北：正中书局，1971年，第39页。
③ 罗家伦等主编：《革命文献》，台北：中国国民党中央委员会党史委员会，1964－1980年，第22辑第367页，第79辑第161－162页，第76辑第148－154页，第30辑第913－923页，第75辑第2页，第26辑第75－76、130页，第25辑第753－754页，第28辑第159－163页。
④ 中华民国建设委员会丛刊编辑委员会编：《国家建设丛刊》第6册，第41页。
⑤ 实业部中国经济年鉴编纂委员会编：《中国经济年鉴》第一章，上海：商务印书馆，1934年，第1页。
⑥ 《重工业建设说明书》，资源委员会档案28（2）－547，中国第二历史档案馆藏。
⑦ 章乃器等编：《中国经济恐慌与经济改造》，上海：中华书局，1935年，第104－105页。
⑧ 转引自殷啸虎著：《近代中国宪政史》，上海：上海人民出版社，1997年，第309、321页。
⑨ 中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编第五册，南京：江苏古籍出版社，1994年，第53－63页。
⑩ 秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第四编《战时建设》（三），台北：中国国民党中央委员会党史委员会，1988年，第59－60页。
(11) 秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第四编《战时建设》（三），第878-880、890-893页。
(12) 沈雷春、陈禾章编：《中国战时经济志》，台北：文海出版有限公司，1973年，第78页。
(13) 秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第四编《战时建设》（三），第250页。
(14) 参见拙著：《传统经验与现代理想——南京国民政府时期的国营工业研究》，济南：齐鲁书社，2004年，第242-249页。
(15) 罗家伦等主编：《革命文献》第80辑，第351-352页。
(16) 周开庆编：《经济问题资料汇编》，台北：京华书局，1967年，第73页。
(17) 中华年鉴编辑委员会编：《民国三十七年中华年鉴》下册，南京：中华年鉴社，1948年，第1042-1043页。
(18) 秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第四编《战时建设》（三），第574-575页。
(19) 马寅初：《中国经济改造》上册，上海：商务印书馆，1935年，第694-706页。
(20) 罗荣渠主编：《从“西化”到现代化：五四以来有关中国的文化趋向和发展道路论争文选》，北京：北京大学出版社，1992年，第229-233、821-835页。
(21) 秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第四编《战时建设》（三），第402-404页。
(22) 章立凡编：《章乃器文集》上册，北京：华夏出版社，第510-511、520页。
(23) 谷春帆：《中国工业化计划论》，重庆：商务印书馆，1945年，第54页。
(24) 周开庆编：《经济问题资料汇编》，第73页。
(25) 秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第四编《战时建设》（三），第574-575页。
(26) 陈伯庄：《国民党六全大会经济政策》，《经济建设季刊》，第3卷第3、4期合刊，1945年。
(27) 秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第四编《战时建设》（三），第536-537页。
(28) 罗家伦等编：《革命文献》第80辑，第351-352页。
(29) 参见《传统经验与现代理想：南京国民政府时期的国营工业研究》，第64-68页。
(30) ［德］安悟行：《法西斯德国是“朋友”吗》，张劲译，《民国档案》1989年第2期。
(31) 周开庆编：《经济问题资料汇编》，第52页。
(32) 秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第四编《战时建设》（三），第116-117页。
(33) 周开庆编：《经济问题资料汇编》，第52页。
(34) 秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第四编《战时建设》（二），第960页。
(35) 周开庆编：《经济问题资料汇编》，第52页。
(36) 王树槐：《张人杰与淮南煤矿》，《中央研究院近代史研究所集刊》（台北）第17期，1988年。
(37) Sun Fo,China Looks Forward,London:The University Press of Aberdeen,1944,pp.16、127、34、50-51.
(38) 中国国民党革命委员会中央宣传部编：《翁文灏论经济建设》，北京：团结出版社，1989年，第101-131、152页。