《教育法》的问题、成因与对策——执行教育法十年反思，本文主要内容关键词为：教育法论文,成因论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1995年3月，第八届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《中华人民共和国 教育法》(以下简称《教育法》)。《教育法》的制订、颁布和施行标志着我国教育法制 建设进入一个新的发展时期，对于确保教育在国民经济和社会发展中的战略地位，落实 国家优先发展教育的重大决策，促进教育的改革与发展，保证教育事业的健康发展，实 现建立社会主义市场经济体制和现代化建设的宏伟目标，具有重大的现实意义和深远的 历史意义。当前，对其自颁布之后近十年来的执行和实施情况作一反思，既是落实依法 治教的需要，也是加快教育法制建设，从而推进我国社会主义民主法制建设进程的需要 。本文拟就《教育法》在执行中存在的问题和后果、成因及基本对策略陈浅见。
1 存在的问题和导致的后果
1.1 存在的问题
存在的问题指教育法颁布、实施近十年以来，教育战线在贯彻执行教育法方面存在的 突出问题，主要表现在以下几个方面。
1)教师和教育管理干部教育法律基本知识较缺乏，教育法律意识淡薄。基本的教育法 律知识和自觉的教育法律意识是教育法实施的基础，然而，现实的情况却刚好相反。我 们经常听到人们说“中国什么法律都不可犯，唯独可以犯教育法”，这在一定程度上暴 露出教育法在人们心中的地位极低，在人们心中缺乏严肃性。人们或是没有听说过教育 法，或是虽然知道有这样一部法律，但并不知其具体内容。笔者近期对四川省教育管理 专业自考班干部和教师进行随机调查，调查表明，只有44%的人“学习过”《教育法》 ，其学习方式主要是“自学”和“学校例行会议学习”。另外，52%的人只是“听说过 ”，知道有《中华人民共和国教育法》，但并没有亲自学习过。经过对四川师范大学、 西华师范大学、四川师范大学绵阳初等教育学院9个专业共计721名在读师范生的随机调 查表明，“教育法学”并未作为必修课开设，导致他们对教育法律知识的掌握不够，教 育法律素养不高。此外，一些由行政部门组织的自上而下的学习和宣传活动看似热闹， 却是形式单一、僵化，并没有真正调动起参培者的主动积极性，在内容上仅限于对法律 条文的宣读和记诵，缺乏法律意识和法律精神的培养和渗透，致使参培者在实际工作中 教育法律知识与行为脱节，同时其学习动机也以功利性动机为主，目的在于应付通过相 关考试，以此获取与自身利益相关的某些资格，学习和培训的效果并不理想，教育法律 知识欠缺、教育法律意识淡薄的现象依然存在。
2)思想观念陈旧，习惯行政管理。在我国传统政治文化的影响下，人们在相当长的时 期内都把法律看作附属于行政的一种辅助手段而不是独立的社会控制要素，形成了很不 正常的人治状态。尽管党的十一届三中全会就作出了“依法治国”的决策，但那种陈旧 的思想观念至今并未得到彻底的转变，在教育实践中表现为过于习惯和依赖于行政部门 的管理和调控，习惯无条件地贯彻、执行教育主管部门甚至行政长官的意志和决策，以 致于“往往产生‘人存政举、人亡政息’，甚至于行政领导超越法律之上滥用权力，损 害民主的弊端”[1]。同时，教育行政部门和学校管理者在行使国家教育权和学校管理 权时，其基本的价值取向都是如何有效地管理与控制相对人，表现为行政管理的效率优 先，而对相对人权益的保护滞后，甚至在相对人权益的保护上还存在一些法律上的盲点 。这些落后的观念与现象有悖于现代法治精神和以人为本的法律价值取向。
3)地方政府执行不力。教育行政执法要求行政机关严格按照法定程序，正确适用教育 法律、行政法规，做到有法必依、执法必严。然而，自《教育法》颁布以来，有法不依 、执法不严的现象依然大量存在，更谈不上违法必究。如《教育法》第55条第二款规定 地方政府用于教育的财政拨款要做到“三个增长”，但据《中国统计年鉴》的记载，国 家财政性教育经费占国内生产总值比例1994年为2.52%，1997年为2.49%，1999年为2.9% ，2000年为2.87%，逐年递减，直至2001年才增加到3.19%。1995～1997年全国每年有20 个省市区以上，1999年有13个省市区，2000年有15个省市区的预算内教育经费占财政支 出比例低于上年度，这一状况至今未得到根本扭转，这些违法行为也从未得到追究。再 如拖欠教师工资的现象也没有得到根本消除，有的地方依然十分严重，“据教育部统计 ，截止2002年底，各地累计拖欠中小学教职工国家规定标准工资共134.41亿元。2002年 ，全国共计新欠中小学教职工国家标准工资22.06亿元”，仅在2003年1月，有11个省( 区)新欠农村教职工工资2.59亿元”[2]。但由于违法主体是地方政府，对他们的违法行 为，没有哪一个司法者能够追究其法律责任。
4)学校侵权现象严重。学校是一个对外涉及政府、社会，对内涉及教师、学生等诸多 法律关系的特殊主体，一方面由于相关主体的违法，导致学校侵犯教师、学生的合法权 益情况时有发生，如教师的工资发放被拖延和截留，医疗保障得不到落实等；另一方面 ，由于学校、教师守法尚不自觉以及社会对教育的关注程度提高，学校、教师的侵权现 象和进入司法诉讼程序的学校侵权案件呈日渐上升趋势。如许多学校在国家三令五申的 情况下依然违规乱收费，教师休息权得不到保障，加班工作量得不到补偿，教师在学校 管理中的知情权得不到实现，教师聘任和考核过程中的违规现象严重，学生的平等受教 育权得不到保障，公正评价权被侵犯，被教师打骂、侮辱、体罚或变相体罚，自尊心和 名誉权受损等现象大量存在，直接影响教育法的权威和效力。
1.2 导致的不良后果
《教育法》颁布后的近十年正处于世纪之交，在此期间，随着我国社会基本经济制度 发生重大变化，社会公共事务管理思想也发生重大变革，教育作为一种特殊的公共服务 ，在本质上不仅是对社会资源的配置，还涉及复杂的社会利益分配。由于制定教育法律 的目的在于“规范人们的行为，调整教育领域中的各种社会关系，维护和发展教育事业 ”[3]，因此，《教育法》应具有调节不同群体利益的作用，而在《教育法》实施和执 行过程中存在的上述问题影响了其应有的权威和效力，使教育事业的发展受到损失，导 致各利益群体不同程度的不满意。主要表现在以下几方面：第一，政府及其主管部门不 满意。政府及其主管部门是国家教育权的权利主体，承担着重要的法律责任，但在当前 社会转型时期政府的定位面临新的挑战，政府及其主管部门的行政职能的发挥和法律义 务的履行要受诸多方面的制约，执行教育法便存在着问题，不利于政府及其主管部门管 理教育的行为，既导致社会各界的批评，也导致政府管理教育效率低下；第二，社会不 满意。最为集中地表现在学校“乱收费”屡禁不绝，学生受教育机会不公平，城乡之间 教育差距日益加剧，学生伤害事故发生率居高不下，应试教育愈演愈烈，素质教育推进 艰难等，社会反映对此极为不满。第三，学校及教师不满意，表现在校长不满意于现有 的财政支付制度下办学经费艰难，行政权力有限而管理责任重大，教育市场的竞争压力 大，学校管理难度越来越大以至于内外交困。教师不满意于一方面应享有的合法权益没 有得到充分的、实质性的保障，另一方面社会各界对其应履行义务的监督力量空前强大 ，尤其在农村地区，与拖欠教师工资却无人处罚的政府相比较，教师若出现体罚学生、 克扣教育经费等违法行为，必然受到严惩和媒体曝光。显然，教师成为了法律框架内的 弱势力量。最后，家长也不满意，家长将子女送至学校从而与学校形成了事实上的法律 关系，但更多的时候家长的法律主体地位落不到实处，而是被动接受学校对其子女的教 育安排。同时，由于教育资源的短缺和不平衡分布，家长不一定能为其子女争取到理想 的教育条件，获得理想的教育效果；学生也有诸多的不满意，在学校和家庭中，学生作 为学习的主体地位及其独立的人格在现实的教育实践中并未得到充分尊重，学生合法权 益受到侵犯的情况十分普遍，导致学生也不满意。
2 基本成因
造成上述问题和不良后果的原因是多方面的，也是极其复杂的。但是笔者认为，传统 的法律文化、急功近利的社会心理以及《教育法》自身存在的问题是主要原因。
2.1 传统法律文化的原因
在我国传统的宗法社会背景下，个人利益让位于家庭利益，家庭利益让位于专制国家 的利益，而国家利益最终体现为封建君主的意志，法律不过是可以凌驾于其上的君主用 以治理国家的工具，形成了典型的人治社会的局面。同时，自然经济下人的依赖关系和 封建专制下个人对家长和上级的依附塑造了社会整体追求和谐的意识，从而使人们产生 调解重于诉讼的忌诉、厌诉的法律文化观念，权利观念和意识无从产生，礼教思想内化 于民众的思想意识之中，使法律带有浓厚的伦理的色彩，“德主刑辅”便是简洁而有力 的证明和写照[4]。近代以来，尽管我国在学习和效法西方先进的法律制度的同时加快 了法律文化的现代化进程，但不可否认的是，形成现代法律文化远不及建立一套现代法 律制度那么简便和快捷，传统的法律文化仍然深刻地影响着人们的法律观念和意识。19 95年《教育法》颁布，标志着建国近五十年来我国教育法制建设迈出了里程碑式的一步 ，但这并不意味着教育工作者的法律观念也同步迈上了新台阶。事实是，法律制度的变 革在前，法律观念的更新在后，在法律实践过程中，法律意识和文化的滞后已经影响了 法律的实施和执行。这是教育法颁布近十年来教育领域内有法不依、执法不严、违法不 究现象无法根治的重要原因。
2.2 急功近利的社会心理原因
在计划经济体制下，高度集权的政治集团控制了包括经济领域在内的社会生活的所有 领域，不同的利益追求被抹杀，而进入20世纪90年代以来，随着我国市场经济体系的逐 渐形成与发展，社会结构发生分化和改组，形成了有着不同需求的利益群体，各利益群 体的矛盾和冲突在市场竞争的背景下愈益明显，反映在人们的心态上便是形成了一种关 注自身利益需求、急功近利的社会心理。在这种心理影响之下，教育领域内出现了许多 违背教育规律、违反教育法规的短期效益至上的现象，如教育行政领导狠抓政绩工程， 学校不择手段地抓升学率、排名次，教师片面追求高分数和优生，家长更是绞尽脑汁给 孩子开小灶、补课，只为考试分数尽快提高等。此外，人们的教育法制观念淡薄，学习 教育法仅为了应付相关考试，究其深层次的心理原因也难排除这种功利心态的影响。我 们知道，教育规律要上升成国家意志，形成教育法规，才能真正起到规范人们教育行为 的作用，同时又只有借助于教育法规手段，才能使人们真正按教育规律办事[5]，在这 种急功近利的心理的左右下，人们往往无视教育规律，难于以教育法来约束自己的行为 ，是造成有法难依甚至有法不依的又一重要原因。
2.3 《教育法》自身原因
1)立法技术问题。一部法律的立法技术水平是衡量其成熟程度的重要标准之一，且立 法的科学化和规范化程度也影响其实施和执行的情况。从立法技术来看，《教育法》原 则性条文太多，程序性条文太少，甚至有很多条文表述模糊，一些重要概念笼统含糊， 如“政教分离”、“学费”、“受教育者”、“学生”等概念含义不清，对出现频率很 高的“教育”一词并未做出广义还是狭义的区分和界定，还出现了“教育教学”、“校 外教育”等内涵、外延含混的概念。对概念的限制也有不够合理之处，如第30条规定“ 学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组 织形式，保障教职工参与民主管理和监督”，其中所规定的“组织形式”这一概念便将 教师个人积极参与管理排除在外，制约了教师以个人形式参与学校管理事务，客观上影 响了教师参与管理的积极性。此外，条文中类似“鼓励”、“可以”、“应当”、“必 须”的词语频繁出现或使用不当，因而既缺少操作性，也缺少规范性，更缺少约束力。 此外，任何一部法律都是由若干法律规范组成的，一般说来，一条完整的法律规范应包 含假定、行为和后果三个要素。但是，在《教育法》中，不少法律条文只有假定条件和 行为模式而无法律后果，导致一些法律关系主体虽不履行义务却也不必承担法律责任， 违法行为得不到惩处，难以依法保障被侵害人权益，使法律变成一纸空文。一些法律条 文对违法惩处主体的规定也不明确，导致执法主体互相推诿，互不负责，最终出现不了 了之的不正常现象。
2)配套法规的制定滞后。《教育法》是我国历史上第一部由全国人民代表大会全体会 议审议通过的全面规范教育行为的基本法，在教育法规体系中处于最高层次。因此，以 《教育法》为依据，按照教育改革与发展的实际需要及时制定相关配套法律，从而形成 纵向层次分明，等级有序，横向结构合理，法域面广的教育法律体系是我国教育法制建 设的必然要求。然而，自《教育法》颁布以来，尽管我国又先后颁布了《职业教育法》 、《高等教育法》、《民办教育促进法》等多部教育法，国务院或教育主管部门以及各 级地方权力机构也相继制定了十余部教育法规，初步奠定了我国教育法律体系的基本框 架，但是，与国际发达国家教育法制建设现状相比较，再结合我国教育实践领域的实际 需求来看，《教育法》的配套法律和行政法规的制定依然十分落后，一些在教育实践中 十分亟需的重要法律，如教育投入法、继续教育法、成人教育法、教育行政法、学校法 、民族教育法等还未制定，而《教育法》作为最高层次的基本法，其原则性条文太多， 许多规定比较空泛，若无相关配套法规的及时补充和具体化，便给执法主体过多地留下 自行解释和处理的余地，导致执法的随意性。这也是造成当前存在的执法不力、有法难 依，甚至无法可依局面的重要原因。
3)对《教育法》实施的监督不力。教育法制监督是依法治教必不可少的保障环节，我 国的教育法制监督事业十余年来获得很大的发展，形成了形式多样、辐射面广的监督系 统，其主要形式包括执政党的监督、国家权力机关的监督、国家检察机关的监督、行政 机关的监督以及群众和社会舆论的监督等。但教育法律的监督主体不明确，致使众多监 督力量并未形成合力；监督对象失衡，重点针对教育行政相对人，即重点针对教师、学 生、教育组织、社会团体等，很少针对各级政府或者政府部门；监督主体受制于监督客 体，难以独立行使监督职权，使执法监督缺乏应有的权威和力度[6]。同时，在教育法 监督实施过程中，自上而下的国家监督多，自下而上的社会监督少：内部监督多，外部 监督少：临时性监督多，平时性监督少；结果监督多，过程监督少：整个过程中“监” 多“督”少以及监督人员的权利没有相应权力的支撑等。这些问题势必影响教育法律执 行的效果。
3 基本对策
3.1 加强学习宣传《教育法》的力度
人们守法的意识和表现出来的行为模式是建立在其对法律的认知、情感和评价基础之 上的，针对当前教育行政干部、教师等人的法律基本知识欠缺，法律观念淡薄以及法律 认知和行为脱节的现状，当务之急是加强对教育法律的宣传和教育力度。首先，在选拔 和任用教育行政干部时将教育法作为考核内容，只有这样，才能保证依法行政在源头上 落到实处。教育行政干部应自觉提高自己的教育法律素养，切实转变权大于法的观念和 以言代法的工作作风，增强公仆意识，自觉接受群众监督，加强自我约束，切实把人民 赋予教育行政部门的权力用好、管好、落实好。其次，教师应该具有教育法律的基本知 识和对教育法规精神实质的理解，自觉用教育法规来规范自己的言行，提高运用教育法 规维护自己合法权益和遵守教育法规的自觉性，真正实现依法执教的理想。因此，应将 教育法学作为教师教育专业学生的必修课程，使众多师范生在走上教育工作岗位一开始 就具有一定的教育法律素养，将教育法规知识内化为自己守法护法的自觉行动，改变对 在职教师进行突击性教育法规培训的单一而被动的做法。
3.2 修改和完善《教育法》
稳定性是法律具有的重要特点，但法律也不是永恒而一成不变的，在依法治教的过程 中，教育立法已经明显地滞后于教育改革和发展的现实需要，因此有必要修改《教育法 》及现有相关教育法律，提高立法技术的科学化水平，修改法律条文中不符合逻辑要求 的概念和命题，规范立法内容；明确法律责任和监督主体，使所制定的教育法更加规范 、科学。同时完善《教育法》配套法律，尽快制定与《教育法》配套的“继续教育法” 、“学校法”、“教育投入法”等下位法及其行政法规，将《教育法》的原则性规定在 相关领域和一定层次上得到具体的、切实可行的细化和落实，从而不仅逐步形成内容全 面、分布平衡、结构合理、形式统一的教育法体系，也才能从根本上改变有法难依或无 法可依的局面，从而真正实现我国依法治教的宏伟目标。
3.3 加强教育执法与监督力度
只有进一步加强教育执法与监督力度才能最大限度地纠正有法不依、执法不严、违法 不究的行为和现象，维护《教育法》应有的权威和尊严。首先，应完善教育执法监督的 体系，扩建与教育法律监督有关的一些机构。比如，在全国人大设立执行《教育法》监 督委员会，地方人大也应设立相应的机构，履行对《教育法》、行政教育法规实施的监 督职能。同时完善教育执法监督机制，使各种监督形式相互衔接、相互补充，使教育执 法监督经常化、程序化、规范化。还应建立起隶属于专门监督机构的监督信息网络，使 教育执法监督信息能准确及时地传递，而且应加强对这些监督机构的监督，督促他们对 《教育法》实施监督的执行。其次，加强《教育法》监督队伍建设，强化教育督导人员 的监督执法能力，提高监督机构的权威性，使监督更加有理、有力地进行。各级人大及 其常委会要大胆开展教育监督工作，加强执行《教育法》的汇报和检查制度，充分发挥 各级人大对教育法律的监督职能。各级检察机关对违反《教育法》的地方政府及其领导 干部、学校及其它部门，应积极履行自身的监督职能。国家也应创造一系列条件，树立 教育执法监督的权威性。最后，要建立教育方面的申诉、调解、仲裁制度，健全和完善 教育部门的行政复议制度，处理各种教育纠纷和违反《教育法》的案件，监督有关部门 严格依法行政，保障学校、教师、学生等教育关系主体的合法权益，全面提高依法治教 的水平。
3.4 完善教育司法
目前，教育领域的侵权案件越来越多，与教育相关的法律诉讼也越来越多，如田永诉 北京科技大学拒发毕业证、学位证行政诉讼案等。在这些案例中，除少数通过诉讼程序 直接得到解决外，大部分案件因为案件本身的可诉性问题未能得到法院的支持，有些是 通过其它途径间接来获取受教育权的救济。由此可见，无论是在理论界还是在司法系统 ，对这一现象都没有做好充分的准备。在理论界，对于受教育权是否可诉以及具体如何 诉讼存在很大分歧，而在司法实践中，不少教育侵权案件因为没有既定的规定而不能立 案进入诉讼程序。现在，司法系统虽然在一定程度上已经介入丁教育官司，但总的说来 ，教育司法的力度还不够，还不能很好地满足现实的需要。许多教育侵权案件的受害者 还不能直接通过诉讼来寻求救济。因此，当前要紧的是，一方面，应当在理论上明确受 教育权的可诉性问题，并在立法中有所体现。另一方面，要完善司法程序，设立专门的 教育法庭，针对特别的教育案件进行特殊的审理，以保证教育纠纷得到及时的审理。