对禁止风景旅游区整体租赁的几点看法，本文主要内容关键词为：几点论文,旅游区论文,看法论文,风景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
我国旅游业从20世纪70年代末发展到现在，已经成为世界旅游大国，而随着大众旅游的发展和我国市场化改革的深入，风景旅游区① 管理体制也进行着相应的改革。特别在最近几年，各地为了大力发展旅游事业，纷纷对景区的产权制度进行探索性改革。但在改革过程中出现了一些争议，特别是景区引入外来资金进行开发以后，对于什么样的景区经营模式才最有利于经济、社会和环境目标的实现，在现实中有着激烈的争议。特别对于景区经营权转让模式中的整体租赁模式，无论理论界还是政府、产业界都存在着较大分歧。风景名胜区的整体租赁模式从四川碧峰峡景区开始，在各省市得到广泛应用，但作为景区的主管部门，建设部对于该模式一直持坚决反对的态度，一再指出禁止对国家重点景区的核心区域经营权进行转让。双方的意见分歧导致在实践中的经营权转让规范化问题迟迟得不到解决。
在当前对于风景旅游区经营管理体制改革的理论研究中，很多专家学者都集中于讨论经营权是否能够转让，主要为“产权转移派”和“国家公园派”之间的争议。“产权转移派”认为，在企业化经营中可以将经营权进行转让；“国家公园派”则认为，景区是公共资源，但又不是一般意义上的公共资源，因为它们还具有全国或全世界的唯一性、不能再造性，让脆弱的、具有不可逆性的遗产资源担当起拉动经济增长的重任是一种短视行为[4]。在现实中，景区部分经营权转让建设部和地方政府都取得了一致意见，但在具体的重点景区的核心区域能否转让经营权存在着较大争议。建设部副部长仇保兴2005年9月22日在全国风景名胜区综合整治暨风景名胜区纪检监察工作会议上划定的四条底线之一就是绝不能在核心景区推行任何实质性的经营权转让。地方政府却在纷纷签订风景名胜区的整体租赁合同，从而导致在地方政府与建设部的博弈中，一些景区租赁单位无所适从。
2 风景名胜区的整体租赁模式分析
旅游景区经营管理模式的划分可以从多个角度进行，例如，从经营主体的市场化程度来划分，可以分为企业型和非企业型，从经营主体的所有制性质来划分，可以分为国有全资企业经营、股份制企业经营和整体租赁；从景区的行政隶属关系，可以分为景区管理机构与政府部门分离、景区管理机构与政府部门不分离模式；从景区的权属关系，可以分为所有权与经营权统一、所有权与经营权分离等各种不同的模式[20]。本文从产权的角度来对景区进行划分，首先根据产权与行政权是否统一，将其分为两权统一的事业体制和两权分离的企业体制。对于后者，由于在企业型经营的景区中，所有权作为景区产权的核心，直接影响景区经营管理体制和治理结构，决定景区的经营机制和经营行为。因此，我们可以对所有权性质进行进一步划分，根据景区所有权是否实行了多元化，可以划分为国有独资企业和股份制企业，前者所有权主体只有国家，在实行所有权和经营权分离中，一般采取国有国营或者国有民营的方式，国有民营则是将经营权给予民营企业一段较长时间，也就是本文所讨论的整体租赁模式。股份制是通过引入其他股东实现景区企业所有权的多元化(是企业所有权多元化，而不是景区资源的最终所有权的多元化)。因此，本文所讨论的整体租赁模式，是一种国有民营的企业化经营模式。
风景名胜区的整体租赁模式最先开始于四川省碧峰峡，有时也被称为碧峰峡模式[20]。碧峰峡模式取得成功以后，四川省又先后将海螺沟景区、西岭雪山景区、四姑娘山、卧龙和泸沽湖(四川境内)等景区以整体租赁经营的模式进行了经营权转让。在这一转让过程中，建设部2001年9月在《关于对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函》中指出，任何地区、部门都没有将“风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理”的权利，此后也多次明令禁止景区经营权转让。从实践中看，在各地风景名胜区的整体租赁经营中，有成功的案例，当然也有失败的案例，说明该模式既有可以借鉴之处，也有不足之处。
风景名胜区整体租赁的具体模式一般是将风景旅游区的所有权和经营权分开，政府拥有资源的最终所有权，统一规划，授权于一家企业较长时间地(一般不超过50年)对景区实施投资、建设开发、经营管理，并按照约定比例由景区所有者(地方政府)和投资经营着共同分享经营收益，其中门票经营权作为景区经营权的主要体现形式，也转让给租赁企业，而管委会作为资源所有者在租赁合约中约定一定比例的门票收入或固定的门票收益作为资源使用费，由租赁企业上交给管委会。同时，管委会作为一级地方政府行使景区的行政管理权(一般包括规划权、保护监督权和景区的社区管理权)，而景区的经营权、租赁期间的收益权则归租赁企业所有，作为企业投资开发景区的条件。租赁期的保护责任一般也由企业承担，往往在签订租赁合同的时候就规定了每年的环境保护费用(按比例或固定费用)，在租赁企业的门票收入中划拨并由租赁企业实施环境保护。至于景区资源的处置权，归景区管委会所有，即租赁企业不得擅自转让租赁收入，若在租赁期内中止合同，则由租赁企业与管委会协商解决。租赁期满以后，景区资源的经营权无偿归还管委会。因此，该经营权转让实质上是地方政府作为所有者，将一段时间的景区开发建设权、经营权和部分收益权(门票收益有部分需要还给管委会作为资源利用费)分离出来转让给投资企业，保留资源的最终所有权、规划权和处置权；投资企业则根据合约投入相应资金，根据政府规划开发、经营景区的规定，相应获得一定时期的景区经营权和收益权，并且承担景区保护职责；同时，管委会作为一级政府，对租赁景区拥有行政管理权，主要体现在景区的规划、保护的监督、租赁合同执行的监督、景区的行政处罚权以及景区的社区管理权(见图1)。
3 对禁止整体租赁的几点看法
从上述中可以看出，风景名胜区的整体经营模式实际上就是将景区管委会作为国有资产所有者代表的一部分所有权分解转移给租赁企业，而租赁企业通过对景区的投资获取这些权利，在景区的开发经营中得到一定的利润回报。这本是在市场经济条件下的合理行为，但建设部严令禁止景区整体转让，认为景区资源是不可再生资源，如果交给企业管理，私人和短期利益将占首位，不会从社会、生态效益的角度来加强管理，因此为了风景资源的永续利用，核心景区不能做任何形式的经营权转让，而对已经开发、成熟的景点以及其他重要的景点，不允许转让其经营权。可以看出，建设部阻止整体转让原因主要有两方面：一方面，景区是公益性产品，整体交给私人经营(特别是门票经营权)就不能体现其公益性；另一方面，景区如果交给私人经营，由于对利润的追逐，将不利于景区的保护。
3.1 关于景区性质问题
一些产品虽然可以通过门票制度实现竞争性和排他性，但由于具有较大的正外部性，因此也需要由政府提供，称为公益产品。公益产品指免费或低收费形式下提供的教育、医卫、文化等服务，其实质是一种福利产品，健康的、高品位的公益产品的大量生产是精神文明社会的特征。公益产品的生产和分配尽管也要采取商品交换形式，但其实质是政府或福利社团组织的非市场的产品分配。若任由市场来调控价格，可能会造成公众福利的损失，因此需要国家进行一定的财政补贴来实现社会福利。因此，判断一个产品是否是公益品有两个标准：从主观上说，该商品具有较大的外部性，免费或低费用提供有助于社会福利的增加；从客观上说，该商品的提供主要由政府财政支付。只有同时满足这两个标准才能定义为公益品。
下面我们来分析旅游景区是否具备这两条标准。
一方面，从主观标准来说，一般认为，旅游是文明和文化的使者，代表了人们对于外部世界美的追求，旅游的普及能够提高全民素质，从这种正外部性出发，私人收益小于社会收益，如果由私人提供，必然会存在供给不足的现象。此外，从社会公平出发，私人提供该产品将会导致过高的票价，从而将低收入者排除在旅游消费之外。因此，从外部性来说，旅游景区可以被界定为一项公益事业。但我们应该看到，旅游景区具有容量问题，而人们的旅游需求如果没有经济的限制，几乎是无限的。因此，即使是景区产品全部由政府提供，相对于无限的需求，同样存在供给不足的问题。而在旅游的费用中，景区门票并不是唯一的消费内容，旅游涉及移动性问题以及交通、住宿等同样构成旅游费用，门票费用在整个旅游费用中只占20％不到，并且旅游中的各项费用还存在交叉补贴问题，例如景区门票可以不涨，但景区内的饭店是由市场定价的，则同样可以依据其垄断性收取高价，从而增加旅游者负担。因此，并不是景区实行低价或者免票，就可以实现低收入者的旅游权利。相反，在我国当前的经济发展阶段，旅游还是一个奢侈品，真正的低收入者还没有能力购买这一产品，旅游者往往都是中高收入者。如果景区完全由政府财政支出提供，那就相当于将属于全民的财政收入由一部分高中收入者享受，这岂不是更有违公平原则？
另一方面，从客观上来说，我国旅游景区的费用并不是主要由财政提供。我国近两百个风景名胜区，国家每年拨款却只有1000多万元。大多数景区的开发管理费用都是从门票和商业贷款中获得，而且很多著名景区的门票收入还会有一部分上缴财政，景区成为地方政府的财政收入来源而不是财政支出的项目。例如，八达岭的门票总收入中，40％自收自支用于人员工资，40％纳入延庆县财政收入，20％用于长城维护费用；十三陵的门票总收入中，50％作了文物保护费用，另一半则用于人员工资和上缴昌平区财政。因此，从财政上来说，并未对景区开发经营进行补助，景区从客观上不具备公益品的性质。当然，对于一些经营不理想的景区，由于资源的不可再生性，即使亏损也不能像一般私人产品那样破产关闭，因此需要财政在一定程度上的支持。但此时财政支持是因为景区的环境价值，而不是因为旅游的公益价值。我们应该看到，公民的权利有很多，但公益品的范围大小还取决于经济发展的程度。当经济不发达时，一些在发达国家被列入公益品的事业不一定能够在我国也作为公益品，这是与国家财力紧密联系的。例如，我国高等教育目前收费相对较高，而在一些发达国家，高等教育的收费相当低，其经费基本由国家财政提供。同样，虽然很多发达国家如美国、日本、法国等，将旅游景区作为公益品，收费相当低廉，但这并不意味着我国也必须要效仿发达国家，将旅游景区作为公益品由国家财政提供，这对于我国财政状况来说也是不现实的。在现阶段还有很多人只能解决基本生存问题的情况下，采取低门票甚至免票来实现低收入者的旅游权利是不现实的。因此，旅游景区无论从主观还是客观标准来看，都不属于公益品(唐凌，2005)。
3.2 整体租赁与保护问题
从上面对整体租赁的分析可以看出，整体租赁只是将所有权的一部分在一定时期转让给企业，而政府对于景区的行政管理权丝毫没有削弱。事实上，目前绝大多数景区都实行企业化经营，不同之处只是经营主体。没有进行经营权转让的景区，是由管委会成立一个经营企业来负责景区的开发经营，同时管委会又负责景区的行政管理职能，也就是两块牌子、一套人马。但无论是谁经营，只要是企业化经营，因为企业本来就是以利益为最终目标的经济组织，只要有利益所在，那么就很难要求企业将社会目标放在经济目标之上，除非社会目标与经济目标一致，这就是经济学中的激励相容理论。因此，在企业化经营中，关键是看开发与保护是否能够激励相容，如果不能，那么就要看外部监控是否能够有效率。
要想使开发与保护激励相容，很重要的一点就是企业必须从保护中获利，否则如果只支出保护成本而不获得保护收益，企业是很难主动进行保护的。而将景区在一段比较长的时间进行整体租赁，由于景区的生态环境是吸引游客的重要因素，因此企业如果对景区进行有效保护，就会在长期经营中受益。而如果景区只是将一部分经营权转让，而将核心区域经营权保留，由于景区环境保护是一项整体性问题，因此就存在外部性，即经营企业如果投入保护费用，会有一部分收益被政府所有，因此企业没有足够的动力进行保护，甚至会产生搭便车的思想。所以，如果不进行整体租赁，这种保护的激励效果会更差。
当然，由于开发和保护始终不可能完全一致，因此还是需要政府监管。对于整体性租赁模式，政府并没有放弃任何行政监管权利，因此没有理由认为在这种模式下政府就会监管不力。相反，对于由管委会自己的企业进行经营的景区，由于管委会一方面从经营中获利，另一方面又要进行监管，属于典型的政企不分。在这种模式下，更容易使监管屈从于利益，社会目标屈从于经济目标。事实上，北京某公司在取得了对黄龙洞的经营权后，对景区进行了大规模的投资，其中包括对黄龙洞的“定海神针”钟乳石(不可再生资源)投保1亿元。另一公司获得宝峰湖经营权后，当年投入1800万元更新设施，使景区的面貌发生了很大的变化。易文清投资数亿开发了四川神龙山风景区和华蓥山大峡谷。投资前的华蓥山大峡谷，煤窑污染特别厉害，植被破坏也十分严重。易文清进入后非但没有伤害风景，还恢复了大峡谷奇山秀水的本来面目。而没有整体租赁的景区，却有很多遭到破坏的例子，如在庐山核心景区修建别墅等。
从上面分析可以看出，风景名胜区的整体租赁模式并不必然带来环境的破坏，甚至可能比其他经营模式更有保护的激励作用，而保护的效率关键在于政府的监管是否得力。
此外，关于核心区域不能进行转让的问题，根据相关文件规定，“国家重点风景名胜区核心景区是指风景名胜区范围内自然景物、人文景物最集中的、最具观赏价值、最需要严格保护的区域，包括规划中确定的生态保护区、自然景观保护区和史迹保护区[19]。”对于核心景区的保护责任规定：“国家重点风景名胜区管理机构的主要负责人是核心景区保护的第一责任人，要按照权责一致的原则层层落实保护责任制[19]。”关于对核心景区的监督：“加强对核心景区保护工作的监督。建设部将结合国家重点风景名胜区遥感监测系统的建立，严格实施对核心景区保护的动态监测。各省、自治区建设行政主管部门、直辖市园林行政主管部门应设立专职人员，对核心景区保护情况进行监督，及时发现和制止各种破坏景观和生态环境的行为[19]。”由此，笔者的质疑在于：景区门票包括了景区核心区域和非核心区域的使用者收费，如果核心区域不能转让，那么如何区分核心区域和非核心区域的收益呢？根据现有规定，景区门票实行一票制，核心区域的门票不能和非核心区域的门票分离，作为投资一方的企业，又如何能够实现投资收益呢？如果企业的投资收益不能得到保障，而景区建设投资又属于专用性很强的沉没成本，对于企业而言，就很难有按照合同规定足额投资的激励，实际上这也是当前很多经营权转让景区，在转让后企业合同资金不到位的重要原因。
4 结论
总之，在风景名胜区的整体租赁中存在着众多问题，但这些问题存在的原因主要在于管理的不规范，而不是整体租赁本身的问题。笔者认为，整体租赁这种模式是当前财政约束条件下，地方政府发展旅游经济的有效途径，不应该因为在执行过程中的不完善而否定这种模式的运用。
注释：
①本文所研究的风景旅游区，特指以原生的、自然赋存的或历史遗存的景观(自然或人文—自然复合型)为载体，并与相应旅游服务设施及配套旅游条件有机结合，能满足旅游者旅游活动目的实现的旅游地域综合体。一般包括向大众开放的风景名胜区、森林公园、历史文化名城、自然保护区等，可分为山岳型旅游区、峡谷型旅游区、河湖型旅游区、海滨型旅游区、森林旅游区、草原型旅游区、文物古迹旅游区、古城(镇)旅游区等。本文研究对象不包括不以旅游为主要目的旅游景区，如以科研保护为主的自然保护区的核心区域等。