新时期中国人口迁移问题及对策[1]_性别比论文

新时期我国人口迁移的问题与对策[1]，本文主要内容关键词为：新时期论文,对策论文,我国人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

1 我国人口迁移的进展和问题

1.1 人口迁移总量明显增加

实行改革开放政策以来，我国的人口迁移状况有了很大的变化。人口迁移总量有明显的增加。1979年是改革开放的起始年，也是人口迁移的高峰年，当年省际迁移量（即省际迁入和迁出平均值）为2263万人，比改革前的1978 年度净增482万，若将同期省内迁移包括在内，则1979年的人口迁移量更为可观，如湖北省1979年的省内迁移量就达101.9 万人。如此巨大的迁移量首先主要是由知识青年和下放干部回城引起的，也是改革开放后对六、七十年代的人口逆向迁移和迁移量异常缩小的一种补偿。从此以后，尤其是1982年以后，我国每年平均迁移人数几乎逐年增加，包括省内迁移在内的全国平均迁移率表现出明显的增长趋势，1982—1983年间为3.57‰，而1985—1986年期间则上升为7.56‰，80年代后半期的年平均迁移率达10.01‰，而在90年代的1993—1994年间， 年平均迁移率更达16.8‰（见表1），表明在改革开放的大潮推动下， 我国的人口迁移有了长足的发展。

表1 1982年以来全国年度平均迁移规模（单位：千人）

年 度省际迁移省内迁移

合 计迁移率(‰)

1982—1983785 2842 3627 3.57

1983—1984

1048 4107 5155 5.03

1984—1985

1352 5606 6958 6.72

1985—1986

1681 6221 7902 7.56

1985—1990

2213 8542 10755 10.01

1993—1994

2242*17729*19971 16.85

注1：迁移率定义为：（迁移人数／期中总人口）×1000；其中*者为年度迁入与迁出人数的平均值。

2： 1982—1987年数据来源于《中国1987年1 %抽样调查资料》、1993—1994年资料来源于《中国人口统计年鉴1994》、1985—1990年迁移数据来源于《中国1990 年人口普查资料》，

其中省内迁移数据按1982—1986年省内跨市镇县迁移对省际迁移的实际比例（已剔除1986—1987年间迁移不满一年的人数）进行了放大。

1.2 人口迁移的问题依然存在

在改革、开放的背景下，我国人口迁移的总量明显增加，对促进社会经济繁荣、协调生产力发展与劳动力供求关系发挥了显著的作用。但也不能否认，从促进全国及各地区社会、经济持续稳定发展的角度看，我国人口迁移依然存在一些问题，可概括为以下三点：

1.2.1 全国人口迁移率偏小，人口分布活力有待于进一步增大

受改革开放大潮推动，我国人口迁移量趋于增大，但按总人口规模衡量的迁移率在世界上仍处于最下游，总的看来人口分布仍具有显著的凝固性。尤其是大多数农民的迁移率还相当低，其年均迁出原先所在市、县的比率还不到0.4‰；而城市居民的迁移率实际上也非常低。 造成这种人口迁移率在新形势下仍然偏低的原因主要是：第一，我国经济总体发展水平还不够高，仍有不少地区的经济发展水平还处于扎林斯基“流转理论”中的“现代化前传统社会时期”向“早期转型工业社会时期”的过渡阶段。第二，中国人浓厚的乡土观念和宗族意识以及对家庭的重视，使得大多数人都不愿意离开祖辈生活过的地方，尤其是广大农村的小农经济基础及意识形态，更使农民打上了深深的空间地域烙印。第三，现行户籍制度虽有改善，但阻碍人口正常迁移的根源还没有消除。第四，农村现行的土地制度也在一定程度上阻碍着农民的迁移和流动。第五，由于我国城市改革正处于起步阶段，企业破产和兼并机制尚未真正形成，城市企业的用工制度也亟待改进，长期存在的人才“单位所有制”以及福利化的住房制度等都阻碍着城市人口的合理迁移流动，也阻碍着农村人口进入城市寻找就业岗位。

所有这些因素，构成了我国人口迁移发展的限制因素系统，更表明我国人口迁移的活力有待于进一步增大。

1.2.2 非户籍迁移的不稳定性亟待消除

改革开放背景下，非户籍迁移与户籍迁移平分秋色是我国人口迁移的显著特点之一，也是人口迁移形势对我国户籍制度和城市迁移屏障的挑战。但毫无疑问，这些非户籍迁移人口也遭遇到了不平等的待遇，并由此造成了其迁移行为的不稳定性，从根本上说是不利于我国人口迁移健康发展的。

在现行户籍制度下，大量农民涌向城市寻求新的就业机会和人生道路，这与改革开放以前的自流人口相比，无论在迁移动机、迁移流向还是在迁移后果方面，都有着本质的区别：前者的迁移是出于自然灾害或土地不敷使用的无奈，而后者则是出于追求更大的经济收入；前者主要是流向农村地区，而后者绝大部分涌向城市；前者能在人均土地资源较丰富的地区得到安置，迁移的稳定性较强，而后者却在户籍制度的屏障下无法平等地、稳定地实现自己的迁移意愿。非户籍迁移的不稳定性主要表现为人口与户籍的分离，这使其处于“边缘人”的状态。他们的非户籍迁移既不为迁入地的城市所认可，也不被迁出地的农村所承认，他们或因难以融入现迁入地而另择目的地；或因工作无着而失望返乡；抑或外出打工增长见识、掌握技术后，又回归农村创业，这种迁移的不稳定性所带来的社会效应当然是利弊兼有的，但对人口迁移本身而言，却毫无疑义地构成了阻碍迁移的因素，其根源就在于现行的户籍制度。

1.2.3 扩大了我国人口性别构成和文化水平的地区差异， 带来了一定的负效应

我国人口迁移的性别选择性表现为女性以近距离为主，远距离迁移则以经济落后地区迁往经济发达地区的迁移比较常见。尽管人口迁移对性别结构的影响是复杂的，但在我国的高性别比地区与低性别比地区之间，在贫困地区与富裕地区之间，原先存在的性别比差异可能还要因人口迁移量的增加而扩大。

以全国性别比最高的广西壮族自治区为例，第四次人口普查时该区平均性别比达110.29，比居全国第二位的海南高出1.38个百分点，其省际迁出的性别比则低至64.31；若排除省际迁移， 则全区性别比可下降1.02个百分点，与海南省比较接近。与此相反，大量迁入广西女性人口的广东省，不少县、市性别比显著下降，如深圳市1990年人口普查时性别比为99.8，这一比例虽未严重偏离全国性别比的平均值，但已显露出性别比不正常的趋势。这种因人口迁移而引起的性别比结构变化无论对迁出区还是迁入区都有着一定的不良影响。对女性大量迁出的地区而言，因青年女性的迁出可能增强保护女婴的意识，也可能增加迁出地的不安定因素，还可能形成新的人口迁移模式：即由青年女性迁出引起男青年因难以觅偶而随后迁出，但这一模式能否使迁出区和迁入区的人口性别比逐渐取得平衡，则是一个悬而未决的问题。对迁入区而言，大量青年女性的“加盟”，特别对经济发展水平较高的农村地区有一定的可接受性，但也有一部分男青年面临外省迁入女青年婚后出逃问题的困扰。据有关调查测算，婚嫁苏南的外来女性婚逃的约占总数的25%左右。此外，由于这些女性多系非户籍迁移，如果管理不跟上，就会出现非法同居、未婚先育和超生等现象的蔓延，形成经济发达地区农村人口控制的误区。因此，对与改革开放背景下青年女性从部分经济落后省、区内大强度迁出，既不能人为地堵流，但也要从宏观上加强引导和管理。

女性人口大强度迁出只是我国的一小部分地区，这里所说的“大强度”，只是根据国内情况相对而言的。我国人口总的迁移强度是很低的，与男性相比，女性的迁移强度更低，因此我们不应也不必因人口迁移引起的性别比差异增大而人为地限制经济落后地区的人口迁出，最终的解决办法只能通过不断地发展和提高这些地区的经济文化水平而获得。

改革开放以来的人口迁移也扩大了我国人口文化水平的地区差异，高素质的人才出现明显的逆向迁移，使经济发展水平较低的地区出现了严重的人才流失现象、面对这一形势、国家和有关地区政府已作了大量工作来稳定边远地区科技人员队伍，但这些并未能从根本上扭转高素质人才逆向迁移的总趋势。今后，解决经济落后地区和边远地区人才缺乏的办法，可能要更多地依靠中短期的人才交流和各种优惠的政策，而不是依赖国家的“内调”、“下放”和“支边”等行政命令。

2 人口迁移的对策

2.1 尊重人口迁移规律， 保证我国未来人口迁移以平滑渐进曲线增长

改革背景下我国人口迁移的规模增长是我国现阶段社会、经济发展的必然结果，因此任何想要限制人口迁移的想法都是缺乏理论根据的。我国现行户籍制度及限制农村人口向城市迁移的政策，曾有效地防止了人口盲目涌向城市而可能引起的社会病症，避免了其它发展中国家在城市化过程中出现的问题，但在改革开放的今天，这种制度和政策已经不可避免地阻碍了人口迁移的正常进行。户籍制度的松动和人口迁移政策的放宽，使我国人口迁移的规模迅速发展，盲目限制、重新关上这已开启的人口迁移的“闸门”，显然是不明智的，也是不可能的；但如果一夜之间就打开这道“闸门”，也必将给人口迁移工作造成混乱。正确的政策应是逐步放松人口迁移政策，逐步取消户籍制度对人口迁移的限制，这样就能保证我国未来人口迁移规模既不会因盲目限制而突然变小，也不会因“闸门”大开而骤然增大，从而能保证人口迁移的规模以平滑渐进曲线稳定地增长，以减少人口迁移引起的社会震荡。

尊重人口迁移规律，还应当尽量减少直接的政策干预，保证尽可能多的迁移属于主动型和市场型迁移，即使是出于国家经济建设的需要而进行的计划型迁移（如长江三峡水库移民），也要尽量尊重迁移规律。

2.2 建立符合市场经济规律的全方位的人口迁移模式

2.2.1 必须在发挥经济政策对人口迁移的调控作用的同时， 使人口迁移以市场需求为导向

我国经济体制改革的目标就是要建立具有中国特色的社会主义市场经济体制。而在市场经济条件下，人口迁移的机制则应既有宏观经济发展水平的差异的作用，也有个人生存和发展环境差异及个体差异的作用。目前我国人口迁移的形成机制转换尚未完成；今后应在国家经济政策的宏观调控下，更好地发挥市场的作用，以劳动力的市场需求作为人口迁移的微观调控手段。在市场经济条件下，一方面国家仍应通过宏观经济政策调控经济发展水平和收入水平的地域差异，从而达到合理引导人口迁移的目的。另一方面，各地区应逐步开拓和完善社会劳动力市场，通过这一市场提供劳动力供求信息，建立劳动力供求信息网络，在微观领域为人口迁移创造有利条件。

2.2.2

在宏观层次应建立以人口迁移圈为导向的区域人口迁移模式

我国经济发展水平和自然地理环境的巨大差异，决定了全国人口迁移不可能采取同一个模式，只能根据实际条件，因地制宜地确定人口迁移的模式。由于人口迁移的流量规模明显地受距离的影响，并且形成了由距离远近和核心城市吸引力大小决定的六大人口迁移圈，即由粤、桂、琼、湘、闽、赣、鄂组成的南部中部圈，由沪、浙、皖组成的华东圈，由黑、吉、辽、鲁组成的东北山东圈，由京、津、冀组成的华北圈，由川、云、贵组成的西南圈以及由其余省、区组成的西北圈，因此我国人口迁移的空间模式亦应以人口迁移圈为导向，形成人口迁移的区域模式：即在每一个人口迁移范围内，原则上城乡之间的迁移在圈内完成，以避免长距离迁移造成的移民适应和文化整合困难。

2.2.3 在中观层次， 通过实行统一的迁移流动人口就业证和暂住证制度，保证迁移流动人口的总量控制

应根据各个城市的实际人口容量大小，确定各城市所能容纳迁入人口的数量范围，在这一数量允许范围内，原则上应允许具有一定素质条件的人自由迁移，并同时准予办理户籍迁移手续。另外，据有关测算，我国百万人口以上的特大城市在1988—1990年期间，已容纳的流动人口占其城市非农业人口的17%—46%，根据相关分析的关系式推知其理论比例值约在24%—30%之间。这一比例值可作为各类城市吸纳迁移流动人口的参照系统，作者据此提出以下具体设想：

2.2.3.1 城市户籍非农业人口在200万以上的特大城市可接纳其户籍非农业人口20%—30%的素质较高的迁移和流入人口，其中上海、南京、武汉、重庆和广州取上限，黄河以北的北京、天津、沈阳、哈尔滨和西安5城市因水资源承载力的限制取其下限。事实上，我国目前10 个非农业人口200万以上的特大城市已基本容纳了上述数量的人口， 但目前迁入人口和流入人口素质相差较大，为此，有必要建立特大城市劳动力调节筛选机制，引导素质较高的人口迁入或流入，对于其中有稳定职业且具备一定条件的非户籍迁入者，应允许其持有城市篮印户口，并在条件成熟时允许其取得特大城市户籍。而对于素质较差又不能寻找到合适工作岗位的流浪、拾荒人员，则应遣送回原籍或分流到可以找到合适工作岗位的城镇。

2.2.3.2 城市非农业人口在100万以上、200万以下的22 个城市中，位于东部沿海地区的综合性城市如大连、杭州等大城市可接纳其非农业人口20%左右的迁移和流动人口，其余地区的综合性城市可接纳占其非农业人口12%—20%的迁移和流动人口， 其中成都、 昆明可略高于12%，北方城市和综合经济实力不很强的城市如乌鲁木齐、长春、石家庄、太原、济南、青岛、兰州、郑州、南昌、贵阳和长沙等亦因经济人口容量或水资源承载力的限制，其吸纳人口规模取下限。工业职能为主的城市，如齐齐哈尔、吉林、抚顺、鞍山、唐山、包头、淄博等市，因其又位于黄河以北水资源缺乏的区域，故接纳人口的规模应控制在其城市非农业人口的10%左右，即一般这些城市接纳的迁移和流入人口应在12万左右。

2.2.3.3 中等城市和小城市则可视其具体的区位条件， 在不超过其经济人口容量和水资源承载力的条件下，尽可能接纳一定量的迁移和流动人口。

2.2.3.4 在现有1.5万多个小城镇中， 应选择其中条件较好的500—1000个（我国即将实行的“六二五试点工程”即选择500 个城镇作为试点），作为重点吸收农村剩余劳动力的又一支主力军，将这些小城镇的规模通过5至10年的时间扩大几倍甚至几十倍， 形成一些小城市甚至中等城市。

2.2.3.5 对普遍存在于广大农村的集镇和自然村落， 则应结合乡镇企业的发展和布局集聚，在地域形态上进行减点合并，并进行一定范围内的重新组合。在这方面，国内外都有成功的例子。80年代，马来西亚政府就实施了乡村重组的新政策，其核心是将边缘乡村（通常是2 至3个，最多达15个）的居民重新安置于地理上的中心聚落， 发展工业和其它非农产业，最后发展为城镇。这种乡村重组主要是通过小乡村人口迁出实现的。而我国早在1989年就出现了这种形式的村庄重组。1995年9月，常熟郊区的5个村又实现合并，通过资源重新配置实现了优势互补。在村镇重新组合基础上，原先的集镇可发展或容纳一定非农业人口的城镇，从而亦成为人口迁入和农业人口转移的理想场所。农村集镇和自然村落的重新组合应成为今后乡村间人口迁移的主要形式。

总之，通过上述五个层次的城镇构成全方位的人口迁移的吸纳地，在中观层次形成人口迁移的全方位的接纳网络，以保证人口迁移和城镇化与农村发展结合起来。

对于离开农村地区迁入和流入城市的人口，则应以适当的方式保证其转让原承包土地的经营权，促进农村土地的集中化规模经营；尤其是在经济发达的东部沿海地区，必须在农业人口向城市迁移的同时实现农业向现代化经营方式的转变。当然，促进农村土地使用权集中的政策是极难把握分寸的，但这一政策的制定和顺利实施，无疑是与农村人口迁移同等重要的大事。

2.3 逐步改革现行户籍制度，制定有中国特色的移民法

户籍制度对新生的中华人民共和国的成长以及改革开放以前实行的计划经济体制功不可没。但在现今市场经济大潮撞击着城市的形势下，户籍制度也日益暴露出其弊端，改革已是时机成熟之事。改革后的户籍制度应具备以下基本特征：其一是一元性，即取消以商品粮为标准来划分农业人口和非农业户口的“二元结构”；其二是科学性，即建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度，以人口的居住空间、定居空间和从业内容来界定户口的类别；其三是可变性，即户口的类别随人口居住空间、时间与职业的变动而变动。其四是公平性，即户口既不附加利益分配功能，也不体现社会身份的等级性，各类户口在就业时具有公平竞争的机会。其五是权利性，即宪法应重新确认公民具有迁徒、择业和居住的权利。

这一户籍制度的改革应是逐步进行的，如可以在近期首先进行小城镇户籍的改革，据有关报导，公安部目前正在抓紧制定小城镇户籍改革的具体操作方案，随着户籍制度改革的逐步实现，我国的人口迁移也将去除屏障，有一个较快的发展。

我国人口迁移的发展还必须有法律的保障。国外不少国家都制定了完整的移民法，收到了较好的效果。我国也应学习和借鉴国外的经验，制定人口迁移政策法规，并设立相应的迁移管理机构，以使我国的人口迁移走上有法可依的轨道。

2.4 制定科学的人才流动政策，在微观层次上促进人口迁移

为了保证人口迁移的健康进行，也为了保证经济落后地区的人口迁移工作得以正常进行，我们还必须根据实际情况制定科学的人才流动政策，从微观层次上保证和促进人口迁移和流动。人才流动的政策可概括为八个字：即“人尽其才，才尽其用”。与此同时，我们也要妥善地处理好边远地区劳动力和人才的流动问题。一方面，我国边远地区应制定真正有吸引力的政策，使迁移者能各得其所，发挥专长，并得到相应的利益；另一方面，也可以实行往返迁移的形式，进行人才轮换。对于边远地区确实需要的人才。应保证其迁入边远地区一定年限后能重返迁出地，或者能迁居到其自愿的地区，并取得一定的优厚工资待遇；而对于学非所用的人才，则应同样允许其自由迁移。当然，“人尽其才，才尽其用”的人才流动政策，要在健全的区域性人才市场的引导下才能真正实施。目前，我国上海、沈阳、武汉、广州等地都已陆续构建和筹建了区域性人才市场，这对促进城市居民的迁移和流动，对人才的流动和交流，都起着积极的作用。另据报导，国家人事部还将设立“人事仲裁厅”，负责仲裁包括机关、企业、事业单位的人员流动等方面的人事争议，以使我国的人才流动更加走上有法可依、有据可查的轨道，这也是在微观层次加强和促进人口迁移的一项有力措施。

微观层次人口迁移的规模增大，还需要我国企业和事业用工制度的全面改革方案的配合和保证，也只有建立和实行全新的企事业单位用工制度，才能真正保证微观层次的人才流动和人口迁移顺利健康地发展。

注：

[1]本文系根据作者博士论文部分内容改写而成， 衷心感谢导师张善余教授，陆心贤教授的帮助和指导！

收稿日期：1997—03—18

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