论现代职业教育制度的构建，本文主要内容关键词为：职业教育论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、核心概念的界定
通过对一些西方发达国家（比如德国、日本、瑞典、澳大利亚等）及我国近一个半世纪（把1866年福建船政学堂的成立看成是中国职业教育的滥觞）发展职业教育经验教训的总结和考察，我们认为，职业教育制度是影响职业教育发展的重要因素。借鉴制度的含义和功能，我们把职业教育制度界定为在一定的社会经济条件下，为保证职业教育实施主体（包括个人和组织）的有效运行而制定的各种法则、规章、程序的统称。它是协调、约束和规范上述与职业教育活动有关的各行为主体之间关系的一系列规则的总和。职业教育制度可分为三个层次：第一，职业教育的本体制度，主要是指一个国家宪法中确立的有关职业教育活动的基本规则，它使国家与个人的教育行为和规范具有合法性，其约束力具有普遍性，是一种硬约束，也是制度规则的规则。第二，职业教育的具体制度安排，指针对职业教育的、约束特定行为模式和关系的一套行为规则。职业教育的具体制度实际上是教育本体制度在各方面的具体表现，包括教育体制、学制和各种有关教育的成文法、习惯法与教育政策法规等，也包括诸如教育管理制度、教育评价制度等具体的教育行为规范和运行机制。比如《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国教师法》、《教育改革与发展纲要》、《就业促进法》等。还包括中央政府和地方政府出台的一些条例、决定、暂行规定、细则、试行办法等。又比如职业学校制定的学生守则、教师职责等约束学校成员行为的各种规章制度、章程。第三，职业教育活动的伦理道德规范，是构成职业教育制度约束的一个重要方面，来源于人们对现实职业教育的理解，是人们一定的教育价值观念表现出来的外在行为准则。比如中国固有的轻视手工劳动的传统就是这样的规则。
由职业教育制度的定义可以看出它不同于职业学校，这是两个不同的概念，前者是约束职业教育主体（职业学校与其它组织）交互行动以及职业学校内部成员活动规则的总和，后者是完成培养技术工人这个目标的一群人的集合，职业学校是职业教育活动的承担者，职业教育制度是规范职业学校行为的规则。这一点不同于从教育学的角度来看的教育制度。教育学的教育制度是指“一个国家各种教育机构的体系，包括学制和管理学校的各种教育行政机构。”[1]在给定职业教育制度的条件下，职业学校会做出相应的调整，建立新的职业教育机构（或者改变职业学校的结构）以适应这个制度。但职业学校不是其外在制度的被动接受者，相反，它们是制度的制定者。每所职业学校为了自己的利益都会有兴趣参与制度的制定，特别是当它的参与对制度的制定起重要作用的时候。
在本文中，各种职业教育机构是深受职业教育制度影响的组织，学校（职业学校）以何种形式进行组织、运作是否成功，在很大程度上反映了其所处的制度背景……在一种环境中形成的学校组织形式与另外一种制度环境下的学校组织形式完全不同。[2]不同的职业学校模式，是学校应对外部环境的一种选择，有怎样的环境大多数学校就会选择怎样的发展模式。在很多情况下，不同的职业教育制度环境，总是先天地支持一定形式的职业学校组织结构而抑制其他组织结构的发展。德国职业教育和培训以“双元制”为主要模式，日本主要采用企业培训的方式，北欧国家瑞典主要采用正规职业学校的方式，就可以理解成不同制度环境导致不同职业教育机构形式的例子。比如德国特有的使大多数人分流到学徒制中的三重制学校教育体系，职业作为个人身份核心的观念、雇主（和工会分担）对职业教育和培训的强烈影响，繁荣的工业能够承受主要费用，明确限定全日制职业学校的政策等因素造就了德国的职业教育组织形式。[3]
所谓现代职业教育制度，其实没有一个传统职业教育制度与之相对应。从起源上看，职业教育制度是现代社会工业化以后的产物，它没有“现代”与“传统”之别。在这里，“现代”不是一个价值观判断的词语，只是一个时间表述中方便的称谓，而且它只适用于像中国这样的转型国家。也就是说现代职业教育制度中的“现代”是指中国上世纪80年代以来、至今尚未结束的向市场经济体制转轨的过程，它大大不同于在此之前的计划经济体制。如此一来，现代职业教育制度就是指与社会主义市场经济体制相适应的用来调节、约束职业教育主体行为的一系列规则的总和，加上现代是为了与计划经济体制下的职业教育制度相区别。计划经济体制和市场经济体制是两种不同的资源（劳动力、财、物等）机制配置，不同的机制（体制）要求职业教育主体有不同的行为方式，会有不同的关系模式，也就需要不同的规则制度。
计划经济中的职业技术教育在当时发挥着直接为人们具体工作做准备的功能，从而取代劳动力市场的运作。这一方面通过（建立在企业未来劳动力需求之上的）详尽的计划与行政分配程序来实现，这就意味着中央在质和量上的强大控制；另一方面，它通过各种水平的教育机构和经济机构的密切联系来进行，这种方式使绝大多数青年一离开小学（中学）就注定了要从事某一特定职业，年轻人肯定能找到一份工作，但找到的工作不一定是他们向往的，因为找工作仅仅根据一个人早期接受的职业教育类型。进入各种类型中等教育的途径在实践中是明显受行政控制的。[4]市场经济则不是这样。经过近30年的体制改革，市场机制逐渐替代了计划机制的支配地位，在中国资源配置的过程中起着支配性、基础性的作用。特别是对人力资源的合理配置功能显示了力量。城市经济中非公有制经济成分的增长和国有、集体企业经营机制的松动，自主权的扩大、劳动用工制度的改革、就业门路的扩大，使农民能够以合同工、临时工、承包等形式加入到城市经济中去，特别是传统户籍制度中的居民口粮供应制度的部分取消和功能减弱，更使农村剩余劳动力转移的成本降低，加快了流动速度。现存的技术水平和工作组织形式将要求职业教育的急剧变革，因为大多数现存的工作在本质上是简单的，这些工作除需要认知理解外更需要实践能力和手工灵巧度。凡此种种都对职业教育相关主体提出了新的要求。在计划经济体制中形成的一些调节职业教育主体行为的制度已经过时了，显得僵化了，需要修订相关制度或者干脆建立新的制度。
二、职业教育制度的变迁
任何一项制度，其稳定性都是必不可少的，但这并不意味着制度是固定不变的，制度也需要随着环境的变化而变化。从制度演变的角度来看，构建现代职业教育制度的过程就是我国职业教育制度变迁的过程，从经济学和社会学的观点分析，职业教育制度变迁是一种效益更高（或者更公平）的职业教育制度对另一种职业教育制度的替代过程，表现为新的职业教育制度逐渐取代原有的职业教育制度，成为占优势地位的职业教育制度安排的过程。每一个特定的职业教育制度安排都是社会中职业教育行为人（职业学校、教育行政部门、学生家长、企业、行业协会等）共同接受的制约彼此互动行为的一套规范，它的变革又都是在一定的职业教育制度结构和社会经济发展阶段中发生的。职业教育制度变迁从其主体来分，有强制性职业教育制度变迁与诱导性职业教育制度变迁；从其途径来分，有职业教育制度移植和职业教育制度创新；从其方式来看，有渐进式职业教育制度变迁与激进式职业教育制度变迁。对于中国职业教育制度变迁来说，激进式强制性职业教育移植可能是主要特点。因为职业教育制度移植是现代职业教育制度建构的一种重要方式，尤其是对于像中国这样的后发达国家来说更是如此，检查现在中国包括核心职业教育制度在内的诸多正式职业教育制度都是习得的，要么从别的国家习得，要么从别的领域（比如经济管理）习得。如果把近一个半世纪来中国的职业教育制度的演变分为三个阶段，那第一个阶段（十九世纪中叶到20世纪四十年代）主要是移植欧美的职业教育制度；第二个阶段（1949年至1980年）是移植前苏联的职业教育制度；1980年代以来移植欧美（包括德国、澳大利亚等国家）的职业教育制度。然而对于职业教育制度采纳者来说，移植的职业教育制度是外生的，必然遇到与本土环境以及既有的内生职业教育制度如何“耦合”的问题。如果这个问题不能解决，这些职业教育制度就无法被有效实践，难以成为规范相关行为者活动的规则及其认同的价值。移植的职业教育制度充其量也只会停留在各种法律文本上，无法成为“活的”职业教育制度。20多年来，我们学习德国先进的“双元制”职业教育而不能奏效的原因就在这里。
尽管我们强调职业教育制度是“内生的”（也即从特定的文化和制度环境中生长的），其形态和运行是由产生和存续的环境与条件决定的，但并不意味着职业教育制度是不可以移植的。现代职业教育制度在全球范围内各个国家和地区的建立就是一个职业教育制度跨地域、跨文化的移植过程。所谓的职业教育制度移植指的是某个职业教育制度或一组职业教育制度从其原生地转移到其他环境并被实践的过程。一般来说，职业教育制度移植有两种类型。一种是自主型，另一种是强制型。二者的根本区别在于制度的采纳者是主动的还是被迫地接受外来的制度。在自主型制度移植中，制度采纳者与制度原生地构成了基本的关系，比如中国和德国就是“双元制”职业教育制度移植的采纳方和原生地；而在强制型移植中，会存在除前两者之外的第三方，并且职业教育制度移植是由后者安排的，借助某种力量强迫采纳者接受的，比如殖民统治下，殖民地的许多制度都是经过强制移植完成的。
自主—强制这种二分法是从职业教育制度采纳者与职业教育制度输出者的关系着眼的，它揭示了接纳者在职业教育制度移植过程中立场与态度的意义，有助于从历史的角度对职业教育制度移植进行总体性分析。但是，随着全球化进程的深入，民族国家之间、各种文化之间交往的频繁和联系的日益密切，已经很难用自主—强制尺度来区分诸多职业教育制度移植了。更多的职业教育制度移植实际上是不同的治理主体相互学习的结果。同时，由于社会交往的加深和参与的扩大，职业教育制度移植已经不再由单个治理主体或管理权威所能独自决定，制度移植成为包括职业教育制度采纳者、职业教育制度所规范和影响的对象等众多利益相关者博弈和相互学习的过程。因此，职业教育制度移植不应该被简单地视为一种职业教育制度“照搬”或模仿，而是一个通过不断的社会交往与相互学习逐步“内化”的过程，是从一套通过法律文字表述的规则逐渐转化为利益相关者可以分享的知识、认同以及愿意服从的价值的过程。这样，移植的职业教育制度才能真正地“活起来”，并产生相应的功效。在这个意义上，职业教育制度移植就是一种具有职业教育制度化目的的职业教育制度学习。
职业教育制度移植涉及两个层面的学习。第一个层面的学习是职业教育制度采纳者向职业教育制度原创者的学习，它决定了一套外来的职业教育制度能否在法律上得到确认；第二个层面的学习是共同体中相关利益主体围绕职业教育制度进行的相互学习以及对职业教育制度的了解，它决定了这套外来的职业教育制度能否实现合法化并被遵守。一般来说，这两个层面上的学习在时间上是有先后顺序的：先是第一个层面的学习，然后是第二个层面的学习，这样，职业教育制度移植就是一个自上而下的过程。但在交往扩大的情况下，这个顺序并非固定的，在很多情况下，两个层面的学习是同步的，甚至第二个层面上的某些成员是先学习到的。实际上，职业教育制度移植很可能是一个上下互动的过程。
由于各国制度、文化以及被移植制度本身特点的差别，具体的制度移植路径和过程也有所差别。在中国，职业教育制度移植过程有以下几个特点：(1)职业教育制度移植与意识形态联系密切。任何制度的移植都需要取得意识形态的支持。之所以要移植制度，是因为它们是“先进的”、符合统治阶级倡导的价值观念的；(2)制度移植的路径多采用局部“试点”，总结经验后再大规模的推广的做法。通过中央权威号召或要求各地之间相互学习，减少制度学习成本以及制度移植不适应地方情况的问题。(3)中央直接推动的制度移植更具有普遍效力。中央颁布的法律文件往往更有权威性，更能被接受。(4)制度移植不会产生均态效果。由于中国幅员辽阔、各地差异大决定了同一制度的实践在时间上、方式上有很大的不同，导致同一个制度在不同的地方遭遇不同的命运。有的可能已经被广泛使用，有的可能还停留在文本上；有的产生了积极的效果，有的可能产生副作用。(5)制度移植过程的开放性和透明性正在逐步提高，参与主体也不断增加。除中央政府外，地方政府也成为制度移植的主体，除了掌握制度移植许可权的管理者外，有相关的利益主体也参加到制度移植中来了。
职业教育制度移植并非是职业教育制度单纯的“照搬”，而是职业教育制度根据不同的环境以及环境变化进行自我调适的过程。比如，职业教育发展好的国家的共同特点是企业对职业教育的参与，表现在国家制定一系列的法律法规使企业为职业学校学生提供实习的机会和条件（场地、师傅、薪酬等），但中国在这方面就难以做到，所以就支持在学校里建立实习基地。从这个角度来看，职业教育制度只能用来借鉴，但绝不能照搬。
三、中国特色的政府主导型的职业教育制度创新方式
1.政府主导型的职业教育制度创新的特点
除了职业教育制度移植以外，另外一种制度变迁方式就是制度创新，参与职业教育制度创新的主体一般有政府（中央政府和地方政府）、企业、职业学校、行业协会、家长等。一般来说它们要承担两种角色，即第一行动团体和第二行动团体。前者制定行动方案，并说服第二行动团体与之合作，职业教育制度创新带来的好处在这两类组织中分配。在自下而上的改革中，第一行动团体是有关的利益集团，比如地方政府、职业学校、企业等，第二行动团体是作为立法者和执法者的政府。在自上而下的职业教育制度变迁过程中，第一行动团体是中央政府，第二行动团体是其他组织，如地方政府、职业学校、企业，也可能直接就是民众。总之，在职业教育制度创新过程中，最后都离不开政府的作用。[5]
一个社会选择什么样的职业教育制度创新方式受制于有着特定偏好和利益的职业教育制度创新主体之间的力量对比关系。[6]在中国的集权式政治结构中，政府拥有绝对的政治力量对比优势，而且还拥有很大的资源配置权力，能通过行政、经济和法律的手段在不同程度上约束其它社会行为主体的行为。因而，中国的职业教育制度供给在很大程度上决定于政府的偏好及其效用最大化。回顾过去，我们很容易发现，中国的职业教育制度建设有明显的政府主导特征。主要表现在：(1)由政府设置职业教育制度变迁的基本路向和准则；(2)政府以职业教育制度供给者的身份，通过法律、法规、政策手段实施职业教育制度供给；(3)政府设置职业教育制度进入壁垒，限制微观主体的职业教育制度创新活动。(4)政府有选择地放松职业教育制度准入条件（放权），促进地方和微观主体进行职业教育制度创新活动，并提高其规范化和职业教育制度化水平。
政府主导型制度创新方式有许多优点，比如政府对职业教育制度变迁路线的确定，可以使职业教育制度的演进在一个相对稳定的环境下进行，避免出现大的波动；解决职业教育制度短缺，快速提供变迁过程中所需要的职业教育制度安排；降低职业教育制度安排的成本。但它也有不足之处。首先，在政府主导模式下，宏观职业教育制度创新的主体——国家机关不容易调动地方制度创新的积极性。再者，政府主导的自上而下的职业教育制度变迁很难适用于所有地方和所有领域。中国各地区之间的资源禀赋不同，社会环境和发展机遇也不一样，如果整齐划一地推行中央的职业教育制度安排，就有可能违背一些地方的利益，这些地方就可能不按职业教育制度规范自己的行为，从而使职业教育制度很难有效率。会产生“上有政策、下有对策”的现象。
2.发挥政府主导型职业教育制度创新的作用
尽管存在政府主导型职业教育制度创新的不足，但基于中国的实际，在职业教育制度创新过程中，还是要发挥各级政府的作用，“政府不是万能的，但没有政府又是万万不能的”。既然制度创新离不开政府，解决这一问题的有效途径，就要恰当的定位政府在职业教育制度创新中的作用，构建多元主体参与的职业教育制度创新结构并注意职业教育制度规划和方式的选择。
(1)构建多元主体的职业教育制度创新结构
在政府主导的职业教育制度创新过程中，创新主体是单一的，其它创新主体只是被动地接受政府创新活动的结果，未能形成与政府之间良性互动的多层次创新结构，不利于发挥职业教育对社会和谐的促进作用。因此，为适应社会发展需要，必须建立多元主体的职业教育制度创新结构：一方面，宏观职业教育制度创新主体除政府外，还包括立法机构和司法机构。这些主体之间应明确立法职权，各司其职，有助于互相制约、互相作用的多层次法律系统的形成；另一方面，宏观职业教育制度和微观职业教育制度的创新主体之间形成协调与合作机制，保障职业教育制度创新的合理速度。在这一结构中，政府只是创新主体之一，受其它国家机构的制约。政府的作用在社会改革的初期最为重要，是启动职业教育制度创新的重要建议者、决策者与立法者。因此适当扩大政府的职权使其易于突破既定职业教育制度的束缚，加速新职业教育制度的出台。但随着制度变革的进行，政府在职业教育制度创新过程中受其它创新主体及其创新职业教育制度制约，作用也发生变化，从而应该与其它创新主体配合，完成创新过程，达到创新目标。
构建多元主体职业教育制度创新结构的关键是推行政治体制改革，改革政府职能合理地、适度地制约政府权力。这一制约体现在三个方面：第一，对政府立法权限的限制，此为达到制约效果的前提；第二，行政机构服从司法机构的裁决，此为达到制约效果的保障；第三，确认和切实维护公民及组织的法人权力，此为达到制约效果的基础；第四，改革政府机构，更新政府行政观念，此为政府机构对立法、司法等机构及社会民众之要求的回应，也是政府行为的自律。
(2)正式职业教育制度创新与非正式职业教育制度创新并重
政府职业教育制度创新不只是针对正式职业教育制度而言，正式职业教育制度只有在与非正式职业教育制度相容的情况下才能发挥作用。正式职业教育制度的完善受非正式职业教育制度的制约，当正式职业教育制度与非正式职业教育制度之间存在矛盾冲突或不相容时，正式职业教育制度难以实施，很多正式职业教育制度“移植”失败就是这个原因。政府职业教育制度创新如果获得了非正式职业教育制度的支持，可以大大减少其创新成本和实施成本，可以很容易地获得其自身的权威性和新职业教育制度的合法性。
(3)中央职业教育制度创新与地方职业教育制度创新并行
中央和地方各自有职业教育制度创新的职责和优势，相对而言，中央是职业教育制度创新的主要承担者，但也不能忽视地方在职业教育制度创新中的作用。地方政府作为国家机构的一部分，同样具有推动职业教育制度创新的主体地位和作用。市场经济体制下，地方政府作为一级行政单元，具有推动本地经济社会发展和利益最大化的动机和权力，相对于其他微观主体有更强的组织集体行动和职业教育制度创新的能力。可喜的是，已经有许多地方表现出很强的职业教育制度创新的积极性，比如江苏无锡对职业学校实行“管办分离”改革，宿迁的民办职业教育改革等。当然，由于地方政府有不同层次，各自在职业教育制度创新中具有不同作用。同时地方政府在职业教育制度创新中会出现地方保护主义倾向，中央政府要正确引导和规范。
(4)核心职业教育制度创新与配套职业教育制度创新相结合
职业教育制度创新不是孤立的，一项职业教育制度安排的效率不是独立于其他职业教育制度安排之外运作的结果，而是职业教育制度结构整合的结果，比如《职业教育法》与《就业促进法》、职业资格证书制度、企业员工培训制度。每项职业教育制度安排都必定联结着其他职业教育制度安排，共同融合在职业教育制度结构之中，其效率还取决于其他职业教育制度安排实现它们的完善程度。在职业教育制度创新中，必须集中精力抓住核心职业教育制度创新这个关键，当核心职业教育制度确定后，职业教育制度创新的侧重点应是配套职业教育制度。
(5)自创式职业教育制度创新与借鉴式职业教育制度创新兼顾
我们说中国的职业教育制度变迁是政府主导型的职业教育制度创新，这并不是说中国不存在一定的由微观主体自愿的合作性职业教育制度安排，也即自创式职业教育制度创新。自创式职业教育制度创新是依赖自我设计、自我建构的职业教育制度安排。这种制度创新没有现成的职业教育制度创设经验和绩效可供参考，职业教育制度创新在很大程度上是依据理论的预期分析。自创式职业教育制度创新的初始成本较高，预期可信度较低，具有较大的风险性，进行这类职业教育制度创新需要统筹规划、慎重行事。借鉴式职业教育制度创新是借鉴他方已经创设的具有一定效率的职业教育制度的职业教育制度变迁方式。当其他地方职业教育制度运作产生强大的示范效应，具有较高的可信度和说服力时，借鉴式职业教育制度创新就会出现。这种职业教育制度创新的初始成本较低、风险性小，可以在比较大的职业教育制度空间里进行理性的选择。
一如前述，中国是由一个权力中心（中国共产党）决定职业教育制度安排的基本框架并遵循自上而下职业教育制度变迁原则的国家。因此，研究中国职业教育制度供给的中心问题在于，考察组织和推进改革的权力中心在现有宪法秩序和行为的伦理道德规范下，有多大的职业教育制度创新意愿和能力，而这种能力和意愿主要决定于一个社会的各既得利益集团的权力结构或力量对比。
本文系江苏省教育科学研究“十一五”重大课题“构建现代职业教育制度的政策分析与对策研究”的成果之一，课题批准号为T/2006/07。