透明政府：一个政府模式变革的历史与逻辑，本文主要内容关键词为：政府论文,逻辑论文,透明论文,模式论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1006-0766（2009）01-0021-08
张康之教授认为，从发展历程看，人类经历了农业社会、工业社会和后工业社会三个历史阶段：农业社会呈现自上而下的单线统治；工业社会社会治理模式开始变得复杂起来，人对人的直接管理通过制度化的设置转化为制度对人的管理；而在后工业社会中，这种控制关系逐渐弱化，取而代之的是服务关系，管理主体和客体之间体现的是一种合作信任机制[1]6-12。根据这一理论框架，笔者认为，在农业社会的单线管理模式下，政府行为具有神秘性的特征，工业社会时期的政府行为源于管理主体与客体之间的互动性逐渐走向了透明化，到了后工业社会，随着管理控制性质的淡化，政府的透明行政必将演化为政府的角色自觉。政府的行为模式由神秘走向透明并最终走向政府角色自觉，这是一个历史过程。
一、历史审视：君权神化下的“神秘政府”
（一）君权神化：政府神圣化的信念支点。政府组织是人类社会发展到一定历史阶段的产物，它本身是世俗的社会力量之一。不过，出于社会统治的需要，政府是需要公共权威的。而历史上的专制政府，在权威的获取上，一般表现为两种方式，即“一种手段是运用暴力，强制社会成员遵守既定的社会秩序，接受相应的政治秩序；另一种手段是使政府本身偶像化、神圣化”[2]3。在政府偶像化与神圣化的信仰中，“君权神化”是这一信仰体系的支点。这一信念在中外政治实践以及政治思想中都普遍存在。在我国古代，君主就被神化为天子，因此就有“天子受命于天，天下受命于天子”的说法；在古埃及，法老自称是“太阳的儿子”，古巴比伦的汉谟拉比王自称是“月神的后裔”。当然，最完备的君权神化发生在欧洲的中世纪。神学家们系统地建立起君权神授的理论体系，其基本主张是：国家的一切权力来源于神。托马斯·阿奎那就宣称，“没有权柄不是出于神的”[3]。
历史地看，君权神化有两个主要的途径：第一，“君神同一”论，即国王、君主就是上帝或上天的化身，中国古代称“皇帝”为“天子”就是典型。学者余治平认为，从哲学高度论证“皇帝”即“天子”的是汉代大儒董仲舒[4]。第二，“君权神授”论。在西欧中世纪，为了使君权具有维护社会统一与秩序的权威，需要赋予它超自然的力量，这样，就发展出非常完备的君权神授的理论体系。其基本内容是：国王的权力是上帝赋予的；国王对国家的统治应当按照上帝的旨意来进行。君权神授论者的杰出代表应是托马斯·阿奎那。“君神同一”与“君权神授”形式不同，其实质都一样，都确认以下四点主张：君主制是神授予的制度；世袭权利不能被废除；君王只对上帝负有责任；毫无抵抗和消极的服从才是上帝所喜乐的[5]。因此，君权神化下的政府，在其组织形式、君主产生与权力运行等方面都保持着神圣性。
首先，政府组织的产生是神圣而神秘的。比如，“君权神授”将政府形式设定为上帝选定的君主制，人们不可以选择其他的政府形式，这种以上帝的名义来证明政府形式的合理性本身就是神秘主义的体现。在古代中国，政府形式的神秘性首先体现在：人民不可以自由选择皇帝以及王朝的组成形式，因为这些都是由“天”来决定的。另外，皇帝的出生也常常伴有奇异的自然现象，民间也有不少此类的神话故事流传。这些神话传说都是借助“君神同一”的思想，来增强封建王朝的神圣性与君主的神秘性。同时，为了神化王权，君主即位时都会采取一定的仪式加以神化，以强化其权力的神圣性。
其次，从政府权力运行来看，君权神化下的君主只需对上帝负责，而臣民对君主则应是绝对的服从。这就意味着君主的权力是至高无上的，君主不受任何人和法律的约束。在此基础上，政府与臣民的关系就是一种绝对权威和绝对服从的关系，即“主权者和臣民之间无平等之可言，主权者有权支配臣民，但主权者却不应受臣民的任何约束”[6]。在中国历史上，皇帝的诏书都以“奉天承运”开头，这意味皇帝的行为都是遵从天意的行为，因此是不可违逆的。这种权力运行的方式实则是一种“上行”模式，这里的“上”指的就是“上帝”或“上天”。这种“上行”的权力运行模式自然增加了政府行为的神秘性。
（二）神秘政府的信息控制与信息不对称。“信息不对称”原本属于经济学概念，指在经济活动中，决策所依赖的信息在相对应的组织或个体之间呈现不均匀、不对称的分布状态，即一方占有信息的数量和质量优于另一方。在政治生活中，特别是在政府组织与社会公众之间也存在着“信息不对称”现象，即政策制定所依赖的信息在政府和公众间呈现不均匀、不对称的分布状态。在神秘政府模式下，这种信息不对称主要表现为：政府通过信息控制的途径，在信息占有的数量和质量等方面都远远优于公众。
信息作为一种稀缺性的社会资源，在很大程度上决定着社会权力的事实分配状况。不确定性、信息及权力之间联系紧密。“只有在存在不确定性的条件下，信息才具有价值，才会授予人们以权力。”所以，“不确定性会创造出行使权力的可能性；信息则提供行使权力的能力”[7]。因此，信息的占有与控制成为权力的基本要素之一，人们可以凭借着自己的信息优势来获得对他人行动的支配。政府组织更是如此，尤其是专制政府常常是通过对“行政资讯”的控制与独占来获取信息优势地位，从而在行政主体与行政客体之间制造“信息不对称”的现象。正如文森特·埃斯特罗姆所言，官僚体制“把公民变成依附性的群众，使其政治‘主子’变成软弱无能的‘外行’。……官僚的支配地位依靠的是垄断信息、掩饰真相，以及垄断社会中存在的职业专家的权能”[8]。
“君神同一”与“君权神授”这两种将君权神化的政府权力来源说，其本身就是一种信息控制的手段。换言之，政府作为最大的公共信息资源的拥有者，它利用掌握的公共权力独占信息资源，并通过在大众传播方面拥有的无可比拟的优势地位，垄断权力来源解释的话语权，并发布有利于自己一方的理论设定，从而把权力来源神秘化乃至神圣化。可以说，专制政府的普遍精神就是秘密，保守这种秘密在官僚制内部是靠等级制的组织形式。尤其是在古代科学不发达与社会传播手段落后的背景下，政府与百姓之间的信息不对称就更为严重，这也是古代专制政府能对大众进行严酷统治的重要原因之一。
神秘政府模式下“信息不对称”的现象，产生于政府和百姓之间地位的不对等。在神秘政府模式下，政府的绝对权威地位和百姓的绝对服从地位，使政府拥有了信息控制的能力。政府和百姓在管理活动中的地位不对等，自然就意味着政府在对信息资源进行分配时，掌握着绝对的主动权。一方面，政府总是信息资源的最大所有者与控制者，也就是说，政府基本上控制着社会信息的总量。另一方面，在相对信息量的占有与控制上，政府也具有绝对优势。因为，政府的绝对权威地位使它拥有筛选和甄别具体信息的能力，这样，政府可以获得真实有效的信息，并且以有利于自己的方式向社会大众发布经过选择的信息，因此，大众获得的信息是片面的、不完整的。
（三）神秘政府模式下政府与百姓的隔离对抗。在经济活动中，“信息不对称”会带来两个问题：一是导致“逆向选择”，另一个是导致“道德风险”。逆向选择意味着由于信息不对称会出现劣质品驱逐优质品，进而出现市场交易产品平均质量下降的现象。道德风险是指由于信息的不对称，处于相对优势的一方，在从事经济活动时，为最大限度地增进自身效用，可能做出不利于他人的行动[9]。在政治活动中，“信息不对称”同样会产生类似的问题。当处于信息优势方的政府在进行政策制定、政策选择与政策执行时，并不一定会选择最优的适应社会整体利益或便民的公共政策，而处于信息劣势方的公众也无法判断政府的政策行为是否有利于公众利益，这样，政府通常会选择有利于集团利益最大化的公共政策，即政府公共政策的“逆向选择”，甚至做出不利于、有损于大众利益的政策行动，即政府在政治活动中的“道德风险”。“逆向选择”与“道德风险”的结果是社会整体利益最大化的缺位。事实上，任何专制政府利益的发展都是建立在损害社会公共利益基础上的。因此，专制政府模式下政府与大众的关系必然是隔离和对抗的。
第一，政府与百姓之间的隔离。一方面，从隔离的途径来看，神秘政府是通过“上帝”或“上天”这个虚拟的中介，将自己与百姓隔离开来的。虽然“上帝”或“上天”这个中介是凌驾于政府和百姓之上的，但是，封建政府通过君权神化来论证其权威的来源以及王权的合法性，又将自己设置为“上帝”或“上天”的化身或者代表，从而凌驾于大众之上，达到与大众在政治、经济与文化上的高低之别。同时，为了巩固这种政治格局及其既得利益，政府通过信息控制的方式，使政府的神秘性得到不断地强化，于是，笼罩在政府周围的神秘气氛越来越浓，政府与大众的隔离也越来越明显。另一方面，从隔离的形式来看，政府和大众之间缺乏沟通。沟通的缺乏使专制政府只有通过不断地固化自己，使自己成为一个封闭的体系。因为，在专制政治下，“维护权力的稳定性就成为全部治理活动的基本宗旨。然而，这种权力关系的稳定性并不是动态的稳定性，而是一种僵化了的稳定性，是通过权力体系的封闭性才得以实现的权力占有”[1]70。政府与大众的隔离并不意味着大众对政治生活的冷漠。隔离造成的利益两极分化具有极端的发展倾向，即政府和大众之间的利益张力会越来越明显，两者之间的对抗与分裂就必然出现。
第二，政府与百姓之间的对抗。首先，政府和大众之间的对抗体现在大众对政府行为的抵抗上，这种抵抗包括“消极不服从”与“积极抵抗”。大众的不服从是对政府行为采取不认同、不合作的消极政治态度和政治行为，而大众的抵抗就是对政府行为采取否定的政治态度，并且从行动上体现为对政府行为非暴力的抵制。无论是大众的不服从还是抵抗，都是大众出于自身利益的需要，试图改变当前政府的法律及其相应的公共政策的行为。其次，政府和大众的对抗还体现在政府对大众反抗的控制和镇压上。面对大众的反抗，政府会采取相应的控制手段，将大众的反抗行为和程度限制在一定的范围内，以避免政府利益受损。当大众的反抗程度超过政府现有的控制力时，政府会通过暴力机器对大众的反抗进行镇压。镇压的结果往往只有两种可能，要么大众在暴力镇压下就范，统治阶级的利益得到维护；要么政府和大众的对抗在镇压下升级，导致暴力革命的产生。政府和大众之间的对抗，导致两者矛盾升级而引发暴力革命和政府更替，是专制政府和大众对抗的终极形式。
二、社会契约：对“神秘政府”的理论颠覆
（一）对神秘政府进行理论颠覆的历史必然性。当欧洲进入15－16世纪时，“君权神化”赖以存在的基础被彻底地颠覆了，君权神化理论对国家权力来源的主张与设定都不能适应社会和国家政权发展的需要，客观上需要有新的理论来重新解释或论证国家权力的来源和合法性，社会契约论就在这样的历史背景下应运而生了。社会契约论在17－18世纪兴起有其历史的必然性：1.科学与人文主义思想的产生和发展否定了宗教神权的基本假设与信仰，神学世界观和经院哲学的方法论受到了挑战与清算。同时，一系列的宗教改革运动从客观上破坏了神学政治的权威性，政治哲学逐渐从神学的论证体系中独立了出来。2.17－18世纪，欧洲的契约经济日益普遍发达，契约活动大量增加，契约成为人们日常生活中的一种普遍现象，因此，这类契约性的工商业实践为契约理论的产生奠定了社会实践的基础。它不仅成为构造新型社会关系和社会组织的一种可资借用的理论资源，而且对人们的思想产生了某种定格作用[10]。3.社会契约论的兴起也受到了当时科学革命的重大影响，这一点在霍布斯身上的体现最为充分。因为霍布斯最大的创新之处或许就在于他将社会契约论与他的那个时代最先进的哲学发展结合在了一起，那就是笛卡尔和伽里略等人创立的自然科学新方法[11]。4.西方政治文化中的契约论传统一直没有中断，这是近代社会契约论的直接理论来源。
（二）契约论：一种政府范式转换的理论证明。从国家起源学说所包含的政府权力来源、政府与公民关系，以及政府权力限制这三个理论要素来看，古典社会契约论的三位主要代表者霍布斯、卢梭和洛克，在不同程度上对君权神化理论的“三要素”加以逐一的反驳并进行了重新论证，实现了政府形象的“世俗化重建”，从而揭下了笼罩在政府身上的层层神秘面纱。
第一，在政府权力的来源上，古典契约论者认为政府的权力来源于人民的授予，而非“上天／上帝”。霍布斯将国家／政府权力的拥有者称之为主权者，他通过对自然状态的描述论证主权者的权力来源于臣民的授予，政府与臣民的关系是权力的被授予者和授予者的关系。洛克在《政府论》上篇中，针对菲尔麦的君权神授、王位世袭的观点进行了全面驳斥，在《政府论》下篇的开端，他就指出，国家权力并不是基于上帝的授予，也无法世袭。卢梭在《社会契约论》中，虽然没有花很多笔墨抨击君权神化论，但其基调是建立在对君权神化否定的态度上。
第二，在政府与公民关系的界定上，古典社会契约论者认为政府与公民间不再是绝对权威和绝对服从的关系，而是委托－代理关系。霍布斯是一个事实上的专制主义论者，认为君主制是比较理想的政治体制，主张一旦按契约建立的主权者产生，臣民就应该服从主权者，但这种服从不同于神秘政府下绝对的、无条件的服从。在洛克看来，政府与公民间的关系实际上是建立在国家权力基础上的委托—代理关系，政府受人民委托行使国家权力以保护人民的生命、自由和财产，政府和公民都受法律的制约，法律适用于包括法律制定和执行者的所有人。同洛克一样，卢梭也将政府与公民关系界定为委托—代理关系，但是，卢梭定义下的政府是法律的执行者，是主权者和公民的中介而已，缔结契约的双方是主权者和人民，人民通过主权者来委任政府官员。
第三，在政府权力的限制上，古典契约论者认为政府的权力并不是绝对至高无上的，而是受制约的。虽然霍布斯并没有对如何防止权力的膨胀和滥用做出说明，但他是不赞同政府权力无限扩张的。洛克对政府权力的限制进行了较为详细的分析，一方面，通过将政府纳入契约缔结方，将国家权力限制于保护人民的生命、自由和财产上，这是对国家权力的外在限制；另一方面，将政府权力划分为立法权、执行权和对外权，这是对国家权力的内在限制。卢梭则指出，政府作为契约的产物、作为人民权力的委托者，“必须按照委托人的意思行使所受托的权力，必须维护个人得以安全地享受他所有的一切”[12]138，也主张对国家权力进行制约。
总之，古典社会契约在不同的论者那里具体内容、论证方式不一样，甚至政治主张也大相径庭。但是，在更深的理念层次上，他们的基本目的与基本精神却是共同的，即通过解构君权神化论，还政府以本来面目。第一，通过对国家权力来源于人民的证明，揭示政府组织的世俗基础，它不再是远离人间的天国旨意。第二，通过对政府与公民之委托—代理关系的重新界定，揭示政府组织的现实利益性，即政府只不过是公民实现“公意”之“公器”，它不再是中世纪图景中那种高高在上的、与活生生的人类世界相对立的道德主子。第三，通过对政府权力的限制性论证，揭示政府权力的可经验性，即政府权力时刻都处在公民权利经验生活的表达之中，政府权力与公民权利是一种对立统一的朴素关系。笔者认为，政府的世俗性、现实利益性与可经验性恰恰撕下了古代与中世纪政府的神秘面纱。
（三）政府透明：政府与公民关系之理论预设。社会契约对君权神化的理论颠覆最突出地体现在对政府与公民关系的理论形塑上，即把“主权在君”的国家理念转化为“主权在民”或“人民统治”的民主理念。而社会契约论对政府与公民关系的理论形塑，实际上是从理论上“预设”了政府透明的内涵。笔者在此使用“理论预设”这一语汇，意在说明，正是社会契约论关于政府与公民之委托—代理关系的理论建构，才为以后的“信息不对称”视野下的透明行政埋下了一个大伏笔。
一方面，社会契约论通过对公民关系“由身份到契约”的转化，完成了“公平契约”的平等定位。公民关系从身份到契约的转化是一个革命性的变革，梅因曾对这一历史转变给予了充分的肯定，他说：“可以说，所有进步社会的运动，到此为止，是一个‘身份到契约的运动’。”[13]因此，契约原理的启蒙，必然表现在协调公民与国家的关系中，公民不对国家有任何人身依附性，而国家机关不具有高高在上的支配公民的权能。这一点，卢梭说得再清楚不过了。他说，社会契约“并不是上级与下级之间的一种约定，而是共同体和它的各个成员之间的一种约定。它是合法的约定，因为它是以社会契约为基础的；它是公平的约定，因为它对一切人都是共同的；它是有益的约定，因为它除了公共的幸福而外就不能再有任何别的目的；它是稳固的约定，因为它有着公共的力量和最高权力作为保障”[12]40。契约的平等性，扭转了神权政治下政府对公民的单向权力支配关系，即扭转了公民对于国家关系的弱势地位。
另一方面，社会契约论通过对人民与政府间委托—代理关系的建构，完成了“人民主权”的强势定位。在社会契约论者那里，斯宾诺莎的君主主权论成为向人民主权论过渡的一个界碑；而洛克的议会主权论则为人民主权论的发展作出了不可磨灭的贡献，因为洛克的议会主权论内含着人民主权的思想；人民主权学说系统而完整的论述是由卢梭来完成的[14]。卢梭指出，国家是民众的结合体，是一个公共的人格。民主国家是在社会契约的基础上产生的，每个缔约者毫无例外地向它交出了自己的全部权利，因此，每个公民都是国家权力的主人。在民主国家里，主权属于全体人民，并以“公意”作为自己的行动指导。进一步，他论述了人民主权的四大特征，即主权是不可转让的；主权是不可分割的；主权是不能代表的；主权是绝对的、不可侵犯的。卢梭说：“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。对于这些官吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题；而且在承担国家所赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利。”[12]127在人民主权的强势定位下，政府只具有治权，而不具有主权。
从社会契约论的理论运思来看，政府治权相对于人民主权而言是处于弱势地位的。但是，社会契约论者明白，缘于政府是人民主权的实际运掌者，它事实上总是处于对人民主权的强势地位。因此，为了解决这一公共权力的“悖论”，他们的逻辑思路只能是，从外部设定政府权力的有限性，从内部架构设定权力分立与相互制衡。当然，这只是部分地解决了问题。当历史发展到了信息具有越来越重要的地位时，即当信息已成为这个世界中除物质、能量之外的第三大要素时，政府就可以通过信息的屏蔽与掌控，更加深政府治权与人民主权之间的地位不对等性。这时，缘于政府治权与人民主权之间信息不对称的事实，主权与治权之间的委托—代理关系极易产生逆向选择与道德风险等行为。因此，“政府透明”问题就成为现代政府管理的一个中心话题。
三、现代意识：政府对透明行政的“自觉”
（一）行政公开：政府信息公开的立法追求。在社会契约论的理论预设下，西方国家产生了近代意义上的行政公开制度。但在17－18世纪，这种行政公开制度仅仅处在理论预设与证明的阶段。到了19－20世纪，尤其是二战之后，西方国家行政公开制度的实践一直在寻求法律保障，到20世纪末，才逐步形成西方国家行政公开制度立法追求的高潮。在对西方国家行政公开制度立法追求的研究文献中，有两个文献需要提及：一是陈宏彩等人从历史发展的脉络中，分“萌芽、探索、发展和推广”四个阶段，勾勒出世界范围内一场波澜壮阔的“行政公开革命”的基本图景。他们的研究，以理性的逻辑展示了“行政公开制度作为公共行政改革和发展中具有里程碑意义的制度创新”[15]。另一是周汉华通过丰富而翔实的资料展现了西方发达国家在政府信息公开制度及其立法方面的实践情况，尤其是在政府信息公开制度建设中所形成的具体的成文法律[16]。近代以来，发达国家对于行政公开制度及其立法的追求，为政府的信息公开奠定了一个最基本的制度理念，即“公开是原则，不公开是例外”。
从实践层面看，西方发达国家行政公开的立法追求是对“个人权利诉求”的制度回应。个人权利诉求，英文为“The Right to Know”，在我国台湾地区，被译为“知的权利”或“资讯权”，在大陆则被译为“知情权”。要求政府信息公开就源于人民对信息普遍诉求的动机与权利，因此，政府对信息的控制与人民对信息的诉求之间就必然构成一种张力。历史地看，对个人权利的保护源于英国。在17世纪，英国就通过了一系列的法案来限制王权，比如：1679年的《人身保护权利》、1689年的《权利法案》与《宽容法案》等。1776年，美国公民的知情权被赋予了新的意义。美国独立宣言的制定者和宪法的起草者认为，个人的某些权利是自然的和不能转让与剥夺的，并且这种权利不依政府的赏赐而获得，宪法赋予了政府以无限的权力，那么剩下的权力就属于人民了。
一般地说，“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新”[17]。西方行政公开的制度创新也遵循着这一基本规律。尤其是进入20世纪，从经济的意义上看，信息本身就是一种稀缺的资源，在开放市场观念的影响下，信息的自由流动与传播，对于市场的有效运作与社会发展乃是不可缺少的因素。这样，行政公开的制度创新进入一个新的发展阶段。最具代表性的就是美国1966年的《信息自由法》。该法要求行政机关依职权或依申请向社会公开政府信息，在法定范围内，任何公民无论其目的如何，均享有得到政府信息的权利，行政机关拒绝提供信息，应当承担举证责任。这项法律不仅在美国，而且在世界公共行政的发展史上都具有里程碑意义。正如约翰逊总统在签署这项法律时所宣称的那样，“这项法律发源于我们所信仰的一个重要原则：在国家安全许可的情况下，只有当人民拥有所有的信息时，民主才会最好地运转……我怀着这样一种深刻的自豪感而签署了这项法律：美国是一个开放的社会。在这个开放的社会里，人民的知情权得到了珍视与保护”[15]。
（二）透明化：促使政府透明自觉的社会力量。笔者认为，专制政府对于行政透明是没有一点自觉的，它不仅不具有这一意识，而且还要通过三个路径来保持政府的神秘性。这三个路径分别是：第一，通过理论预设即“君权神化”来制造君主权力来源的神秘性；第二，通过舆论宣传，即君主是神的代言人，以拉开政府与公众之间的距离；第三，通过制度性的措施来保持政府行政活动的非公开性。到了近代社会，契约论颠覆性的理论建构，政府的神秘性被彻底瓦解了。一直到20世纪70年代－80年代，政府行政公开一直处在从“不自觉”到“自觉”的发展逻辑中。这一时期西方发达国家对于行政公开的立法建设就充分地体现着这一逻辑，即通过外在规制迫使政府行政公开。自20世纪90年代始，西方发达国家的行政公开已经具有一定程度的自觉性了。也就是说，政府组织已经很自觉地意识到行政公开已成为现代组织的社会角色期待之一。正如陈宏彩等的研究表明，20世纪90年代以来，国外行政公开运动呈现迅猛发展态势，行政公开制度冲破地域界限、文化传统界限和经济发展水平界限，在世界许多国家得以建立与推广。可以预见，一场更大规模的“行政公开革命”将在世界其他地方迅猛展开[15]。
笔者认为，已经发生的或将要发生的这场“行政公开革命”体现了一种历史理性，即各国关于行政公开的立法建设，从外在规制上强化了政府对于透明行政的自觉认同；而政府行政公开自我认同度的提高，反过来更快更好地推进着政府行政公开的立法与行为。发达国家政府透明的自觉性是政府组织与社会环境相互作用的结果，也是政府组织适应环境变革的积极行为之一。
第一，20世纪末在全球范围内出现了一系列的金融风暴，理论界与政界在对金融风暴进行反思后，认为透明度的缺乏要么是促成危机暴发的一个重要原因，要么则是导致危机时间拖长的一个因素。20世纪90年代的另一道重要的景观就是：一大批国家走上政治与经济转型的道路，与这些国家转型相伴生的就是国家腐败现象的蔓延。而转型国家中存在着的信息封闭与制度残缺等因素为政府腐败提供了大量的机会。这些因素促发了人们对政治生活的思考，同时也带来了政治生活一场深刻而重大的变革，即“正在从统治走向治理，从善政走向善治，从政府的统治走向没有政府的治理，从民族国家的政府统治走向全球治理”[18]。国际组织在对“治理”这一新的理念进行概括时，毫无例外地都把“透明性”作为其重要的内容之一。比如：1994年世界银行认为，透明公开的信息是良好治理的必备要件并可以加强政府责任。1996年联合国也在一份报告里声称，透明是良好治理的一种外在表现形式。另外，还有OECD组织、联合国开发署以及联合国教科文卫组织也分别就善治发表了看法，基本都把政府透明、信息公开作为有利于社会发展的一种重要形式。俞可平教授在研究治理时，将“善治”的标准归结为六个要素，其中，“透明性”在六个要素里居第二位[19]。
第二，从管理环境变革的角度来看，企业组织在其管理实践中越来越多地渗入着一种新的管理理念，即“裸身而治”（Get Naked and Ruled the World）。透明化已经不仅仅被视作一种成本，更被视为一项能够带来竞争优势的投资；投资于透明化的价值最终能够在资本市场上得到充分的回报[20]。不可否认，政府管理的许多理念都来源于企业管理理论的移植与转化，企业透明化管理理念对政府组织的影响是至关重要的。
（三）透明行政：现代政府组织的角色自觉。世界历史的深刻变革赋予了政府治理或社会管理以透明性的客观要求，而这一客观要求会以社会角色期待的力量迫使政府组织产生角色认同，并形成政府组织对透明行政的自觉意识。
第一，在软化“角色固着”的前提下，政府认可社会的角色期待。社会心理学的研究表明，在社会交往中，常常会发生“角色固着”现象，即人或组织不能根据环境或场合的变化而进行角色转换以调整自己的行为，仍然固守着原角色，还表现出原角色的行为模式。角色固着现象的产生常常有多种情况，一种情况是：在历时态的社会发展中，社会对主体的角色期待增加了新的内容或形式，而主体自身对此并没有感知，仍然固守原来的角色身份。在这种情况下，就会出现社会对主体的角色期待与主体自身角色行为之间的冲突。以此分析，政府的行政透明与信息公开就是：在社会发展的历时态下社会对政府组织角色期待所增加的新内容。因为，透明化在现代社会境遇下已成为组织的生存方式之一，同样，社会对政府组织也具有这一期待。如果政府组织不能认识到这一点，仍然希望通过信息控制的方式来对抗社会对政府资讯的获取与了解的话，那么，政府组织与社会期待之间就会出现较大的冲突，因此，政府组织必须逐渐认可社会的角色期待，并在组织行为中通过多种措施以软化其“角色固着”。
第二，在与公民的互动与会话中，政府养成透明行政的角色自觉。“政府自觉”是乔耀章教授等人根据费孝通先生“文化自觉”的概念引申出来的一个解释概念。它指政府组织有目的、有计划的行政意识、行政活动或行政作为，是政府认识并掌握行政规律、了解并熟悉公众现实和社会现实、能预见其行为后果的意识状态和行政过程[21]。在政府自觉中，就包括政府认知社会对其角色期待而产生的自觉意识，而透明行政就是政府组织在现代社会中的角色期待之一，即透明性是政府组织的现代性角色之一。正如马克思和恩格斯所言：“意识在任何时候都只能是被意识到的存在，而人们的存在就是他们的现实生活过程。”[22]因此，政府组织如果不能感知现代社会情境对它提出的各种要求，这样的政府就始终处在不自觉的状态下，那么，政府的角色固着与社会的角色期待之间就会发生多种冲突。
为避免政府认知与社会期待之间的角色差距或角色冲突，一个可行的措施是加强政府与公众之间的互动与会话。通过互动与会话，政府可以了解不同情境下公众对政府的角色期待及其变化，并通过认知这些期待及其变化来养成一种角色自觉意识。对此，福克斯与米勒两人运用后现代会话理论，为政府与公众之间的会话与沟通提供了一个合适的通道。他们认为，为了解决传统治理模式存在的缺陷，现代公共行政治理必定会越来越多地包括公民与政府及其官员之间开诚布公的会话。因为，“在独白式的沟通中，没有任何来回，没有任何机会从言语上努力界定问题并且决定应该就此问题采取什么措施”[23]。因此，现代公共行政的过程就是政府与公众在透明的条件下，在广泛考虑公共利益的基础上，通过开诚布公的会话与协商，赋予立法与决策以政治合法性。因此，协商与会话必须以政府信息透明为基础，同时也可直接推动政府的透明与行政的公开。
收稿日期：2008-11-06
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