摘要：国家推行PPP模式的目的是转变以前依靠“政府背书”提供担保的投融资体制，社会资本通过特许经营、委托运营等方式代政府行使部分支出责任，并以项目的未来资金收益偿还部分项目负债，减轻财政压力。社会资本以自身全生命周期的PPP项目管理能力服务于PPP项目，提高基础设施和公用事业的建造质量、运营服务质量和供给效率。但在私人供给过程中，需要在“社会资本的逐利天性”和“为老百姓提供优质公共服务”之间创立平衡，途径是充分发挥政府方的监管与规制作用，方法是构建涵盖全生命期的项目合同体系、激励相容和绩效考核制度、项目公司治理与工程项目管理机制，打破公共物品的生产困境，为公共物品的有效提供创造新的局面。
关键词：PPP模式；工程造价；管理
一、PPP模式概述
PPP（Public—Private—Partnership）模式，也就是公私合营模式，其主要就是指由政府和私人组织进行有效合作，完成相应城市基础设施项目，如此也就能够为提升城市服务水平发挥理想作用，相对于传统的城市基础设施项目建设模式，其具备着一定优势，能够明显提升建设效率和水平。由此可见，在具体项目建设落实中，必须要重点围绕着合同签署进行规范优化，借助于特许权协议实现两者的协调合作，确保顺利完成相应项目。在具体项目建设过程中，PPP模式能够较好将部分政府责任转移给社会私人企业，如此也就能够构建“利益共享、风险共担、全程合作”的关系，有效减轻了政府负担，在投资方面也能够体现出较为理想的优势，有助于充分发挥政府以及私人单位的长处，实现较为理想的优势互补，对于一些风险的承担也能够表现出较为理想的积极作用，避免了由政府机构单独承担相应风险。
在工程项目的具体施工建设中，较好借助于PPP模式同样也能够表现出较为理想的作用效果，其能够较好提升工程项目的施工建设效率，降低可能存在的各个方面威胁因素，尤其是对于以往工程项目施工建设中可能存在的资金问题，更是可以通过该模式得到较好解决。当然，PPP模式下的工程项目建设必然也面临着一些较为明显的问题，其管理的复杂性比较突出，需要积极协调各个部门和单位，促使其相应施工建设能够流畅高效落实，比如对于工程造价方面的有效管理控制，其就面临着较大的难度，需要切实围绕着各个基本环节进行严格详细把关，降低可能形成的多方面威胁，做好管理工作。
二、面向我国PPP项目的工程造价管理体系构建
1、明确PPP项目属于政府投资项目的范畴
1.1PPP项目由政府财政性资金提供有差别的支持
传统意义上的政府方对公共产品及服务负有投资且保障供给的义务。尽管PPP项目是由社会资本方投资建造并运营的，但多由财政资金进行有差别的补贴保障，以使其顺利建造、运营并回收。社会资本的投资回报方式，在PPP项目中被统称为“回报机制”。其中有一部分PPP项目仍是通过使用财政资金使项目存续，故其本质属于政府延迟并多次支付的政府投资项目，应当被纳入各地市的政府支出(投资)监管范畴。
1.2PPP项目的公共属性决定其应受政府的监管
PPP项目属于公共项目，又集中在与国计民生密切相关的产业，关乎公众利益，即使通过PPP模式交由社会资本方建设和运营，一旦发生重大问题政府部门仍承担了巨大的社会和政治风险。因此，对于任何公共项目，政府监管至关重要。政府监管，是政府在实现公共政策和维护公共权力的目标指引下，对特许经营主体进行的一系列规范和制约措施。PPP项目的公共属性决定着政府对其监督，特别是投资管控及造价控制的必要性。
2、制定适用的PPP项目造价管理指导性意见指南
2.1规避“两标并一标”影响下的投资失控在“两标并一标”的情况下，投标人为实现工程项目的中标，常采取降低合理利润的方式。由此，工程项目中，概算价格与中标价格之前常存在较大差额。《深圳市建设工程施工招标投标年度下浮率(2015)》提供的数据显示，建设工程在扣除非竞争性费用的基础上，根据工程类型的不同，中标价格对于招标控制价的下浮率为12%～27%。
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由此，在PPP项目中，招标阶段制定更为准确的概算价格甚至估算价格，成为确定承包商合理利润最为直接的方式。针对PPP项目实行有效的造价指南，以指导概算价格的准确编制，则成为规避“两标并一标”影响下投资失控的重要环节。
2.2应用于PPP项目的计价依据繁多，缺少统一的管理体系
由于PPP项目涉及的建设领域众多，各项目在执行阶段采取的计价依据表现不一，缺乏统一的管理体系与系统的、分行业的计价依据。PPP项目的估(概)算编制主要有3种情况:①传统建设领域或概算编制方法较为成熟的项目领域，在PPP项目执行阶段，多采用现行的估(概)算编制办法与相应计价依据;②对于存在类似行业参考的新型建设项目，通常采用类似行业颁布的估(概)算编制办法与相应计价依据;③对于无借鉴的新型建设项目，缺失具有有效指导的计价依据，一般采用同类行业已建设项目的相关造价指标。
3、建立PPP项目投资评审制度
3.1项目前期的预测数据影响着PPP合同的实质性内容，应予评审
拟采用PPP模式的项目需要进行物有所值评价论证和财政承受能力论证，并依此判定是否适合采用政府和社会资本合作的方式进行，这符合我国目前相关规章的要求。进行物有所值评价及财政承受能力论证的基础数据一般来自概算指标、类似项目结算数据、行业平均成本及收益情况、宏观经济常规波动情况。从项目实操经验来看，前期推算或估计的数据是不准确的，导致相关的合同条款不完备，为项目有序推进埋下隐患。
3.2建设期造价数据是政府付费或财政支出的计算基数，应予评审
PPP项目合同或特许经营协议中一般会载明未来可能的财政补贴和财政支持的额度、计算公式或计取办法。财金[2015]21号文中给出的相关条款及计算公式，其补贴计算基数之一为项目建设总投资。则项目建设期的造价控制失效将直接导致未来的财政补贴支出过高，不仅损害公众利益，也将加重未来财政。
3.3PPP项目各阶段的数据决定了政府与公众的支出责任，应予评审
在PPP项目的全生命周期中各类数据的推定、采集、控制和调整，都将直接反映在政府补贴、使用者付费的额度之中，对于数据的监管和审核便显得尤为重要。
3.4PPP项目投资评审体系的构建需要准确有效的评审依据支撑
PPP项目投资是为了提供公共产品和服务，且该公共产品和服务最终由政府通过公共资源或财政资金对价支付，则应纳入政府投资评审的范围。相关部门应据此适时修改政府投资评审管理办法或其实施条例，完善政府投资评审制度。同时，为支撑PPP项目投资评审制度的建立，对项目前期的预测数据、建设期造价数据等各阶段相关数据进行评审，需要一系列的评审依据。落实到具体项目中，即对应于项目各阶段的评价方法与参数、估算指标、概算定额、工程价款管理与结算管理办法、养护定额或运维指标等。
4、制定适用的PPP项目评价方法与参数
我国采用的VfM方法仅能满足相关部门实现“申报进入PPP项目库”的目的，而不能达到评价传统政府投资模式与PPP模式孰优孰劣的目的。因此，建议将VfM评价作为经济费用效益分析的前置步骤，再配合费用效益分析，以综合确定具体PPP项目是否合理、可行，最终可构成一套面向基础设施建设、公用事业供给、完整可信的PPP项目评价体系。
结束语
通过PPP模式对工程造价管理的影响及需求的研究可知，工程造价管理既从属于PPP项目的工程项目管理机制，又受到PPP项目合同体系与绩效考核机制的影响。在PPP项目中做好全面的工程造价管理工作对降低PPP项目的投资失控至关重要，需结合国际经验，构建面向我国PPP项目的工程造价管理体系，并从制度供给、方法供给、依据供给等方面对PPP项目的造价管理予以规范，以此推进PPP模式的有序进展。
参考文献
[1]邢晓曼.地方政府对融资平台出具安慰函的效力研究[J].理论界，2011 (11):64-66.
[2]张莹.中国公私合作模式发展研究综述[J].东北财经大学学报，2015 (4):20-25.
论文作者:贺满香
论文发表刊物:《基层建设》2019年第1期
论文发表时间:2019/4/2
标签：项目论文; 政府论文; 模式论文; 数据论文; 社会论文; 造价论文; 项目建设论文; 《基层建设》2019年第1期论文;