土地供给变动中的市场形态与政策选择，本文主要内容关键词为：变动论文,形态论文,土地论文,政策论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
供给是土地市场中的限制变量。本文试从土地市场供给变动入手，建构土地市场模型，并探究其内在的运行特征和政策选择。
一、农地入市与土地一级市场均衡
我国的土地是两种所有制并存，即城镇土地的国家所有和农村土地的集体所有。依据目前我国的有关法律，对于城镇国有土地实行使用权出让、转让制度（地下资源、埋藏物和市政公用设施除外）。而农村土地是不可直接入市的，必须经过国家征用，变更土地所有权，方可进行土地使用权的出让。我们设立假定条件之一就是：短期内国家对农村土地没有征用行为，土地市场的供给仅为国家现有的土地存量。此时，土地出让市场便是单一的市场，它必然满足以下条件：(1)土地供给量S固定不变；(2)需求曲线D从上向下倾斜。土地需求曲线由地段市场价格P和其他价格（诸如开发和设施等价格）所决定。这种情况如图1所示。
图1
图中土地供给曲线是一条垂直横坐标（土地供给量）的直线，说明在短期内，土地供给量是恒定的，没有土地供给增量。
在土地供给曲线和需求曲线的交点处，出现均衡价格P[,1]。如果该市场能自身均衡，那么，任何价格的短期偏离，都会恢复到P[,2]。由于土地供给无弹性，因此，无论任何一种土地引致需求，如人口增长、产业置换等，都可能使整个需求曲线向上移动，如图1中的D向D的移动。它不是因价格变化而引起的需求量的变动，而是需求整体的拉动。变动的土地需求与土地供给S在价格水平P[,2]上实现均衡。这个结论建立在下述假定基础上，土地供给毫无弹性，具有完全的租金市场，需求仅对现有价格作出反映。在这些假定下，土地市场的均衡完全取决于土地需求。①
以上模型的政策含义在于：(1)政府的经济增长政策，有许多同时也是刺激土地需求的因素，土地需求的变动，必将引起土地价格的提高，从而可能部分抵销经济增长政策的实际功能和效益。而如果在经济增长政策的刺激下，有了经济的实际增长和土地需求的变动，而不提高土地价格，则表明经济增长政策功能的背后，实际上是土地资源在对经济增长起推动作用。另一方面，在土地需求变动中，如果没有土地价格的提高，也表明土地的利用是低效率的。(2)在土地供给国家完全垄断情况下，对于政府之外的经济主体行为刺激的土地需求，政府完全可以依据土地供求弹性为零的先决条件，通过价格手段，有效地加以抑制。这包括两个方面：第一，通过价格水平调整土地需求结构，尤其是通过不同地块的价格差，调整租金不同承受能力的土地需求；第二，通过价格水平调整需求变动。如不同时期内的土地不同订价，往往就可以抑制需求的时间变动。(3)在土地市场均衡上，决定政府经济政策对经济增长与政策之外的经济主体经济行为的分割比例与分界。比如，政府经济政策功能与其他经济主体行为功能所引致的土地需求在量上是不一致的，满足这种需求的价格承受力也是不等的。两种不同的土地需求对土地价格水平能够接受的程度，就是两种经济行为对比的分界。因此，政府经济政策与其他经济主体的经济行为、中央政策与地方政府经济行为的权衡，完全可通过土地价格的承受能力而体现出来。这是中央政府实施宏观经济调控、检验调整效果的基本手段之一。
假定条件之二：国家通过征用农地，变更土地所有权关系，并将征用后的土地使用权投入市场，扩大市场容量和土地供给，于是有如下模型（图2）。
图2
图中，GS′是条征用土地投入市场，改变了的土地市场供给曲线，这条供给线据不同时期政府征用的土地数量不同，也可能是一条曲线。这是我们假定政府征用土地每年都是递增的，且有一个稳定的增长率，供给线仍是一条直线，SGS′形成的夹角斜率就是土地供给的增长率。在原有的土地市场中，相应的价格水平P[,2]，均衡供给量为0L[,1]。而在有土地引致需求后，新的需求曲线为D′，但因土地供给未发生变化的情况下，需求D与供给S的均衡点为C，此点决定的土地价格水平为P[,3]，均衡土地供给量不变。现在，由于征用土地投入市场，使土地供给发生变化，因此即使在需求扩大的情况下，均衡点为E，此时的均衡价格为P[,2]，均衡土地供给量为0L[,2]。土地供给增量为△L＝L[,1]L[,2]。图中，土地供给增量进入市场，是在价格水平为OP[,1]时进入的。这个价格水平包括征用土地的成本及应得的土地经营利润。如果土地供给增量（△L）进入市场的价格低于OP[,1]，则土地增量是不会入市的。土地供给增量进入市场后，因扩大了土地供给，在新的均衡点上，形成的均衡价格OP[,2]低于原有的均衡价格OP[,3]，即OP[,3]－OP[,2]＝P[,2]P[,3]。而在我国的土地市场中为什么又会出现土地价格节节攀升的趋势呢？道理很简单，社会经济发展、城市规模扩大、人口膨胀、造成土地需求的变动是有周期性的，不同周期对土地的需求是不同的。因此，土地需求总是处于变动之中，且显现周期性特征，这就使土地需求曲线呈周期性改变。假定土地需求现变动为D″，新的土地需求D″与土地供给GS′在F点均衡，则均衡价格为OP[,4]，土地供给增量△L＝0L[,3]－0L[,2]＝L[,1]L[,3]。仔细观察还会发现，在土地需求变动的情况下，土地的价格变动是高于土地供给量的变动的，即P[,2]P[,4]／L[,3]L[,3]＞I，这说明土地的供给仍是缺乏弹性的。因此，在我国即使是每年都在扩大征地面积，并使之及时投入土地市场，仍抑制不住土地价格上涨。另一方面，政府可以通过种种宏观经济政策、控制经济增长速度把土地的引致需求降下来，这时土地的价格可能有比较大的回落，如土地需求由D″变为D′，实际需求量减为0L[,2]，即减少L[,2]L[,3]，价格回落为0P[,4]－0P[,2]＝P[,2]P[,4]。这说明，较大的土地价格回落，并未大幅度地减少土地供给量，且与原来的0L[,1]相比，仍需保持相当的土地供给量，耕地面积的减少仍然形势严峻。
假定条件之三，农村集体土地自发入市。这在法律上是不允许的，但现实的经济运行又是客观存在的。首先看农村集体土地自发入市时的价格水平选定。一般认为，农村集体土地入市的初始价格选定是可以比较低的，因为它不存在土地征用成本。其实并非如此。农村集体土地自发入市，有着较大的成本代价。因为土地入市使得农民丧失了最基本的生产资料。因此，入市地价应包括农民相当长时期内的生活费用。土地入市后，原有的土地易为工业或其他用地，农民失去土地，已不再是农民身份，而需要实现农民身份的根本变更，即“农转非”的费用也是相当可观的。况且，自发入市是违法的，风险成本往往亦十分昂贵。所以，不能设想农村集体土地自发入市初始价格水平的选定就很低，而应是在较高的价格水平上入市。我们假定入市价格水平选定在土地需求D时的均衡价格水平上。其次看农村集体土地自发入市土地数量的拟定。农村集体土地自发入市大都是在市场信息不全的情况下进行的，假定农民对土地市场需求周期性变动信息全然不知，那么农民自发提供给市场的土地供给量，主要由入市时的市场价格水平决定，即自发入市的土地价格高于入市初始时的市场价格，都会有土地供给增量。但自发入市土地供给增量也不是可无限增加的，否则，土地供给曲线就成了一条平行于横坐标的直线了，这是典型的完全竞争市场，实践证明在土地市场上是无法实现的。土地供给增量不可无限增加的制约条件在于：土地位置不适于入市，偏离城镇的土地短期内是无法入市的；土地地貌特征不适于入市，如山体、河流、沼泽等。这就使得自发入市的土地供给线仍是一条斜线，而不是一条平行于横坐标的水平线。这条斜线的斜率就是自发入市土地的增长率，如图3。
图3
上图中S″表示农村集体土地自发入市后的土地供给曲线。从图3可以看出，在集体土地自发入市的市场条件下，政府对土地市场的任何干预和调控都是低效率的。因为农村集体土地自发进入市场，可自发调节市场规模，冲淡政府对土地市场的影响，除非政府将土地价格控制在OP[,1]以下。因此，农村集体土地入市的危害性也正在于它使政府的市场控制无效率或低效率，显著的表现就是价格调控失灵。另一方面，由于农村集体土地自发入市后的土地供给曲线在政府对市场投入征用土地后的土地供给曲线S之下，使得土地价格任一小量的上涨，都有较大量的土地入市，在图3中是P[,1]P[,3]＜L[,1]L[,3]，这就使得土地供给富于弹性，农村耕地的保护就更为困难。再者，如果引入土地与其他生产要素的可替代因素，如土地对技术、劳动力等的替代，在技术转换与成本转换比较大的情况下，社会生产主体完全有可能进行土地对其他要素的替代，只要满足：土地价格／其他要素价格＜I，这种替代必将发生。这时在农村土地自发入市的土地市场中，入市土地将进一步增加，耕地面积急剧减少的可能性将会立即出现，这将最终导致我国的城市土地与耕地的比例失衡。因此，农村土地自发入市危害性甚大，不可小视。
二、土地隐性市场的形成与二级市场均衡
土地二级市场，指的是土地使用权转让市场，较之于土地一级市场，它无法满足土地供给弹性为零的假设。这是因为，在二级土地市场上，土地供给主体是多元的，渠通是畅通的，因此，土地二级市场的一般均衡模型如图4。
图4
图中，土地供给曲线SS是有弹性的，其值取决于土地增量对价格变动的响应程度。供给曲线SS与土地需求曲线DD在E点实现均衡，均衡价格为OP[,E]，土地的实际供给量为OL[,E]，在E点左边，需求价格大于供给价格，这种需求是可以实现的，即在土地价格上涨的同时，提高土地供给量，实现土地需求，直到在E点达到S＝D为止。在E点右边的土地供给价格大于需求价格，此时需求无法满足。因为在现有的均衡价格水平OP[,E]上，需求者是难以接受的。这是二级市场的一般均衡。
现在引入的修正条件是，如果这种需求有所改变，如图5，需求量从E点开始变动到ED″，这一变动的需求能否得以实现呢？显然这在一般均衡模型中是无法实现的。但在二级市场中，这种需求又是存在着实现条件的，这一条件，就是二级市场中的隐性土地市场的存在。
土地隐性市场也叫“土地黑市”，指的是“非法的土地交易”。土地隐性市场的负面效应是十分明显的。第一，黑市交易是对现行法规政策的一种违背；第二，土地隐性市场中，有一部分是全社会经济发展、城市基础设施改善、城市规划变化造成的土地增值收入，这部分收入常常被交易者独自享有，显然有失公平；第三，土地隐性市场常常使交易价格不能正常地显现出来，使人们难于掌握交易的实际价格，给社会提供扭曲的价格信号，从而不利于人们对市场供求关系做出正确判断和决策；第四，土地隐性市场往往会逃避政府的各种公共政策的管理（如城市规划、建筑条例等）。
土地隐性市场包括的内容甚多，为了建立市场模型之需要，这里我们仅把土地隐性市场限定为划拨土地的非法交易。因为这种交易既改变土地的供给结构，也改变土地的供给量，尤其是扩大土地市场供给方面的意义比较直接。隐性土地市场存在条件下的土地二级市场模型如图5。
图中，ED″是改变了的土地需求曲线，SS″是土地隐性市场存在条件下的土地市场供给曲线。在SS″＝DD″的E点，本来的含义是在没有土地隐性市场存在条件下的土地市场均衡。但就在E点处，也暗含了土地隐性市场形成的最大可能性，因为在E点处的土地市场均衡价格远远高于土地隐性市场的供给成本，即OP[,E]＞OP[,H]。因此，土地隐性市场有形成的最大可能性。这种可能性条件在于，隐性市场的土地供给成本远远低于一般均衡市场中的土地成本，如交易中的偷税漏税、不缴土地交易管理费等等。
图5
在E点右侧，土地需求曲线仍然高于隐性市场的土地供给曲线，ED″仍有相当部分可以满足，直到C点，这时SS″＝ED″。因此，C是土地隐性市场中的均衡点，在C处土地价格水平为OP[,C]，土地供给增量为L[,E]L[,C]。
土地隐性市场的形成与存在，在图中还有以下含义：第一，在土地市场供给OL[,E]内，土地隐性市场的形成与存在是不易直觉的，因为，这时土地隐性市场是在土地需求远远大于土地供给，政府或其他市场供给者都有大量土地供给进入时形成的，并且仍将以土地的一般均衡价格转让土地。所以，这一阶段的土地隐性市场的进入或形成有相当的隐蔽性，隐性市场的“隐”字主要体现在这一市场阶段中。第三，在E点右侧，亦即土地供给OL[,E]以外，土地隐性市场将逐渐显化。因为在E点右侧土地供给大于土地需求，一般的市场供给者要么接受低价转手土地，要么使土地空置。而从土地市场的实际运行看，在供给大于需求时，即使是地价一再下跌，也难以出手土地，除非地价跌到OP[,C]以下。但这个价格则是一般土地供给者所不可接受的。因此，地产商宁愿选择“套牢”，也不轻易低价易手土地，道理就在于此。如果此时仍有土地交易，这种交易也许就是土地隐性市场所为，因为隐性市场的土地供给曲线在EC阶段仍是低于需求曲线的，出售仍有利可图。第三，在土地隐性市场中，市场信息是不全的，也是不对称的。隐性交易要满足的是不断下降的土地需求量。因此，隐性市场的土地价格并非是供给等于需求时的均衡价格，而是根据不同土地供给者将土地推向市场的时间秩序形成的自发价格。这种自发价格由需求状况决定，在上图中，它通过曲线EC阶段坡度表明其价格的递减幅度。
土地隐性市场是土地使用“双轨制”下的特殊产物，消除土地隐性市场关键还得靠土地使用制度改革。也有人主张完善我国土地市场，使土地隐性市场由“隐”变“明”就可消除。但从市场模型看，在E点以右，隐性市场是不隐蔽的，它可“暗”事“明”做，只是未由政府去做罢了。我的观点是，只要土地双轨制使用制度存在，政府关不上划拨用地的“水龙头”，隐性市场供给必将发生，土地隐性市场也就当然会形成和存在。因此，政府只能采取种种措施加以一定程度的限制，如法律、管理、税收、价格等。在上图中，模型给我们显示了价格限制的要领。E点右侧的土地需求ED在现有的阶段水平上是难以实现的，只有隐性市场的进入才能使之实现。这里政府可根据SH阶段土地市场供给的趋势，推断出它与ED的均衡。假定这一均衡点为G，在G处，原有的需求是可以满足的，且均衡价格为OP[,G]，隐性市场的土地供给量为HG所对应的L[,E]L[,G]。因此，政府如能限定隐性市场中的土地价格只能在OP[,G]，那么将有L[,G]L[,C]数量的土地不愿拿出进行隐性市场交易，这样政府就可以把隐性市场规模控制在L[,H]L[,G]以内。当然政府在价格控制的同时，也应有效地控制土地需求，如能有效地把土地需求降下来，由ED″降为ED，再配之以价格控制，那么，土地隐性市场的最大规模也只有L[,H]L[,G]。这时政府就根本无须对土地隐性市场过份担忧了。
三、地产商的地产空置下的二级土地市场
土地二级市场的供给主体是多元的。但地产商则是土地市场的主要供给者。二级土地市场的供给有两种状况，其一，完全是熟地的供给；其二，有生地储备的土地供给。前种情况只考虑已开发土地供给条件下的土地市场运行，后种情况兼顾考虑生地储备条件下的土地市场运行。
1.无生地储备的地产商地产空置与二级市场
假定条件是，第一，地产商不能影响价格，但可控制土地进入市场；第二，地产空置主要是大地产商的行为，且大地产商之间的行为是一致的；第三，在地产空置之外，大地产商有能力抵制小地产商及其他地产经营者进入市场。无生地储备条件下地产商地产空置的二级土地市场性状如图6。
图6
从图中可以看到，大地产商为了保持一定程度的地产经营利润，是可以实施空置控制的。其可能性在于：大地产商对于未来的地产市场价格有自己的预期，比如在OL[,A]阶段，地产价格是持续下降的，当地价为OP[,E]时，大地产商可能会认为，以此价格低走一段后，将会有新的一轮价格上涨。因此，假如其出现，在L[,B]L阶段地价上涨，大地产商必然会实施空置地产控制措施，以保证它的高盈利。再者，大地产商因有雄厚的地产资本，在一定的时间阶段内，也是有能力承受地产低价的压力的。只要低价区间不超过大地产商所能承受的时段，地产商宁愿空置地产也不会将地产轻易低价入市。这个时间阶段的长短或区间划分，要看L[,A]L[,B]的实际完成过程。
从图6中还可以看到，大地产商进入市场的区域，地产价格变动幅度都比较大，但土地入市的数量并不多，这一方面说明，在大地产商操纵土地市场的情况下，“土地热”和“地产热”是种客观趋势，整顿地产市场主要还得控制地产商的规模。尤其在我国，土地市场刚刚发育，市场还比较脆弱，是经不起大地产商的地产空置的折腾的。另一方面也说明，大地产商对地产空置是早有准备的，无论是地产价格的急剧下降还是陡然上涨，大地产商都不轻易将大量地产抛向市场，而是有控制地进入或退出市场，实施地产的空置控制。
图6还显示，在大地产商通过空置地产有效地控制市场时，小地产商只能在L[,A]L[,B]的市场区间里从事地产交易，其价格区间为P[,D]P[,E]，在L[,A]L[,B]、P[,D]P[,E]之外，无论地产入市还是价格都强有力地遭到大地产商的抵制，而小地产商此刻则是无能为力的，除非他们能够形成联合。在我国这是不可能的，因为小地产商的构成极为复杂，且大多又非属长久的地产商，难以形成联合。
2.有生地储备的地产商地产空置与二级市场
我们再假定，第一，已开发的熟地与生地储备并存，但并未有量的比例限定；第二，已开发的熟地与生地储备之和是既定的，即两者之和等于OL；第三，土地开发商既有已开发的熟地供给也有未开发的土地储备，其市场状况如图7。
图7
图中，横坐标DL表示熟地与生地供给（或需求）之和，它是一个既定的量，纵坐标表示土地市场价格，曲线D为土地市场需求，S为土地市场供给。S＝D，即在E点，土地市场供求均衡，
构为供给市场的地产、空置地产和待开发的生地。其间的比例受市场中的价格水平影响而定。同时，社会为土地市场所进行的生地储备（如国家或政府的预征地、或征用后有待批租的土地等）是必须的。但这部分生地储备量不需过大，因为它进入市场的可能，受地产商的行为直接影响。
纵观上述两模型可以发现：第一，在我国的二级土地市场中，地产商的地产空置行为客观上造成了我国土地市场的垄断，比较自由的市场类型或结构仅仅存在于上图中的L[,A]L[,B]阶段，地价波动区间为P[,D]P[,E]。这一阶段之所以说是自由的市场结构，其特征是：(1)价格波动范围很小，水平较为接近，近乎于一条垂直于OP的直线，符合完全竞争市场特征；(2)市场主体大都是小地产商或其他地产行为者，他们在价格水平P[,D]P[,E]间是可以自由进入的，任一地产商都无法影响价格；(3)大地产商此时处于地产空置状态，地产不进入市场，市场中尚无有力的垄断力量。第二，模型也显化了地产商“炒地皮”的内在可能。从上图中可以看到，地产商承让土地后，往往只要开发较少的土地就可满足市场供给，余下为地产商的地产空置之需。这一方面减少了地产商的土地开发费用；另一方面，在新的“土地热”到来之际也能保持地产商有充分的土地供给市场。因此，在这种市场中潜伏着地产商制造“土地热”的可能性。土地市场的完善与发展，不仅要靠市场法规及政府的作用，还得靠地产商的市场行为修正，这是我国土地市场发育的严肃问题，也是政府政策选择所应跟进的一个领域。
注释：
① （加拿大）M·歌德伯、P·钦洛依著：《城市土地经济学》，中国人民大学出版社，第108页。
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