领导与执政：依法治国需要厘清的两个概念，本文主要内容关键词为：厘清论文,依法治国论文,概念论文,两个论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政党在国家和社会中的地位、功能、作用以及作用的范围和程度是由该国的政治制度特别是政党制度所决定的。中国共产党领导的多党合作制度以及中华人民共和国宪法文本中关于中国共产党领导的规范，决定了中国共产党在中国的领导地位。在一党领导并执政的情势之下，政党与法的关系、党的领导与依法治国的关系如何？直接影响着党的领导的实现和依法治国的功效问题。对于此问题的研判，目前主要有三种观点：一是认为：坚持党的领导，“是社会主义法治最根本的保证”①。“全面推进依法治国，就必须自觉坚持党的领导；自觉坚持党的领导，应是全面推进依法治国的逻辑起点和逻辑归宿”②，二者是相统一的关系。二是认为：“依法治国会削弱党的领导”③，依法治国具有对领导主体行为的排他性，推进依法治国，会影响党的领导功效的发挥。三是认为：“坚持党的领导会妨碍依法治国。要搞法治就不能强调党的领导，就不能搞一党执政”④。上述三种认识可以归纳为两种思想：一种认为坚持党的领导与依法治国具有内在统一的逻辑性；另一种认为坚持党的领导与依法治国是相互对立、冲突和排斥的关系。上述思想分歧是多种因素交织作用的结果，究其根源在于对“领导”与“执政”两个基本概念的错误研判。因此，必须正本清源“领导”与“执政”的本义。 一、领导与执政概念的规范释义及本质区别 对事物范畴及其本质的正确认知和把握，是准确理解和认识某一理论的前提条件。在深刻剖析政治、经济、文化和社会诸种现象的基础上，准确地把握基本概念及其本质属性，是获取理论精髓和通往真理的逻辑起点。反之，将会在理论探究的过程中，走向背道而驰的宿命。因此，我们必须以客观理性的态度科学地理解领导和执政两个基本范畴。 (一)“领导”之析 只要有人类存在就要有领导，领导活动是人类永恒的实践活动。目前，世界上关于“领导”概念的定义有350多种，较为典型的定义有：美国的约翰·科特(Tohn P.Kotter)认为，“领导指的是有助于引导和动员人们的行为和(或)思想的过程”⑤。巴斯(Bass)则认为，领导可定义为：“组织内部两个或两个以上的人之间的相互作用，这种相互作用通常会涉及建立或重建一种架构，以及组织成员的意见和期望”⑥。中国部分学者认为，“领导是一种统治形式，其属下或多或少地愿意接受另一个人的指挥或控制”⑦。另有部分学者认为：“领导是对一个组织起来的集体为确立目标和实现目标所进行的活动施加影响的过程”⑧。 近年来，随着对领导科学研究的逐渐深化，在理论和实践上对领导范畴的认识愈加向真理迈进，形成了理论界和学术界较为共识的阐释为：领导是“组织或群体中的一些成员运用所拥有的权力引领其他成员实现组织或群体目标的过程”⑨。此处的“引领”主要体现为“影响”，因此领导又可以解读为是“组织或群体中的一些成员运用所拥有的权力影响其他成员的过程”⑩。 通过上述剖析和归纳，领导这一概念主要具有如下特征： (1)领导的本质是“影响”，不具有强制性。领导是一种影响和被影响的关系，而不是上级命令和支配下级完成某项任务的过程。在这种影响关系之中，领导者具有主导性，以自身的价值追求、理想信念和客观行为影响被领导者。被领导者则改变自己的信仰和行为，与领导者自觉地保持一致或基本一致。 (2)领导是组织或群体成员之间的关系。领导者和被领导者都是组织或群体中的成员，而非组织或群体外的成员。作为组织或群体中的成员，其地位是在组织或群体中形成的，因此，领导地位不是固定不变的，而是随着影响力的动态变迁，被领导者也可以成为领导者，领导者亦可以成为被领导者。 (3)领导过程中的权力与国家公共权力没有必然的联系。领导和被领导是在特定环境中通过权力实现的，但这种权力既可以是组织或群体中的内部权力，也可以是国家的公共权力，至于何种性质的权力，一般视领导者在国家中的地位而有所不同。当组织(主要指政党政治组织)在国家中居于执政地位时，领导者的领导过程主要是通过国家公共权力和组织内部权力的混合运用实现的。当组织在国家中处于非执政的在野地位时，领导者的领导过程只能运用组织内部的权力予以实现。如中国共产党在1949年之前的新民主主义革命中实施的领导等，主要是运用组织之内的权力完成的，与国家公共权力没有必然的关系。 关于领导的本质是“影响”而非命令和强制的主张，不仅理论界和学术界形成了基本的共识，在实践中也为党和国家领导人所认同。1940年3月毛泽东曾指出，“所谓领导权，不是要一天到晚当做口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议”(11)。新中国成立后，在中国共产党成为执政党的生态下，为防止将党的领导理解为强迫和指令的行为发生，邓小平在1956年9月指出，确认党的领导，“就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力”。党的领导“已经比以前任何时候具有更广泛更直接的影响”(12)。1987年10月中共十三大第一次阐释了党的领导是政治领导，“即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织活动和党的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策”(13)。这里的政治领导所体现的依然是党在国家政治生活中的影响力问题。因为党的主张经过法定程序能否变成国家意志，党组织向国家政权机关推荐的候选人能否成为法定的负责人，党的路线、方针、政策能否在实践中得以有效实施，主要取决于党的影响力和影响作用发挥的效能。 通过上述对领导范畴的探究，我们可以得出如下结论：首先，领导的本质是“影响”。影响的效能是各种因素交织作用的结果，其中权威而非权力是最重要的因素。其次，领导力实质上是“影响力”。影响力不是强制力，而是一种政治号召力、说服力，也可“视为合法意义上的权利”(14)。第三，政党作为领导主体之一，其领导权是“基于人民的自觉接受和信从，而不是强制和命令”(15)。此种领导权的行使是建立在政党理论的先进性，路线、方针、政策的正确性和政党自身的模范作用基础上而实现的。 (二)执政之辨 相对于领导范畴，执政概念古代已经出现，其主要含义有两个方面：“①掌理国家政事。‘辟邪之人而皆及执政，是先王无刑罚也。’②掌理国家政事的大臣；当政者。《左传·襄公三十一年》：‘郑人游于乡校，以论执政。’‘执政’，指子产”(16)。进入近现代后特别是在政党政治时，对执政概念的理解主要偏重古代①的阐释，但在新的政治和社会生态下，又赋予了更为丰富的内涵和不同的解读。归纳和概括而言，主要有以下文本释义。 国外学者对执政较为共识的主张是：执政是“政党旨在通过赢得公职来实施政府权力”(17)。基于此种认识，在实践中衍生出两种观念：一是以美国为代表的执政理念。判断民主党与共和党是否执政，唯一的标志是能否赢得总统竞选的胜利，即获取政府首脑的职位，掌握行政权。至于在国会参、众两院竞选的胜负、所占席位的多寡，与执政没有任何关系。二是以英国、以色列为代表的执政主张。判断政党能否执政，首先取得议会选举的胜利，只有在议会竞选中获胜，政党才具有组阁的权利，进而获得对行政权的掌握。议会竞选的胜利是执政的前提基础，与政党执政具有内在的必然联系。 中国学者对执政概念的理解则比较复杂，主要体现如下方面。 部分学者认为，执政就是“执掌国家政权。这是执政这一概念的核心意义，或者说是执政的质的规定性。原初意义上的执政就是针对国家政权而言的。掌握国家政权，首先是由执政党的精英或以执政党的精英代表为主体组成国家机关，包括国家权力机关、行政机关、司法机关、军事机关及其他国家机关”(18)。 另有部分学者认为，执政是与领导重叠的政治行为，可以从两个维度予以理解，第一种维度是政党的领导大于执政。政党首先是领导党，然后才是执政党。在这种情势下，“党对国家政权的领导就是执政”(19)。第二种维度是政党的执政内含领导。主要针对中国共产党的执政而言，具体体现为，“共产党的执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”(20)。 还有部分学者提出，“执政是一种支配，执政是指操纵政府公共权力从而实现对国家和人民进行统治和支配的一种事实状态，按照现代的民主政治价值理念看，执政是一种行使国家权力的公共性行政行为状态”(21)。 国内外学者对执政范畴的阐释尽管在内容上不尽一致，甚至呈现较大的差异，但仍有基本的共识主张，透过此种共识意识，执政的特征具有如下方面。 (1)执政是对国家政权的掌控。执政最突显的目的是依靠国家公共权力、制度和机制，通过合法程序贯彻和落实执政党的理论、路线、方针和政策。因此，获取并掌握国家政权是实现执政目的的前提基础。虽然在获取国家政权的方式上具有暴力革命和民主选举之别，在掌控国家政权的内容上亦有掌控行政权与掌控立法、行政、司法等大部分和全部国家政治权力之分，但对掌控国家政权的概念却具有共识的意义。因此，掌控国家政权成为执政最显著的特征之一。 (2)执政具有两种合法性。合法性可以从两种维度予以研判，一是法律意义上的合法性。主要是指其行为结果是否符合法律的既定程序和实质要求。二是政治学范畴中的合法性，主要是社会民众对执政主体掌握和运用国家公共权力行为的认可和服从。作为执政的合法性主要是指政治学视野下的合法性。由于获取执政的方式不同，铸就了两种维度的合法性，一种是通过普选获取政权的方式，此种执政的合法性既有程序的合法性，又有社会民众认可和服从的实质性合法性，此种维度下的执政合法性实现了程序合法性和实质合法性的统一。需要指出的是，程序的合法性有助于实质合法性的实现，但程序合法性并不必然产生实质合法性。因为无论个人或政党执掌政权和运用政权能否获得民众的认可和服从，是多种因素交织作用的结果，程序合法仅是其中的因素之一，在缺失其他因素如绩效、廉政等情势的条件下，程序合法性依然不能走向实质合法性。另一种是通过暴力革命或其他手段获取政权的方式。此种执政是否具有合法性，取决于社会民众对执政主体在掌控和运用政权的过程中，民众对其认可和服从的程度。此种维度下的合法性虽缺失程序的合法性，但却具有实质合法性。 (3)执政须对社会公众负责。由于执政的合法性主要是指实质维度下的合法性，这就决定了无论通过何种方式获得政权，社会民众的认可和服从具有决定性的意义和价值。因此，个人或政党在获取执政地位后，必须在公共政策的创议、规划等重要环节充分吸纳社会民众的利益诉求，才能获取其对执政行为的认同和支持。只有在运用国家公权力的过程中，更好地保护宪法赋予公民应有的民主、自由等重要权利，才能彰显责任政府的功能，进行获得社会民众对执政活动由认知到认同的转型，为执政主体获取执政实质合法性创造深厚的资源。 (4)执政行为受宪法和法律的规制。无论以何种方式获取政权，执政主体在行使国家公权力的过程中必须由该国的宪法和法律予以规制和制约。只有经过宪法和法律的规定和承认，执政主体才能充分运用国家的公权力，保障社会公平和正义的实现。同时，由于权力具有自我扩张的功能，并在扩张过程中彰显其价值的趋向，执政主体既可以运用公权力为社会民众谋取福祉，亦可以运用公共权力侵犯社会民众的利益和公民应有的基本权利。因此，运用宪法和法律对执政行为予以制约，是执政行为正常运作的基本逻辑。通过宪法和法律的规制，使执政主体具有必要的权力，以抑恶扬善的行为更好地维持国家和社会的秩序，促进人类社会的不断进步和发展。同时，通过宪法和法律对执政的规制，亦可有效地监督和制约执政主体滥用权力的发生，使执政活动在国家宪法和法律许可的范围运转。 (三)领导与执政的本质区别 作为政治学中的领导概念，同作为法学和政治学双重学说中的执政概念相比较，两者不仅在本义的阐释上呈现了明显的差异，而由本义所衍生的其他异质，则更彰显了其本质的区别。 1.强制与非强制的区别。执政作为政党或个人在掌控和运用国家政权的过程中，是依靠国家公权力所蕴含的法定强制力为后盾而实现预设目标的。为实现执政过程中既定的目标或具体任务，依靠国家公权力的强制力，排除实现目标过程中的各种弊端和干扰因素，是执政行为的重要特征之一，强制性构成了执政概念的重要元素。领导作为个人或政党引领和影响组织中的其他成员完成预设目标和任务的过程，主要是依靠个人或政党自身的影响力，推动组织成员完成既定计划的行为。为实现领导过程中既定的目标和具体任务，依靠自身的影响力克服和化解实现目标和任务过程中的危机和潜在消极因素，是领导活动的重要特点之一。因而影响所具有的非强性特征，构成了领导概念的重要因素。 2.权力与权威的区别。无论是执掌和运用行政权，还是运用其他国家权力，执政行为实质上是国家权力的运用过程。在执政过程中，无权力亦无法执政，无执政亦无法运用国家权力，执政与权力是相伴相生的两个概念，两者任何一方不可或缺。领导的“影响”本质规定性，决定了领导的行为是权威发挥作用的过程。在领导行为中，能否以较强的影响力凝聚和引领其他成员完成预设的目标，其核心在于领导主体的权威。权威是权力内化为人们心理的认同和服从，两者具有根本的区别。权力是提升权威和影响力的重要因素，但不是唯一的元素，权力能否转化为权威，是多种因素交织作用的结果，其中主要包括领导主体的品德、才智和所取得的绩效等。因此，权力只有在其他因素的辅助和催化下，才能转化为权威，领导主体只有具备了权威，才具有感召力和影响力。所以，领导与权威也是相伴相生的两个概念，无权威必然没有影响力，领导无法实施，无领导亦无需权威的辅助和支持。 3.必然关联国家权力与非必然关联国家权力的区别。执政是通过对权力的掌控和运用实现目标的政治过程。此种权力既非政治组织的内部权力，更非社会团体或自治组织的内部权力，而是掌控和运用的国家行政权力或立法权力及司法权力。因此，执政与国家权力具有内在的天然联系，构成了主体与工具之间的基本关系。与执政不同的是，领导是通过领导主体的权威引领和影响其他成员完成某项任务的过程。这里形成权威和影响力的权力可以是国家权力，如处于执政地位的个人或政党。若领导主体处于非执政地位，在实施领导过程中，只能通过其他元素的配合和推动，将领导主体内部的权力内化为权威和影响力，引领和影响其他成员完成领导的目标和任务。此种领导与国家权力没有必然的联系，只与领导主体所在的组织内部权力，具有一定的关联性。如在新民主主义革命过程中，中国共产党作为领导主体，由于非执政党的地位，是无条件将国家权力内化为自己的权威与影响力，开展新民主主义革命的领导活动，只能依靠党组织的内部力量，通过自身理论的先进性，路线、方针、政策的正确性，以及对最广大人民群众利益的代表，形成了自身的权威和影响力，领导全国各族人民取得了革命的胜利。 4.执政状态下的执政与领导具有包含和被包含的区别。如果说执政是个人或政党对国家权力掌控和运用的政治活动，那么在此种政治行为中，执政主体必然力图将国家权力转化为执政权威，以使公共政策的制定和执行、法定的人事任免，在社会公众认可的基础上得以通过和有效实施。这实质上在权力强制性的基础上，呈现了通过权力向权威的转换，以影响力推动国家政策和其他主张予以实现的问题。而以影响保障既定目标和任务实现的行为却是领导的范畴，基此而言，执政包含领导。诚如中共十五大所指出的，“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”(22)。但此处的领导不是处于在野地位或革命地位时期的领导，而是处于执政地位的领导。 中共十六届四中全会所通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》更明确强调，“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代国家的本领”(23)。这实质上体现执政包括领导的内容。领导作为一种引领和影响行为，在执政主体的政治活动中，必然会以自身的多重资源，潜移默化地影响着社会公众的行为和实践。因此领导内在地包含于执政的活动之中。 二、宪法的文本表述及现实的混合运用 宪法作为国家最高层次的法律，一般对获取政权的程序及运用权力的政治活动予以规范，也是对个人或政党如何进入国家政权(特别是行政权)体系以及如何在政权体系中运作予以规制。这是宪法生存的价值和重要使命之一，也是执政获取合法性资源的重要渠道。 (一)宪法的文本表达 检视我国的宪法内容，在难以发现对执政进行规制的前提下，对于与执政相关的“领导”却给予了如下表述。 在宪法序言中有三处阐述：(1)“工人阶级领导(即中国共产党领导，作者注)的、以工农联盟为基础的人民民主专政，实质上即无产阶级专政，得到巩固和发展”(24)。 (2)“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路……把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”(25)。 (3)“在长期的革命和建设中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展”(26)。 在宪法总纲中有一款规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”(27)。 作为一部国家的根本大法，对个人或政党如何进入国家权力体系没有给予明确的阐释，却对与“执政”概念极为密切的“领导”范畴多处阐明，是制宪者的知识局限？抑或是制宪主体的有意而为之，欲破解宪法的文本之谜，必须明确中华人民共和国宪法诞生的背景及中国国情之特殊。 首先，政党与立法机关产生的顺序不同。现代西方国家一般是先产生议会，然后再诞生政党，政党是议会斗争的产物，如世界上最早的政党辉格党和托利党。此种政党产生的格局决定了该国宪法的制定和修订，不是一个权力主体决定的，是多元权力主体经过斗争、妥协，最后在形成基本共识的基础上，实现了宪法的制定或修订。在形成共识的过程中，多元主体必然会对如何进入国家政权体系及运用权力程序等执政要素予以必要的规制。否则，在多元主体均对国家政权窥视的情势下，缺失执政的程序规则，势必引起国家政权运行的紊乱甚至因缺乏获取国家权力的程序，无序争夺而衍生国家的震荡和动乱。中华人民共和国是在中国共产党的领导下，通过新民主主义革命推翻封建专制政权的基础上而建立的。是先产生中国共产党，然后在党的领导下，才创设了作为立法机关的全国人民代表大会，这是一种先产生政党，后诞生立法机关的模式。此种与西方现代国家截然相反的政党与立法机关产生程序，决定了在建立国家权力结构和制宪问题上，中国共产党作为执政党的必然性以及在制宪过程必然发挥主导作用。因此，中国共产党的执政在宪法制定之前，已经是客观的既成事实。是否将中国共产党一党执政写入宪法已非最重要的问题。国家亟待解决的是具体权力和资源的配置问题。所以宪法中依然沿袭了党的领导的表述。 其次，一党执政的环境影响。革命的胜利者必然是新政权的掌控者这一普遍的规律，决定了新中国建立后，能够满足上述条件和肩负起执政使命的只能是中国共产党。在长期的执政生态中，中国共产党虽然也曾有过执政的挫折和艰难时期(如三年自然灾害、文化大革命)，但党的理论、力量、智慧、经验以及执政绩效(特别是改革开放以来)，决定了没有其他任何主体能够与其在执政上相比拟。因此，党的执政是非竞争性的执政生态。在非竞争性的执政生态下，执政既无外部竞争的紧迫感，亦无合法性的压力，对执政概念、构成要素、行为准则、实践应用的研究缺乏必要的动力，对于执政科学表述的实践意义和价值，更是缺少深刻的认识，这是执政范畴未写入宪法文本的因素之一。 最后，“领导”概念的固化及其思维惯性。在新民主主义革命过程中，中国共产党的身份决定了其远离中央国家政权和处于在野地位的必然性。党的奋斗目标、理论、路线、方针、政策和任务的实现，主要是通过“领导”完成的。因此，领导概念逐渐成为党在新民主主义革命时期最常用、最通用的术语。即使在党所建立的根据地局部地方政权中，极少或基本不用执政概念，而以领导一词替代执政。如1943年2月20日邓小平在《太行分局高干会议上的结论》中进一步强调，在太行根据地中，“没有坚强的党的领导和党的组织基础，没有党的一元化领导……都要影响到根据地的建设、巩固和坚持”，因此，“党是领导一切的核心”(28)。“领导”概念对“执政”范畴的替代，提升了领导一词的符号价值和意义，固化了在人们思维和表述中的口语化。因此，新中国成立后，尽管中国共产党由在野的革命党转化为执政党，仍然沿用了以“领导”替代“执政”的思维和表述方式，并在制定宪法文本时，继续强调“领导”的意义和价值，而未对“执政”进行必要的阐释和表述。 (二)理论界和学术界的混合运用 作为两个具有截然不同涵义的概念：执政与领导，在宪法文本中虽然没有出现执政一词，只有领导的表述，但在理论界和学术界的表述中却呈现两者置换或混同使用的现象。认为“坚持党的领导，就是坚持宪法规定的共产党是执政党，坚持党是建设中国特色社会主义事业的核心”(29)。改进党的领导方式，就是“要按照民主执政的要求”，“以加强党的领导的民主化”，“要按照科学执政的要求”，“以加强党的领导的科学化”，“要按照依法执政的要求”，“以加强党的领导的法治化”(30)。“党的领导基本上可以与人大行使国家权力‘合一’。具体来说，要全面实行党的一把手兼任人大常委会的一把手；党要占据人大各委员会的多数及其主要领导人的职位”(31)。 上述内容表明，相当一部分理论工作者和学者是在未加区别领导与执政的情势下，对两个概念的混合使用，甚至将宪法文本中提及的领导概念完全等同于执政范畴，认为“坚持党的领导，就是坚持宪法规定的共产党是执政党”。事实上，宪法只确认了中国共产党领导的职责，从未有过中国共产党是执政党的表述。造成理论界和学术界混同使用领导与执政两个概念，主要有如下三个因素。 (1)历史因素。中国共产党从成立直至1949年新民主主义革命的胜利，残酷的斗争形势使中国共产党始终处于生存作为第一需要的硬性环境约束之中，党更多关注的是通过正确的领导，取得新民主主义革命的胜利。对于执政与领导的概念词源，党没有时间和精力进行细致的辨析和运用。更多地将在革命斗争中和根据地中所使用的领导一词，直接套用于新中国成立后的政治活动和理论、方针、政策以及宪法之中。致使理论界和学术界的部分学者在长期的语言运用中，形成了领导就是执政，执政等同于领导的思维习惯。 (2)理论因素。早在新中国成立之前，马克思主义的经典作家在其理论著作中，对领导与执政亦未能明确区分，甚至表达了领导与执政意义相同的内容。如列宁曾指出，“党是无产阶级的直接执政的先锋队，是领导者”(32)。并认为执政党“不能不把苏维埃的上层和党的上层融为一体，现在是这样，将来也是这样”(33)。此种党政不分的理论，不可避免地对社会主义国家的理论工作者产生深刻的影响，进而衍生领导等同于执政的思想观念。 (3)实践因素。历史唯物主义告诉我们，社会存在决定社会意识。对领导与执政混同的思想观念同新中国成立后我国客观的政治实践具有直接的关联。新中国成立后，中国共产党在领导方式上依然沿袭了新民主主义革命时期的领导模式，即将“党组织与根据地政权高度地融合在一起”(34)的方式，明确规定：为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，“今后政治工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经中央讨论和决定或批准以后，始得执行”(35)。这种以党代政和党政合一的政治实践活动，对理论界和学术界研究人员的影响是极其深远的。长期存在的客观现实，反映在理论界中，逐渐形成了“作为执政党，共产党的领导首先并主要是通过执政来体现，其领导地位首先并主要是表现为执政地位，其领导方式也首先并主要表现为执政方式”(36)，以及党的领导就是执政的思想观念。 (三)概念混同的消极后果 范畴或概念是认识事物、诠释理论、启迪行为的逻辑起点。对其解读、把握的准确与否直接影响和制约着理论的真理性及行为目标的实现程度。长期以来对领导与执政本质区别的迷失和误解，导致在政治生活中产生了一系列消极的问题，主要体现为如下方面。 1.执政的法理基础消减。执政作为获取国家政权，运用公共权力对国家和社会展开治理的一种政治行为，内在地包含着两个程序：一是取得国家政权的程序；二是运用国家公共权力的程序。就其获得国家政权的方式而言，在议会中产生政党的国家，政党获取国家政权的方式一般是通过法定的竞争程序进入国家政权体系的。而在先有政党后有议会的国家中，政党往往是以在野的革命党的身份，通过暴力革命的手段，在推翻旧政权体系的基础上建构并进入新的国家政权体系的。此种获取国家政权的方式不需要也不可能具有既定的程序对其予以规范和约束，必须在国家的根本大法宪法中予以确认其执政的地位和运用国家公共权力的程序。在宪法中，缺失对执政地位和执政党身份的确认，易于产生执政因缺少法理依据而产生执政资源的流失和合法性的危机。检视我国的宪法不难发现，虽然在《中华人民共和国宪法》中对中国共产党的领导在序言和总纲中给予了数次的确认和较为详尽的表述，但对中国共产党的执政在整个宪法文本中，难以发现任何的内容确认和必要阐释。从中国近现代历史发展的进程而言，新中国成立后在宪法中将中国共产党确立为领导核心既是必要的，也是完全正确的。但由于“领导”与“执政”的不同涵义，国家政权的领导者未必就是国家政权的执掌者(即执政者)。因此，在宪法中确立中国共产党领导地位过程中，只有同时确立中国共产党的执政地位及运用国家公共权力的相关程序，才能使党的执政不仅具有客观事实的基础，同时具有宪法层面的法理基础。在只有事实基础而缺失法理基础的情势下，将滋生两种消极的结果：一是对执政的法理基础的质疑。现代国家与传统国家最显著的特征之一，就是法治，即任何政治行为是否具有法的授权或法律依据。在国家建立的初期，通过革命方式而执掌国家政权的一般规律，社会公众对党执掌国家公共权力不但没有任何怀疑，反而给予了高度的认可和拥护。但随着国家建设的深入和法治诉求的日益增长，特别是社会公众代际的更替，新生代社会公众在法治理念不断提升的生态下，对党如何取得执政地位以及如何运用公共权力，必然要求在宪法上给予必要的确立和阐明。否则，将产生对党执政的法理依据的疑问。二是执政合法性资源的流失。政党执政的合法性资源是由多种要素构成的，在诸多要素之中，执政绩效和执政的合宪性是核心要素。执政的合宪性虽然不能完全导致社会公众对政党执政的认可与服从，但可以加深和推动社会民众对政党执政合法性的认同。新中国成立初期，由于中国共产党理论的感召力、路线、方针、政策的正确性，特别是为实现社会公众利益在革命斗争中所取得的巨大功绩，是铸就中国共产党执政具有合法性的主要因素。但随着时间的推移和社会公众对党在新民主主义革命中所取得的丰功伟绩记忆的流失，其执政的合法性资源需要进行必要的新陈代谢，才能保障社会民众对党持续执政的心理认同。而执政的合宪性无疑是党弥补执政旧资源流失的重要替代因素。因此，需要在宪法文本中及时地对党的执政地位问题予以确认，才能促进和推动社会公众对党执政的认可与服从。否则，宪法文本中缺少对党执政的确认，将会导致执政旧资源流失的同时，因无新资源的及时替代而引发执政合法性的危机。 2.党政不分下的权力高度集中弊端。由于宪法只确认了党的领导，而未对执政进行确立，导致将党执政的客观事实等同于领导，将领导亦视为执政。这种两者的互换和等同，在宪法未对执政过程中政党运用国家公共权力进行程序规范的情况下，沿用了从新民主主义革命过程中传承下来的领导程序。在党的一元化领导程序下，从横向而言，国家机关及其社会和政治团体的权力集中于各级党组织；从纵向而言，按照下级服从上级的组织原则，权力集中于党中央。1958年6月10日，在《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》中明确提出：“大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构和党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央”(37)。这种党的一元化领导实践的结果是，党的政策在更广阔的空间对国家事务和社会事务直接调控，党在直接行使国家机关管理社会职能的同时，法律作为国家治理社会的手段和工具，也被党的政策所替代。且由于各级党组织掌控对同级司法机关领导成员事实上的推荐和提名权，形成了司法机关领导人对同级党组织书记的人身依附关系和工作向其负责，而不向人大负责的客观现实，难以真正地独立行使宪法所赋予的审判权和检察权。 3.党的意志与具体法律内在的张力。由于将领导视为执政，执政等同于领导。造成了两种现象：一是党在实施领导的过程中，把本应属于领导范畴的内容，作为执政的内容予以实施。使领导的本质属性“影响”蜕变成了执政的特征强制性。如1958年5月15日《中共中央关于外贸出口问题给辽宁省委的复电》中指出：“辽宁省委并告内蒙区党委、河北、河南……和地质部、外贸部：鉴于辽南旱情确实严重，同意辽宁省委七、八月份为外省制造的排灌设备缓期交货，以支援辽宁抗旱。但是，湖南和山东部分地区也有严重干旱，该两省的定货不要推迟”(38)。此批复不仅超越了适用的范围：中国共产党组织内部，直接命令了国家机关地质部和外贸部。而且在内容的表述中，“该两省的定货不要推迟”带有显著的强制性。二是在执政过程中，本应将党的主张或意志通过合法程序，转变为国家意志后，以国家机关名义发出的文件或决定，如《中共中央关于贸易外汇体制的决定》中指出，“建国以来，国家对于贸易外汇实行统一管理和重点使用。事实证明这样做是正确的。……这个方针不容有任何动摇”(39)。上述事实表明，党在执政的过程中，因习惯于领导的过程和程序，依然运用领导方式和程序行使国家公共权力，不是按照法定的执政程序运用国家公共权力。其后果是党的主张因未经过合法程序转变为国家意志，形成了党的决定与国家具体法律或政策难以统一甚至冲突的现象。上述《中共中央关于贸易外汇体制的决定》与《中华人民共和国国务院组织法》所规定的“各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定”(40)存在着内在的张力，因为依照国务院组织法，贸易外汇体制，应由国务院决定采用何种模式，这种由党直接决定行政机关各部门管理体制的行为，明显地将党的决定置于国务院组织法之上。 三、领导与执政回归本义的基本逻辑 概念的混同使用及其所导致的消极后果，客观上要求必须对领导与执政在正本清源的基础上回归真实的内涵，使党的领导和执政行为符合既定的法律、法规要求，将党的领导活动培育成为模范守法的重要典范，将党的执政行为规范成为严格执法的示范活动。唯有如此，才能在建设中国特色社会主义法治国家的进程中，“以最小的代价获取最大化的收益”(41)，积极推进依法治国方略目标的实现。 (一)理念上，确立区别领导与执政两个概念的价值与意义 思想是行动的先导，只有在高度重视事物和行为的基础上，才能产生积极的行为意识，并在此指导下实施正确的行为措施。针对理论界和学术界当下依然混同领导与执政概念的现象，需要从三个维度培育区别两者本质差异的理念。 首先，客观认识区别领导与执政内涵的紧迫性。正确区分领导与执政概念的紧迫性是由中国所处的历史方位及其肩负的重要使命所决定的。目前，中国改革进入攻坚期和深水区的关键性阶段。中共面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出，作用更加重大。(42)在此种情势下，只有正确厘清领导与执政的不同，才能在领导的过程中，依照宪法和法律，有效地通过党的权威，实施积极的有效影响，完成作为领导主体的职责。才能在执政的过程中，根据宪法和法律，真正实现依宪执政、依法执政，实现“建设社会主义法治国家”(43)的总目标。 其次，深入认识区别领导与执政两个概念的内在价值，对领导与执政的区别不仅是客观情势所需，更是中国共产党执政合法性资源开源节流的需要，对实现社会公众认同和服从党的执政行为具有重要的价值。现代政党政治运作的基本轨迹表明，政党的领导必须通过理论的科学性、路线、方针、政策的正确性和行为的先进性在人民群众中所形成的权威来实现，使党的“先进性和感召力赢得人民群众的自觉认同、自愿服从和衷心拥护”(44)，只有正确区分党的领导与执政的不同，才能在领导的过程中，通过权威实现领导，在执政过程中，经过合法程序，以国家机关为载体，通过强制力实施执政。此种泾渭分明的领导方式与执政方式，既有利于党的领导的实现，更有利于党在执政过程中，获取更为深厚的合法性资源。 最后，培育领导与执政不同行为的意识自觉。执政是政党通过合法程序，以国家权力机关的身份所展开的具有强制性的政治活动。领导是政党以政治组织身份所从事的具有影响特征的政治行为。虽然两者在时空上具有重叠和交叉之处，但所实施的行为内容和基本方式是有显著区别的。因此，在领导的过程中必须清醒地具有此行为不是执政活动的意识，才能将领导不因混同执政，而产生更加优质的效果。在执政活动中，必须深刻地体认此行为不是领导活动的基本理念，才能将执政不等同于领导，而获取更为显著的效能。作为区分领导与执政不同行为的意识自觉，是建立在社会存在决定社会意识基础之上而形成的一种文化自觉。客观上要求必须具有自上而下的权力推动和示范效用，才能渐进地在领导和执政活动中，通过持之以恒的意识区别，形成较为稳定的行为习惯，最后造成执政不同于领导的思维观念。 (二)立法上，科学定位和确立领导与执政行为的文本表达 作为国家的根本大法，宪法文本对某一政治行为在实践中的活动具有明确而清晰的边界，有利于人们深刻认识该政治行为为此政治活动而非彼政治活动。鉴于中国是中国共产党一党领导和执政的客观事实以及领导与执政的本质区别，对立法内容的完善有三种方案。 首先，明确确立中国共产党的执政地位。由于领导的本质是“影响”，实施“影响”的活动可以运用国家权力，亦可以不运用国家权力，而执政则必须要通过合法程序进入国家政权体系，具有一定运用国家权力的本质特征。在宪法文本中确立党的执政地位比确立党的领导地位更具有理论价值和实践意义。就理论价值而言，在宪法中确立中国共产党的执政地位，使党的执政行为具有了明确的法理基础，克服了长期以来党的执政具有事实根据而难寻法理依据的现象。就实践意义而言，宪法文本对党的执政地位的确立，使党在执政过程中，不仅具有法理的依据，而且必须按照既定的程序行使国家公共权力，使党在运用国家公共权力中真正做到依宪执政、依法执政。因此，宪法文本可作如下完善：将序言中“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下”完善为“中国各族人民将在中国共产党的执政下”；将“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的……”完善为“在长期的社会主义建设过程中，已经结成由中国共产党执政的……”。此种完善的益处在于，在人们对党的领导已经具有深厚认同的基础上，通过对执政的强调，增进对中国共产党执政由认知到认同的转型，由对执政实践的认同到对执政概念抽象的认同，更好地区别领导与执政两个范畴的内在不同。 其次，准确确立中国共产党领导与执政的双重地位。可将宪法文本作如下完善：将序言中“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下……”完善为“中国各族人民将继续在中国共产党领导和执政下……”；将“在长期的革命和建设过程中，已经结成为中国共产党领导的……”，完善为“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导和执政的……”。此种完善的优势在于，由于在宪法文本中领导与执政两个概念同时出现，必然推动人们去分析、探究两者的不同内涵及其相互关联，进而在理论上明晰领导与执政词义的适用范围和条件。 最后，研制颁布领导和执政程序法。在成熟的现代国家，个人或政党进入国家政权体系及运用国家公共权力，在宪法或其他法律文本中均有相应的规范。在我国，由于中国共产党既是领导党又是执政党的事实，决定了党如何进入国家政权体系似乎没有必要，但领导行为和执政活动的混用以及党如何运用国家公共权力等问题的存在，制定执政程序法和领导程序法依然具有重要的价值和意义。由于领导所具有的并不必然运用国家权力，而执政则必然运用国家权力的特性。因此，可以国家法律的形式制定执政程序法对执政党运用何种国家权力、运用的渠道和手段、步骤和过程进行规范。可以党内法规的形式，将党在实施领导过程中的主体、客体、领导的内容、方式和步骤进行必要的规制。使领导行为和执政活动各自具有明确的法律法规，在人们体认两个范畴不同涵义的基础上，真正回归原有的本义。 (三)理论上，建构具有中国特色的依法领导和依法执政的理论 在宪法和法律对领导与执政予以定位后，只有在正确的理论指导下，才能转为合乎概念本义的实际行动。因此，必须通过对领导理论的建构和执政理论的培育，才能指导领导活动和执政行为回归正确的轨道。作为依法领导理论，在成熟的法治国家中，已经形成了较为全面的且具有时效的基本体系。但中国共产党一党领导的特殊国情则使中国的领导理论在承载一般领导理论核心要素的基础上，又呈现了不同一般的个性。此种个性是基于中国共产党领导的多党合作制度而言的，在该政党制度之下，党的领导体现为三个方面，一是党内领导；二是党对社会的领导；三是党对国家机关的领导。在三种领导领域中，领导的“影响”本质是贯穿于三大领域的主线，但影响的实现方式却具有不同的特点。在党内领导过程中，影响的实现可以通过党内领袖、精英、组织、理念、理论、行为的先进性来实现，也可以通过党内组织权力的推动来实现。在对社会领导的过程中，只有通过它“所追求和倡导的人类崇高理想的吸引力，它的纲领路线所体现的人民意志和利益的引导力，它的党员为人民牺牲的精神感召力”(45)来实现。决不能通过党组织的权力和国家权力的强制力来实施。在对国家机关的领导过程中，由于领导的内容主要是政治、组织和思想领导，领导的方式主要是“通过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导成员”，“进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用”(46)。此种领导方式能否达到预期目的，同样主要取决于党的主张的正确性、所推荐人选的正面影响力和党的理论先进性，决非靠国家公共权力的强制力来实现。相反，国家权力机关所做出的决定，则对领导党的成员具有强制的约束力。作为执政理论，现代国家一般是以掌控并运用立法权及行政权而予以建构的。此种执政理论对于竞争性政党制度的国家而言，具有较为普遍的适用性和绩效性。而对于集领导和执政于一个主体的非竞争性政党制度的国家中，此种执政理论则具有明显的局限性。因此，必须建构适合中国国情的具有中国特色的执政理论。在理论的建构中，有三个问题必须给予必要的关注：一是掌控和运用的国家权力外延问题。不同于现代国家中执政是对行政单一权力或对行政、立法双重权力的掌控和运用，中国共产党的执政是对国家全部权力的掌控，即对立法、行政、司法三权的掌控，这种掌控是通过合法程序，使党所推荐的人选在立法、行政和司法机关中取得第一负责人的职位而实现的。二是执政的转型问题。必须“依法进入国家政权机关，掌握和控制国家权力，实现从党直接执政的形式向以国家执政的形式转变”(47)。即必须改变国家权力即党的权力的思维方式和以党的名义直接行使国家公共权力的行为方式，转为通过国家的立法、行政和司法机关来间接行使相应的国家权力。为此，彭真曾指出：“我们过去办事依照方针、纲领，是完全对的，是符合实际情况的。”但是，“目前我们已经颁布了宪法，如再按照过去那样办事就不够了”(48)。党的决策权相对于国家而言，只能是建议权，不能等同于法律意义上的决策权。“凡是关系国家和人民的大事，光是党内做出决定不行，还要同人民商量，要通过国家的形式”(49)，由国家机关予以决定和执行。三是依法执政的具体实现方式问题。法律的价值重在执行，法律的权威重在实施的绩效。“坚持依法执政首先要坚持依宪执政”(50)。为保证党的长期执政具有明确的法理基础，应将党的执政在宪法予以确立的基础上，制定并实施“执政程序法”。通过宪法的确立和执政程序法的规制，使党在执政的整个过程中，始终处于宪法和法律的约束之下，时刻做到有法可依、执法必严、违法必究。具体而言，在对行政首长和司法机关主要负责人的任免程序上，执政党不能以党的名义直接行使任免权。党只有建议相关的国家机关(主要是全国各级人民代表大会及其常委会)，按照宪法和组织法，以国家机关的名义行使任免权。在公共政策的决策上，不能以执政党的名义直接决定并下达属于国家公共权力决定的事项，党只有提出公共政策的创议，按照宪法和组织法，经相应的国家权力机关通过合法程序后，由国家机关的名义颁布实施。在公共政策的执行上，更不能以执政党的名义直接行使执行权，党只有推动和支持国家行政机关，按照行政法律法规，以国家机关的名义行使公共政策的执行权。 (四)实践中，培育和巩固领导与执政的行为文化 领导与执政虽然是两个基本的概念范畴，但其行为符合本义的前提是，在实践中培育和巩固领导行为文化和执政行为文化。历史唯物主义告诉我们，任何真理性认识都是在实践中产生并接受实践的检验和发展，因此，只有在实践中以积极的、正确的领导行为和执政行为实践，才能培育出精准的、合乎本义的领导行为文化和执政行为文化。文化按其性质划分，可以划分为非内含权力因素的文化，如饮食文化。此种文化无需权力的推动和影响而内生成长。也可以划分为内含权力因素的文化，如法治文化、政治文化等。此种文化受权力因素的制约和影响，需要自上而下的权力推动和典型示范才能孕育和成长。作为政治文化中的领导行为文化和执政行为文化，其形成的重要前提条件是，自上而下的领导行为实践和执政行为实践。因此，无论是执政党抑或是国家机关，必须从最高层次上，清晰地区别领导与执政的不同涵义和本质，以准确的领导行动活动，在实践中培育和催生领导行为文化的形成和成长。以正确的执政行为活动，在实践中推动和促进执政行为文化的发育和生长。使领导与执政活动在各自文化的影响和推动下，回归其真正的本义，为全面推进依法治国方略的实现，创造优质的政治生态环境。 ①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，第5页，人民出版社，2014年版。 ②张书林：《全面推进依法治国关键在党》，《党政研究》，2014年第4期。 ③④刘文光：《正确认识依法治国与党的领导的关系》，《广东行政学院学报》，2000年第2期。 ⑤约翰·科特：《变革的力量——领导与管理的差异》，第2页，华夏出版社，1997年版。 ⑥乔恩·L.皮尔斯等：《领导者与领导过程》，第17页，中国人民大学出版社，2003年版。 ⑦⑧苏保忠：《领导与文艺》，第5页，第4页，清华大学出版社，2014年版。 ⑨⑩常健：《现代领导科学》，第1页，第2页，天津大学出版社，2008年版。 (11)《毛泽东选集》，第2卷，第742页，人民出版社，1991年版。 (12)《建国以来重要文献选编》，第9册，第144页，中央文献出版社，1994年版。 (13)《十三大以来重要文献选编》上册，第31页，中央文献出版社，2011年版。 (14)(15)蒋秋明：《党的领导与依法治国》，《学海》，2000年第5期。 (16)《辞海》，第754页，上海辞书出版社，1994年版。 (17)安德鲁·海伍德：《政治学核心概念》，第270页，天津人民出版社，2008年版。 (18)张文显：《依法执政的概念解读》，《人民论坛》，2005年第7期。 (19)(20)陈红太：《党的“执政”概念和党的“历史方位”的主题》，《浙江学刊》，2005年第1期。 (21)邓遂：《论政党执政的合法性及其获得的途径——兼论“三个代表”思想的意义》，《党政干部学刊》，2003年第1期。 (22)《十五大以来重要文献选编》上册，第31页，人民出版社，2000年版。 (23)《十六大以来重要文献选编》中册，第272页，中央文献出版社，2006年版。 (24)(25)(26)(27)《中华人民共和国宪法》，第5页，第6页，第6-7页，第8页，人民出版社，2004年版。 (28)中国人民解放军政治学院党史教研室编：《中共党史参考资料》(1941-1945)第九册，第108页。 (29)席文启：《关于“党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一”的几个问题》，《科学社会主义》，2011年第4期。 (30)(31)喻中：《改进党对法治建设的领导方式》，《北京行政学院学报》，2013年第1期。 (32)《列宁选集》，第4卷，第423页，人民出版社，2012年版。 (33)《列宁全集》，第41卷，第11页，人民出版社，1986年版。 (34)(36)桑学成：《依法治国与党的领导方式和执政方式的转变》，《学海》，2006年第3期。 (35)《建国以来重要文献选编》第4册，第67页，中央文献出版社，1993年版。 (37)《中共中央文件选集》，第28卷，第150页，人民出版社，2013年版。 (38)(39)《中共中央文件选集》，第28卷，第357页，第455页。 (40)《中华人民共和国国务院公报》，1982年第20期。 (41)张明军、陈朋：《中国特色社会主义政治发展的实践前提和创新逻辑》，《中国社会科学》，2014年第5期。 (42)(43)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，第2页，第4页，人民出版社，2014年版。 (44)桑学成：《依法治国与领导的领导方式和执政方式的转变》，《学海》，2006年第3期。 (45)蒋秋明：《党的领导与依法治国》，《学海》，2000年第5期。 (46)《十六大以来重要文献选编》上册，第26页，中央文献出版社，2005年版。 (47)桑学成：《依法治国与党的领导方式和执政方式的转变》，《学海》，2006年第3期。 (48)(49)《彭真文选》，第267页，第266页，人民出版社，1991年版。 (50)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，第9页，人民出版社，2014年版。标签：依法治国论文; 领导行为理论论文; 美国政党论文; 英国政党论文; 政治论文; 中国共产党论文; 社会关系论文; 宪法监督论文; 中华人民共和国宪法论文; 法律论文; 时政论文;