城乡统筹发展中农地产权正义与农民土地权益保护，本文主要内容关键词为：农地论文,城乡论文,正义论文,权益保护论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前在逐步推进城乡统筹发展中，出现了许多损害农民土地权益的现象，引发了较多土地纠纷和农民群体性事件，如不能很好地解决必将影响城乡统筹和谐发展。
一、产权正义：产权权益保障的根本
1.产权：法律制度界定和强制保护下的人们财产权利关系
对于产权界定，学者们提出了不同的看法。一是权利说，如“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用权利”(阿尔钦，1994)；“所谓产权，意指使自己或他人受益或受损的权利”(德姆塞茨，1994)。这些界定强调了法律赋予人们财产权，以此获得收益，并受到国家强制保护的权利。有学者还强调产权是能实施一定行为的权力，如“我们会说某人拥有土地，并把它当做生产要素，但土地所有者实际上拥有的是实施一定行为的权力”(科斯，1994)。二是关系说。如“产权是人与人之间由于稀缺物品的存在而引起的与其使用相关的关系”(平乔维奇，1999)；产权“是人们(主体)围绕或通过财产(客体)而形成的经济权利关系”(黄少安，2004)。这些界定表明了产权是因为人与物的关系而引发的人与人之间的利益关系。三是制度说，如“产权是一些社会制度。这些制度界定或划定了个人对于某些特定财产”(利贝卡普，2001)；“产权不仅是人们对财产使用的一束权利，而且确定了人们的行为规范，是一些社会制度”(卢现祥，2007)。
可见，产权是基于人们对物的关系而形成规范人们行为的权能与利益关系，是一种受到法律制度强力保障的社会制度。产权包括所有权、使用权、收益权和处置权，所有权是其它权能和利益实现的基础和保障。产权的运作是依靠其主体行为驱动的，没有产权行为，就没有产权权益实现。每个主体的产权行为有排他行为、内部管理行为、处置行为等(黄少安，2004)。其中，排他行为就是排除他人对产权的侵害；内部管理行为是产权主体对资产的有效管理实现收益的行为；处置行为包括交易行为或让渡行为等。在现实中，产权要成为有效制度，必须具备完备的正义价值。
2.正义：注重公正界定和严格保护人们的财产权利
“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”(罗尔斯，1988)。正义在不同的社会和历史时期有不同的正义观，具有一定的相对性；同时正义本身包含了一些普遍的正义价值，具有一定的绝对性。正义有“正当及适宜”之义，是公正赋予人们公平、适宜的权利，并能从法律上给予保障人们自由、正当、合法行使权利的一种社会基本价值。古希腊哲学家亚里士多德认为，正义就是平等，强调分配、交换、裁决的公平；他还强调正义就是合法，他说“要使事物合于正义(公平)，须有毫无偏私的权衡；法律恰恰正是这样一个中道的权衡”(亚里士多德，1965)。罗尔斯认为正义即公平、自由，他认为“在一个正义的社会里，平等公民的自由权被认为是确然不移的”(罗尔斯，1988)。正义一直注重人们财产权的公正界定与严格保障。如有思想家认为正义是“使每个人获得其应得的东西的人类精神取向”(西塞罗，1999)；“公正就是把属于谁的东西给谁，因而归结起来就是保障这种所有权”(爱尔维修，1963)。英国哲学家休谟(1711-1778年)认为，清楚界定财产有利于社会和谐发展。他指出：“划定财产、稳定财物占有的协议，是确立人类社会的一切条件中最必要的条件”。他还认为，政府是实施正义法则的工具，有利于强制人们遵守正义法则(休谟，1980)。有经济学家认为“频繁地对权利(产权)进行非自愿的再分配，会摧毁‘有恒产才会有恒心’的局面”(德姆塞茨，1999)。正义有形式、实质和程序正义(罗尔斯，1988)，实质正义是界定人们权利的基本价值标准，如自由、平等、公正等；形式正义是对体现正义原则的制度的坚持与管理；程序正义是制度制定、执行程序中所要实现的价值目标。总之，正义注重对人们产权公正的界定和严格地保护。
3.产权正义：产权权益保障的根本
产权正义就是构建一种制度给予人们对财产权的公正界定和严格保护，是人们产权权益保障的根本所在。要有效界定和保护人们的产权，就应该从产权制度、产权行为和产权程序等方面做到产权的实质、形式和程序正义，体现出产权的合理、公正、平等的正义价值。
首先，产权制度正义：法律界定的合理性和明确性。产权是一种社会制度，应具有公平与效率价值，公平为核心，公平促效率。产权制度构建上应形成国家法律制度，明确、公正界定产权的权能与利益，抑制机会主义，降低交易成本，促进产权的外部性内部化，实现资源有效配置，实现“有恒产者有恒心”的效率机制，从而产生“有恒产者有仁心”的价值效应，促进社会和谐发展。
其次，产权行为正义：主体实施的正当性和成效性。基于法律制度赋予产权主体在实际经济活动中能合理、合法进行的产权行为，产权主体对自己资产合理管理使用，促进财产收益最大化；有效防止他人对产权的侵犯，维护产权权益；基于市场等发展需求，合理处理自己的资产，实现权益最大化。
第三，产权程序正义：政府执行的严格性和实效性。“正义需要一个严格的程序来实现！”英国有句古老的格言：“正义不仅应当得到实现，而且应以人们能够看得见的方式加以实现。”在产权制度制定、执行和裁决上要体现程序正义；要形成政府在产权保护上的严格程序，给予人们知情、听证、申辩的机会和权利，实现程序参与、裁判中立与程序公开原则，最大限度地保障产权正义。
中共16届3中全会明确指出要建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的，体现正义价值的现代产权制度。但目前，我国农地产权正义还不充分，要有效推进城乡统筹发展，须加以完善，保护好农民土地权益。
二、农地产权正义缺陷：损害城乡统筹发展中农民土地权益
家庭承包责任制沿袭了我国数千年家庭小农产权制度的传统路径，又很好结合了当前社会制度发展要求，具有较好的效率与公平。但随着城乡统筹发展推进，农地产权正义缺陷显现，损害了农民土地权益。
1.农地产权制度正义缺陷：农民土地权益法律保障不完善
首先，所有权不明确。2003年施行的《农村土地承包法》和2004年修改的《土地管理法》都明确规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有；2007年执行的《物权法》规定：“由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；”从语言表述看是很清楚的，但产权主体仍不明确。集体是一个抽象、泛化的概念，非严格意义上的民法概念，民事主体中也无此一项，集体产权实际都得不到法律明确保障。为此，法律规定可由村农民集体经济组织来代表集体行使所有权，但一个村有很多不同类型的集体经济组织或者就没有，到底什么集体经济组织有资格行使农地集体所有权不具有操作性。法律还规定可由村委会代表集体行使所有权，但2010年修改的《村民组织法》规定村民委员会是“基层群众性自治组织”，非全体农民以平等身份参加的集体经济实体，实际上没有农村土地所有权主体的法人资格。可见，集体产权不具备严格民法意义上的物权性质，排他性差；土地所有权主体代表要么模糊，要么没有法人资格，得不到法律的有力保护，容易形成“公共领域”，导致农民土地权益流失。实际上，村委会是人民公社转化过来的村级组织，是地方政府在农村权力的委托代理机构，村干部的权力也就很大，农民集体所有权很容易被村干部或地方政府所控制(徐元明、刘远，2010)。因此，农民集体土地的产权主体模糊，所有权实际不清晰，很容易造成产权运作的不公正现象。
其次，其它权能界定不完善。如《农村土地承包法》规定承包方案由“村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意”决定，村民代表人数是多少，如何产生没有严格界定，容易造成操作的机会主义；农村有许多农民在田间地头等开荒耕作，面积不大，也要按《土地管理法》规定“县级以上人民政府依法批准”才可使用吗，其权益有无法律保障没有界定？《农村土地承包法》对土地流转程序等有一些界定，但就土地流转通过市场，如何构建流转市场机制还没有具体说明。《农村土地承包法》和《土地管理法》都规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但公共利益范畴、土地征用程序、补偿程序没有明确界定，而且法律规定的征用补偿标准偏低。对于法律规定国家机关和工作人员不能影响和侵犯农民土地权益，但国家就如何保障的程序没有具体规定。此外土地有发展权和对农民来说有社会保障功效，但有关法律没有给予明确说明，农民潜在利益极易受损。
总之，在推进城乡统筹发展背景下，农地产权从法律上界定还不完善，对涉及土地产权相关的规定分散在几个法律中，没有就农地产权形成系统的法律文件，显示出产权制度正义不完善。
2.农地产权行为正义欠缺：农民土地权益自我保护不充分
由于农民集体所有权主体模糊，法律规定的产权主体的权利和义务在具体产权行为中就很难得到有效实施，农民也很难通过法律来自我保护土地权益，存在实际的产权行为正义缺陷。
首先，自主经营行为受干扰，使用权益受损。一是土地细碎化影响效率。许多农村常把土地按一定等级细碎发包给农民，尽管有一定公平性，但农民奔波耕作在细碎土地上，规模化、专业化生产难实施，影响了生产效率。二是土地使用权不稳定。法律规定承包期30年不变，但常“三年一小调，五年一大调”，加上国家允许进行土地整理开发，许多地方热衷于土地整理和调整，村干部也可在不断变换的土地调整中设租获益，损害了农民利益。不稳定的土地预期，使农民不愿对土地进行长期投资，影响了土地可持续生产。有些村民在生产中自行土地整理、复耕等，扩大了耕地面积，但这些增加面积的土地稳定的耕作权要县级以上人民政府批准，交易成本很高，许多农民不愿进行办理，使用权益也就得不到保护，尤其一旦发生土地使用性质发生变更，这些土地就无偿收归集体或被政府征用，引发了土地纠纷，也影响了农民改良土地的积极性。三是经营自由权受限。一些地方村干部或当地政府常规定农民进行特定种植等，违背农民意愿和市场规律，受到损失经常农民自己负责。
其次，合理处置行为受影响，处置权和发展权益受损。《农村土地承包法》规定农民：“有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”。但一些地方土地流转市场没有形成，难流转；土地收益偏低，农民又没有改变土地使用性质提高收益的权利，一旦农民选择离开土地从事非农生产，必然导致违法撂荒现象，影响了农民土地收益，也造成了土地资源浪费。有些地方推行了土地流转，但流转的决定权被村干部或政府控制，加上农民对市场信息和政策了解不够，存在较多不合理现象，如低价流转、违背民意流转，甚至于以租代征等，影响了农民土地权益。
第三，正当排他行为受限，收益权益和保障权益受损。为了国家公共利益土地被征用无可非议，但很多时候并非为国家公共利益也通过征用的方式把农民土地转为国有土地再出让给一些开发者使用。农民土地“征用”，实际就是“征收”，土地征用后，农民的土地所有的权能和利益都被国家所控制，农民只能获得较少的补偿金，约为土地收益的5%。更有甚者，政府从低价土地征用从中获得丰厚的土地财政，助推以租代征、未批乱征、边批边征的违规现象。一些开发者也容易获得土地，形成了政府以地生财，开发者坐地生财现象，影响了农民土地权益。依据国土部2008年颁布的《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，地方整理复垦多少耕地，城镇就可以相应增加多少建设用地。一些地方政府迅速将其演变为“撤村圈地”、“合村上楼”，置换出大量空地征用，为政府开辟土地财源，但农民宅基地和承包地权益受到侵害。土地是农民和后代的社会保障，对生存和发展的也有一定的保障功能，但农民的这些权益常被置于“公共领域”，土地征用后，农民常很难从被征用的土地中获得相应补偿。
3.农地产权程序正义模糊：农民土地权益政府保护不严格
首先，执行程序不严格，农民参与不充分。一是土地承包中，应该严格按照法律规定执行，但实际中村干部没有严格执行，土地承包方案常常没有村民会议2/3以上成员通过，或随便找些村民代表来通过承包方案，没有让程序公开，也缺乏科学性和合理性。二是土地流转程序有法律严格规定，但现实是许多地方土地流转中农民没有主导权、话语权和参与权，常常是土地在开发者、政府和村干部的协商下就达成协议，没有形成程序公开制度，形成的流转方案也常会损害农民土地权益，土地流转缺乏市场机制。三是土地征用中，还没有形成严格的法律程序，各地形成了本地的征用程序政策，在执行中，决定权常在政府手中，程序随意性大，征用的利益有利于政府和开发者，损害了农民土地权益。
其次，裁决程序难中立，农民申诉成效差。在推进城乡统筹发展中，土地整理、流转和征用都常是政府主导下进行，一旦发生了土地纠纷，相关裁决部门很难保持中立。农民为了维护自己的利益常越级申诉或上访，但成本高，难度大，成效不佳。
三、农地产权正义完善：有效保护城乡统筹发展中农民土地权益
产权正义是产权权益保障的根本，城乡统筹发展中农地产权正义缺陷显现，需要从产权制度正义、产权行为正义、产权程序正义等方面加以完善，保护好农民土地权益，让农民更充分地享受到发展带来的成果，顺利推进城乡统筹发展。
1.完善农地产权制度正义：从制度上全面保障农民土地权益。
完善产权制度正义是保障农民土地权益的前提，通过明确、合理界定，为围绕土地的活动提供法律依据，有效保障农民土地权益。
首先，完善农地产权制度。一是要明确农民土地集体所有的产权主体。按照《村民自治法》规定，村委负责农民土地的管理权，村民会议具有最高权力。在一个村常有许多村民小组，召开村民大会组织难度大。同时，村民小组之间矛盾多，协商成本高，监督难度大；而村民小组是传统意义上的财产共同体，应将农民土地所有权的集体界定在村民小组上。2007年实施的《农民专业合作社法》表明，农民专业合作组织是具有独立承担法律责任的法人。由于村委会是村民自治组织，村干部也不是法人代表，因此，在条件成熟的地方可逐步推行村小组土地合作社制度。土地合作社依法注册登记，取得法人资格，土地合作社制定章程和各项管理制度；选举产生理事会和监事会；选举一名理事长为法人代表；确定成员大会具有最高权力，有关土地重要问题通过成员大会共同讨论决定(杜明义、赵曦，2009)。二是要明确规定土地承包权的权束，应该包括：成员所有权，农民为集体成员之一，拥有所有权的一份；使用权，可依法经营使用土地权利；流转权，可依法流转土地的处理权；抵押权，农地资本化，证券化后以土地资本抵押贷款获得发展资金；发展权，土地使用性质发生变更后增值的收益权等；保障权，土地承包权对农民和后代是一种社会保障；还有收益权等。村小组有了明确土地所有权主体，就能有效保障农民获得土地承包权的相关权，有效保障农民土地权益。
其次，构建和完善其它相关农地法律制度。一是应制定《农地流转法》。以专门的法律形式保障土地流转，严格制定土地流转的程序，突出市场流转程序，严格规定土地流转中农民收益，保障农民通过土地流转获得土地租金收入，在土地规模经济中劳动的收入，土地开发后的分红，并能获得一定社会保险金。二是应制定《农地征用法》，以法律而非政策的形式严格界定土地征用的范围和程序。应该将国家公共利益范围做界定，一旦有明确的界定，地方政府就没有机会主义的操作，也可让广大的农民和社会群众给予监督。对于公共利益的土地征用，要严格程序，发布消息，给予民众听证，让民众确定是公益性征用；要通过评估确定赔偿标准，征求农民土地合作社意见，如有分歧，则进行协商。赔偿的标准至少要保证农民所获得的生存和发展状况好于未征用前。在非公共利益的征用上，应纳入市场机制，严格市场程序。建立土地听证和评估机制，让农民和群众知道征用的性质和明确相关赔偿的办法和标准；应尽量用招、拍、挂方式公开交易。土地征用中，要严格审批、监督和实估验收程序，赋予被征地农民参与权、知情权、监督权和申诉权，从法律上明确界定农民失去土地后的就业、就学、就医、养老等社会保障制度。三是要制定《土地整理和规划法》，在尊重农民意愿的基础上采取行政、经济、法律和技术手段，对土地利用状况进行规划整理，改变地块零散、插花状况，改良土地，尽量把每家的土地集中发包，进行相对规模经营，提高土地生产率；明确保护农民自己整理土地、土地复耕中增加面积的长期经营权，并获得与其它承包地同等的权利。在尊重农民的耕作意愿上，请专家指导发展价值高的农业产品，积极推进产供销一体的产业化发展，在条件成熟的地方，在尊重农民意愿基础和科学论证基础上推进土地向大户集中，非农产业主要向园区集中，农民向城镇集中，防治简单的“合村并地”等行为，保护好农民土地权益，有效推进城乡统筹发展。
2.完善农地产权行为正义：让农民能充分保护自己土地权益
农地产权行为正义完善是保障农民土地权益的核心。产权制度完善是保障农民产权行为的前提，通过明确、合理规定农民土地承包、流转、征用制度，界定农民在产权行为中的权责利，就为指导、保护农民有效的产权行为提供了法律依据。为此，应该加强有关土地法律制度的宣传，提高农民通过法律保护自己土地权益的意识：让农民了解自己拥有的土地相关权责利，可充分在生产行为中创新方法，利用好、保护好、实现好土地权益，并能积极配合城乡统筹发展，促进共同利益的提高。为了有效保障农民自主经营的权益，根据国家专业合作社法，农民可自己组织建立相关的专业合作组织，形成各种有法律保障的农村经济体，壮大单个农民家庭没有能力维护权益的能力，有效保护土地权益。农民还应积极推进土地市场的建立，避免通过村干部等私下协商的行为流转和征用农民土地，要让农民自己成为市场的主体，有话语权，通过市场行为提高自己合理的土地处置权和收益权。在土地维权上，农民要走法律化的道路，而不应采取过激行为。一旦有了土地合作组织，就有了土地产权主体将土地问题诉诸法律，通过有法律的集体行为维护农民土地权益。由于有了土地合作组织，也可筹集到一定资金用于法律维权活动，包括聘请相关专家和律师来维护农民自己的土地权益。
3.完善农地产权程序正义：使政府能严格保护农民土地权益
完善农地产权程序是保障农民土地权益的关键。施蒂格勒在其“俘虏理论”中认为，政府行为在很多场合并不符合公众利益，存在较多“寻租”可能。因此要严格政府在土地产权程序中的权责利，使政府能严格保护农民土地权益。首先，要完善并严格遵守土地产权法律制度设计程序，制定中一定要深入到农民中调查，听取农民的意见和建议，通过多部门有关专家多次讨论制定，并有在实践中加以完善的程序保障。其次，要完善并严格遵守产权执行和裁决程序。作为政府部门不干扰村小组建立土地合作社按有关法律进行的土地承包、土地流转程序，实施方案通过合作社成员大会共同讨论执行，村委会加以监督。尤其是如果国家制定出合理、严格的农地征用法，政府要严格遵守规定的农地征用程序，在土地流转和征用中政府通过优惠政策扶持农民土地合作组织的发展，扶持土地流转和征用市场的构建和完善，形成以市场运作为主，政府宏观调控为辅的机制来实施城乡统筹发展中土地资源的配置。改变政府依赖土地财政的局面，通过合理土地税收、开征“物业税”等地方税种，发行地方债券等解决财政不足问题。要突出政府有关部门保护好农民土地权益的职责，并将之作为政府官员政绩考核的主要权重。严格土地产权裁决的程序，政府在推进土地程序中成为监督者、不是执行者后，相关土地部门和司法机构就会严格以法律为依据，保障法律裁决通道畅通，进行公正程序裁决，在程序中保障农民参与听证，农民得到充分合理辩护，保障农民土地权益的裁决结果得到执行；对违规流转和征用程序行为给予严厉处罚，并实施撤销违规流转、征地行为的补救程序，切实保护好农民土地权益，顺利推进城乡统筹发展。
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