美国农地征收制度及其对中国的启示，本文主要内容关键词为：农地论文,美国论文,中国论文,启示论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
美国是世界上第一个对征收进行宪法性立法的国家。早在1791年美国联邦宪法中的权利法案第五修正案中就明确规定“非依正当的法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有公平补偿，不得征收私有财产以作公共使用。”至今，美国征收法已走过200多个春秋，在美国的法律史上留下了许多有关司法判例。可是在所遗留的众多案例中，关于农地征收的案例却很少，是不是美国政府很少征收农地呢？当然不是。美国政府在建设横贯全国的公路网和铁路网时，曾经征收了大量的农田。有关农地征收判例稀少的事实，说明美国政府已经较好地解决了农地征收问题，因此不存在和农地所有者经常发生摩擦，更不需对簿公堂。
反观中国，恰成鲜明的对比。国土资源部的一组统计数字显示，2007年仅上半年群众反映的征地纠纷、违法占地等问题便占信访部门受理总量的73％，其中40％的上访涉及征地纠纷问题，其中的87％涉及征地补偿安置问题[1]。目前因征用农地引发的群体事件已经占全国农村群体事件的65％以上，对中国社会的稳定和经济的健康发展造成极大影响，也不利于和谐社会的构建[2]。因此，美国成熟的市场经济制度和法治框架下所积累的农地征收经验值得重视和借鉴。
二、美国农地制度与征收种类
美国的土地分为联邦政府所有，或州、县和市政府所有，但高达58％的土地属于个人所有[3]。在美国立州之初，情况却并非如此。政府当时拥有全国绝大部分土地。在整个19世纪，政府把其中的绝大多数卖给了农民以及其他个人，并且允许自由买卖。政府所基于的理念是：土地个人所有和自由流转会有助于提高人们的积极性。因为土地作为一种生产资料和资产，不仅能带来生产收益，而且能够带来资产收益，而资产收益主要是在交易中实现的。如果土地只归国家所有，并不能入市交易，那么潜在的土地资产就无法实现，因而土地代表的财富都只能是死财富，不会成为带来收益和增值的资本。反之，如果允许土地私有和自由买卖，那么人们就会有更大的积极性对土地投资，以便从土地的使用和增值中获得更大的经济收益，政府也可以从频繁的土地交易中获取土地交易税，这些最终将增加整个国家的财富。在这种理念的指导下，美国的农用地一般都是个人所有的，像其他土地一样可以入市交易和自由买卖，同市同价，价格完全由供需关系决定，充分反映了市场的价值规律。
在城市化过程中，很多农用地必然会逐渐转化为城市用地。美国城市发展所需要的绝大部分用地的获得是由私人之间的自愿交易完成的。只要在区划和法律许可的范围内，政府很少干涉。但有时政府也需要克服钉子户等市场失灵问题，主动征收包括农地在内的私人土地。根据美国宪法和法律，美国政府征收包括农地在内的不动产的权力主要有三种：征收权（Eminent Domain）、狭义警察权（Police Power）和管制性征收权（Regulatory Taking），这三者的关系可由图1表示[4]。
图1 征收权、狭义警察权和管制性征收权之关系
由图1可见，广义的警察权实际上等于政府的公权力，包括征收权、狭义的警察权和管制性征收权。征收权是国家为公共事业或公共利益的目的，行使公权力，以公平补偿损失为条件，强制取得他人财产之行政权力，这是最为传统的征收形式。狭义警察权指政府以保护公众的健康、安全、伦理和福利等理由，无偿地对所有人的财产的使用权、处置权和受益权加以限制的权力，但一般不涉及所有权。其范围包括土地区划、建筑和健康法规、土地分割、租金管制和管制性征收等。虽然狭义警察权一般不涉及补偿，但是如果其行使超过一定的限度，导致公民的财产有重大的损失，构成特别牺牲时，狭义警察权便构成了管制性征收，政府应依法予以补偿。
警察权、征收权与管制性征收权的行使都是出于公共利益的目的，三者都来源于公民对政府的授权，是公民向政府让渡自己的一部分权利，以使政府为了维护社会的共同利益而有最基本管理社会的权力的结果。
三、美国农地征收的宪法准则
联邦宪法第五修正案规定：“非依正当的法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征收私有财产作公共使用。”联邦宪法第十四条修正案要求州政府依据正当的法律程序取得私有财产并保证不得拒绝法律对公民的平等保护。各州的宪法都有类似的规定。联邦宪法第五修正案规定具有决定性的意义，该修正案规定了征收的三项要件，即：①公共使用；②公平补偿；③正当的法律程序。
（一）“公共使用”的准则
“公共使用”是美国政府行使征收权的前提条件，只有政府征收私人财产的目的是为公共使用的需要，其权力的行使才是正当的。在美国的征收历史上，“公共使用”是政府行使征收权的前提条件，只有政府征收私人财产的目的是为公共使用的需要，其权力的行使才是正当的。在美国的征收历史上，“公共使用”的概念非常模糊且富于争议性，长期以来美国法院形成了狭义和广义两种观点。在19世纪上半叶“公共使用”的狭义观点占据上风，该观点认为“公共使用”是要求被征收的财产为公众直接使用或有权实际使用，它包含两种情况：（1）政府使用，如被征收财产用于政府办公大楼、法院、军事基地或其它公益设施；（2）公众有权利使用或进入，如被征收财产用于公路、水电站、学校、医院和图书馆等。美国最高法院托马斯法官曾说：“第五修正案中‘公共使用’最自然的解读是，只有在政府将会占有财产，或公众有法定权利去使用不动产时，才允许政府征收不动产，反对为了任何公共目的或无论何种公共需要进行征收。”（参见Kelo V.City of New London,545 U.S.469(2005)）。然而，在19世纪下半叶这个观点被极大地扩张了，取而代之的是能够给公众带来实惠的“公共使用”的广义观点。广义观点不要求被征收的财产为公众直接使用，征收只需符合公共利益或公共目的即可，即使被征收的财产被转让给私人，只要能增进公共福利，符合公共利益也为合法[5]。
美国最高法院对“公共使用”的司法审查标准也大体上经历了两个阶段，即严格限制阶段和宽泛理解阶段。19世纪上半叶洛克的自然权利理论影响深远，财产权的神圣不可侵犯深入人心，这时法院采用严格的限制解释[6]。然而随着工业革命的到来，尤其是20世纪30年代经济危机后管制国家的兴起，法院越来越倾向对“公共使用”作宽泛理解。2005年的凯伦一案就是法院对“公共使用”宽泛理解的典型例子。在该案中多数法官的裁决认为在特殊情况下，政府可以征收私人财产，并转交开发商使用，以振兴经济、创造就业和造福社区，认为这是符合公共使用的宪法规定的。但这一判决没有得到认同，反而激起了美国民众的强烈抗议，许多人呼吁议员修改州的法律以限制政府的征收权，截至2009年1月有43个州为此专门修改本州的宪法和法律[7]，其中有近40个州在征收法中都不同程度的限定了“公共使用”的范围，并明确从“公共使用”的范畴中排除了以发展经济、增加就业、提高税收为主要目的的征收，以此限制政府滥用征收权，保障公民私人财产权的安全。由此可见，“公共使用”仍然是美国宪法规制和约束征收权的一项根本准则。
（二）“公平补偿”的准则
1791年生效的美国宪法修正案第五条规定“为了公共用途的征收必须提供公平补偿”，且几乎所有的州的宪法都在此前后增加了征收私人财产必须提供补偿的规定。“公平补偿”是美国宪法确认征收的一项基本准则，也是对征收这一国家权力的行为实质性约束。制宪者认为这种征收是为了公共利益而对被征收者所施加的负担，因而要全社会成员补偿其损失是公正的，否则，被征收者和他人相比就承受了不成比例的负担。另外，“公平补偿”也有利于政府将征收成本内在化，补偿所必须支付的高昂的成本是防止政府过度使用征收权的最有效的手段。如果不存在“公平赔偿”规定，政府很可能会积极地征收更多的土地以降低自己的投入成本，而这种做法对整个社会来讲往往是浪费资源和低效的[8]。
“公平补偿”虽然是一个抽象的、内涵不易确定的概念，但在美国这样高度发达的市场经济国家，“公平补偿”的基准又是相对确定的。最高法院对“公平补偿”作认定时，主要依据“公平的市场价值”对财产所有者的损失进行评估，因为该财产在公平的市场交易中总会产生一个价格，“公平补偿”通常即指这个价格所反映的公平市场价值。按公平的市场价值所规定的补偿金额是一个客观价格而不是主观价格，它一般不补偿业主对财产的感情价值。但在新伦敦的凯伦案后，一些州的新修改的征用法规定，征用家庭住宅要考虑房主的情感因素，补偿应按照正常的市场价值的125％补偿，如果一个家庭在同一栋房子居住的时间年满50年以上的要按照市场价值的150％予以补偿[9]。
农地的公平的市场价值由独立资产评估师评估，美国有统一的土地市场，土地市场交易也很成熟，而且每一块土地的出售的时间、位置、面积和价格都由土地管理部门登记在案，评估师计算被征农地的市场价格时，往往会参考近期相似地段、地块农地出售的价格来测算出新的被征农地的市场价格，因此结果比较准确。如果农地所有人不同意评估师的估价，他就需要在法庭上向法官或陪审团提出该农地产出的收入证据，类似农地销售证据、购买价格证据、购买要约证据、出售要约证据和专家证据等，以使法官和陪审团相信该农地的公平市场价值比评估师的估价更高，从而可获得更多的补偿。
（三）正当法律程序准则
正当法律程序，一般来说，它是指公民权的宪法保障，以确保法律不能违反理性、武断或反复无常。它包括两种最基本的意义：①任何人或团体行使权力可能使别人受到不利影响时，应首先告知相对人，给予相对人提出异议权力和机会并听取相对人异议；②任何人或团体不能作为自己案件的法官。在美国法学界，一般认为正当的法律程序包含两重程序：程序性的正当法律程序和实质性的正当法律程序。程序性的正当法律程序是指程序主体为实现预期目标依照法律的规定实施法律行为而采用的有关的程式、方法、步骤和阶段所形成关系的总和。实质性的正当法律程序指议会的立法的目的要“公正、合理和正义”，政府行为与合法的政府目的有实质的联系并且促进这一目的。
在美国，政府机关在获得议会授权后执行征收的程序性正当法律程序如下：首先，政府必须先到法院提出征收申请（有些州要求政府在提出征收申请前必须尝试与被征收方进行自愿交易）。随后，必须就此征收告知所有被征收财产的利益方。然后，法庭就将征收申请进行审判，此时政府必须在法庭上说明自己征收财产的原因。法庭可以允许政府进入被征收财产进行检查，但可以要求政府提交保证金。不同的州对这种审判需不需要陪审团有不同的规定。如果要求陪审团审判，陪审团的职责仅限于决定公平补偿的数额；公共使用和征收的必要性由法院裁决。最后，在征收被法院批准时，政府必须支付法院认可的补偿金。被征收方如果不服裁决，可以上诉[10]。
征收的实质性正当法律程序，是由司法机关法院对议会的征收立法是否符合宪法进行司法审查，看是否侵犯了被征收人的财产权。如果征收立法合宪，再审查财产征收的合法性，看政府征收行为与合法的政府目的有无实质的正当联系并促进这一目的，同时也涉及政府权力合法行使。
以上可见，美国征收制度的正当法律程序充分体现了三权分立的原则。首先，由作为当地立法机关的议会以法律的形式授权作为行政机关的当地政府征地，政府取得授权后，向作为独立司法机关的当地法院申请具体执行，当地法院接到政府申请后对政府征收的理由是否符合“公共使用”、补偿是否公平、程序是否正当进行独立的司法审查[10]。显然，这样一个公正而科学的程序作为一种制约机制一般能够有效防止政府滥用征收权。
四、美国的农地管制性征收与补偿机制
20世纪前半叶美国因城市化的进程加快，导致了农地流失等严重的问题。为了保护耕地，美国建立了土地用途管制制度。在美国，纯粹的农地用途管制是不需要补偿的，因为它属于政府合法的“警察权力”的行使。但是，农地管制要有限度，如果对农地管制过严，剥夺了土地过多的价值，甚至使土地的价值趋于零，便超越了私人应当承受的限度，那么这就构成管制性征收。此时，政府必须依法给予公平的补偿。因此，管制性征收多是指因政府的经济管制立法、区划及其它土地使用限制而使公民的财产受到较大程度的损失，构成了“特别牺牲”时，政府应依法予以补偿的行为。
美国农地用途管制的主要内容是通过制定农地保护立法来保护农地。在1936年美国制定了《水土保持和国内生产配给法》，此后又相继制定了《土地政策和管理法》和《联邦土地管理法》，以此来加强土地的开发与利用。在美国的城市化已基本完成后，美国政府于1981年又颁布了《农地保护政策法》，将全国的农地划分为基本农地、特种农地、州和地方的重要农地三大类，实行严格的用途管制[11]。
由于政府要求农地所有者按照规划不对农地进行开发，或者不允许出售给城市的土地开发商，毕竟妨碍了农地所有者分享城市化带来的土地升值的收益，政府又没有给予农地所有者经济补偿。由于缺乏激励机制，这就使政府管制不能完全奏效。农地所有者认为，政府的农地用途管制制度不仅使他们背上了不公平的负担，而且侵犯了他们的私有财产权，越来越多的农地所有者对农地用途管制制度产生不满。
为了补偿农地所有者因农地管制过严而不能分享城市化中土地增值的收益所遭受的损失，美国采取了多种补偿机制来确保农地所有者获得公平补偿。这些措施主要有：
第一，强制卖出。强制卖出是指农地所有者的农地或者房屋因受经济管制立法或区划的过度限制而丧失大部分价值构成管制性征收时，可以向法院起诉要求政府购买农地所有者失去利用价值的地产。
第二，农地发展权的征购。农地发展权征购是指政府机构或保育团体基于公共利益、地区性土地使用规划或政策发展的需要，以协议方式向农地所有权人购买该土地的特定发展权以达成限制农地使用的策略。政府在取得农地的发展权后不再对这块土地开发；农地所有者则在农地发展权出卖后，仍然保留农地的所有权并继续耕种，不再改变农地用途以求得更大的发展机会。
第三，农地发展权移转。农地发展权移转是由农地使用受限制的农地所有者将其农地上的农地发展权转让给受让人，农地发展权受让人因此获得农地发展权并支付对价。农地发展权受让人将购得的农地发展权与自己土地上的土地发展权叠加，可以对自己拥有的土地进行额外的开发[12]。
第四，农业税收评估优惠。农业税收评估优惠是指政府利用税收制度，按预定目的，以减轻农地所有者应履行的纳税义务来激励农地所有者保护农地。美国对城市郊区的农地主要是通过以上强制购买、发展权征购和农地发展权转移等措施来弥补农地所有者因管制过严造成的损失，而对远离中心城市的基本农地、特种农地、州和地方的重要农地的农地所有者则给予一定的税收减免或种粮补贴来保护农地。
美国通过以上多种补偿机制减轻了农地管制给农地所有者造成的损失，既取得了保护农地的良好效果，也保障了农地所有者合理追求自身财产价值极大化的权利，使公众的公共利益与农地所有者的个人利益达到了有机的统一。
五、美国农地征收制度对中国的启示
研究美国的农地征收制度，并结合中国的国情加以借鉴，对中国的农地征收的法制建设有着重要的意义。从美国的农地征收制度的论述中，可以得出有益的启示。
（一）创设“管制性征收”制度
我国目前无论是立法规范还是司法实践，均只强调管制权力的正当性却没有承认管制过度所应当承担的责任。《土地管理法》的第43条的规定，除了乡镇企业用地、村民住宅用地、乡村公共设施和公益事业用地之外，严禁集体土地产权人将土地转用作建设用地。而且目前的农地管制制度按农地资源的品质高低划分为基本农田和一般耕地，也严格限制农地的转作他用。这些限制意味着对农地所有者土地发展权的剥夺，对农民而言实质上已经构成一种“牺牲”，但法律却没有关于补偿的任何规定。这种完全不考虑“补偿”的管制制度无疑牺牲了农民的过多利益，加深了农民的贫困化。因此为了减轻农民因承担国家粮食安全而做出过多牺牲，我国征收法律应该创设类似美国的“管制性征收”制度，在充分考量管制措施的不同管制水平以及受管制人遭受的不同损失程度的基础上，使遭受过于严格管制的农地所有人，能为其“特别牺牲”获得公平补偿。
（二）明确界定公共利益的范围，规范政府的征收行为
国家行使征收权的惟一正当理由是公共利益。故公共利益应该是具体而明确的。若含糊不清，公权力与私利便混淆不清，易导致政府滥用征收权。虽然公共利益的界定极其困难，这个问题即使在美国也没有很好的解决，但在新伦敦的凯伦案后，美国近40个州在其征收法中都不同程度地限定了公共利益的范围。而我国由于民主和法治尚不完善，显然更有必要严格界定公共利益的范围。
参照美国大多数州的经验，我国的公共利益可限制在国防军事、公共设施、国家基础建设、教育和慈善事业、贫民窟改造这五个方面。此外，为了保持公共利益具有一定的弹性，还应设立一个概括性的兜底条款，将立法时无法列举或难以列举的其他应属于公共利益范畴的事项包括在内，由立法机关对这些难以列举的事项按一事一议的方式进行批准[13]。最后，还应借鉴美国大多数州的做法设立一个排除性条款，即明确排除哪些事项不属于“公共利益”的范围，如以发展经济和提高税收为主要目的征收应排除在外。只有这样，才能保证征收权不被滥用。
（三）树立市场化的补偿观念，配置农地发展权
农地发展权是将农地变更为非农用地的变更利用权，是一种可以与农地所有权分割而单独处分的产权。由于目前我国的土地管理法对农用地转用实行严格的用途管制，规定由农用地转为建设用地必须先由国家对农民集体所有的土地实行征收，由此导致国家完全垄断了土地一级市场，使得农民无权将自己的农地转为收益更高的建设用地，这实际是对农民的农地发展权的一种剥夺。
由于农地发展权的缺失，使得农地被征收时农民得不到公平的补偿。目前，我国的农民获取的补偿费仅限于土地补偿费、安置补助费、土地上的附着物补助费和青苗补助费的土地使用权的价格，而不包括对农地发展权的补偿。因此，我国应重构农地征收补偿机制，在法律中创设并赋予农民土地的发展权，以此作为农地征收补偿的依据之一，这样，土地征收的补偿费就能较为充分的反映农地的市场价格，而不是现在的农地的年产值为标准，从而使农民也能分享到城市化中土地增值的收益。
（四）将农地征收程序规范化、法制化
我国现行的征收程序主要包括征收决策程序、征收补偿程序和征收补救程序，与美国的正当程序相比较都存在不同程度的缺失。
当前应重点完善以下制度。（1）应将协商谈判程序作为正式启动征收程序的前置程序，并完善公告制度，明确规定公告的方式、持续的时间和内容，以保证财产所有人的知情权；（2）要完善征收的听证制度，统一听证的时间。政府应告知农地所有者征收财产的目的、农地所有者的权利以及征收权行使方式等，并给予农地所有者提出意见和异议的权利和机会；（3）要建立农地所有者的参与机制，在实地调查阶段、财产评估阶段、补偿和安置阶段都应保障他们的参与权；（4）应当建立征收补偿的司法补救制度，由中立的法院对征收是否具有公益目的和补偿是否公正进行司法审查。
六、结论
现在的中国与19世纪下半叶城市化高涨阶段的美国十分相似，两国都有大量的农业人口需要吸收，城市的发展也需要消耗大量的农地。同时两国也都需要动用国家的征收权力来克服市场失灵的问题，但不同的是美国城市化土地的取得绝大部分都是通过私人之间自愿交易完成的，极少动用征收权，因而大大减少了农民与政府可能的冲突。即使动用了征收权，美国法院依靠着公平补偿、正当的法律程序条款和相关的配套制度有效地制约了政府权力的滥用，既维护了农地所有者的权益，又使个人利益与公共利益达到了有机的统一。因此，在我国推行新一轮农地征收制度改革时，以上美国成熟的市场经济制度和法治框架下所积累的农地征收经验值得学习和借鉴。