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〔中图分类号〕G40-054 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1002-8064(2004)04-0037-04
随着公共产品理论的问世，无论是经济学领域，还是教育学和社会学领域，都将公共产品和私人产品的效率提供边界作为衡量政府和市场效率边界的重要指标。在经济实践中，还有另外一种非常重要的产品形态，那就是介于公共产品和私人产品之间的准公共产品。由于准公共产品的主要特性是消费的排他性和竞争性以及收益和成本的外溢性，从而使得该产品的最优提供模式为政府和市场的联合供给模式，而高等教育不仅在消费上具备着鲜明的排他性和竞争性（有限的高等教育产品供给并不可能满足全社会的所有消费需求），而且在收益和成本上具备着鲜明的外溢性（接受高等教育的人越多，社会中的知识资本和道德资本将越多，从而有益于整个社会。而高等教育的成本则部分来自于其他纳税人），因此，高等教育是典型的准公共产品，而这正是全球性高等教育财政体系改革的基础理论依据。
一、准公共产品：高等教育成本分担的理论基础
由于高等教育是典型的准公共产品，因此，当全球的高等教育体系面临着日益严峻的财政危机时，成本分担理论（又称成本补偿理论）便应运而生了。1984年秋，时任美国纽约州立大学布法罗分校校长的约翰斯顿(D.Bruce.John-stone)在美国科罗拉多召开的“2000年议程”(An Agenda for the Year 2000)的一次会议上首次提出了“高等教育成本分担理论”(Cost Sharing)。由于成本分担理论不仅符合高等教育的准公共产品属性，而且还能在很大程度上解决日益严峻的高等教育财政危机，因此，成本分担理论从诞生之日起就在全球的高等教育界获得了广泛认同并迅速推广开来。
“成本分担理论”的核心思想为“谁受益，谁付款”。而高等教育的受益者既包括了政府和社会，也包括了受教育者，因此，政府和个人均应在其受益范围内支付教育经费。高等教育的这种公益性（或社会收益性）和私益性（或个人收益性）不仅在理论层面获得了广泛而深入的阐释，而且还在实证研究层面为各国学者所广泛认同。其中最具代表性的当属萨卡洛布洛斯于1973年在《教育收益：国际比较》一书中对32个国家的教育收益率进行的研究。尔后，他又先后三次（1981年，1985年，1994年）对教育收益的国际比较进行了扩展研究。萨卡洛布洛斯所计算的教育收益率不仅包括了教育的私人收益率（私人产品层面的收益），还包括了教育的社会收益率（公共产品层面的收益）。下表是以萨卡洛布洛斯的数据为基础并适当参考其他数据而得到的高等教育的收益率概况。
表1 各国高等教育的收益率概况(%)
国家年份高等教育收益率
（地区）私人收益率 社会收益率社会收益率／总收益率
加拿大 1985 8.34.3
34.13%
英国
1978 23 7 23.33%
香港
1976 25.2
12.4 32.98%
日本
1976 10.4
6.9
39.88%
韩国
1986 17.9
15.5 46.41%
台湾
1972 15.8
17.7 52.84%
泰国
1970 14 1144.00%
从表1可以看出，高等教育的私人收益率和社会收益率之间存在着两大特征：一是高等教育的私人收益率普遍高于社会收益率；二是高等教育的社会收益率与相应国家或地区的私人收益率都相差不大，其中社会收益率占总收益率的比重从最小的23.33%（英国）一直到52.84%（台湾）。如果考虑到高等教育所产生的无法准确计量的外部效应，则高等教育的社会收益率在总收益率中所占的比重将要远高于表1中的数据。这与世界各国实施的成本分担实践是比较吻合的。例如美国的高等教育在20世纪70～90年代期间的学费收入占其机构成本的25%左右，而到了1988年，少数州立高等教育机构的学费占到了其机构成本的1/3左右；加拿大各省公立大学的平均学费水平与美国高等教育机构大体相同或略低，例如安大略省1988～1989年度的普通文理科的学费约占其运行成本的25%；而澳大利亚高等教育机构的学费在1989年重新出现时约占其机构成本的20%左右；日本高等教育机构的学费在1988年时约占其教学成本的15%～20%。正是参照这些国际通行的做法，我国明确规定，各公立高校收取的学费总额不能超过其机构运行成本的25%。
截至目前，建立在准公共产品理论基础上的成本分担体系已经在全球范围内获得了广泛认同。无论是理论层面，还是实践层面，高等教育的成本分担（或成本补偿）体系都在全球高等教育事业的发展过程中发挥着举足轻重的作用。
二、助学贷款：高等教育成本的递延回收模式
成本分担理论的成功应用打破了一些国家和地区由政府包办高等教育一切费用的高等教育财政体制，从而重新建立起了“多元化”的高等教育财政模式。随着“多元化”高等教育财政模式的日趋完善，作为准公共产品的高等教育又暴露出了另外一个非常严峻的问题，那就是随着高校学费水平的不断提高，来自低收入家庭的贫困学生将很难顺利地接受高等教育，从而使得高等教育的机会均等问题面临着严峻挑战。为此，各国相继推出了以资助贫困学生接受高等教育为目标的学生助学贷款。这样就使得高等教育的接受者实现成本分担的方式有两种：一种是直接收取学费；另外一种是通过贷款，推迟交学费，进而实现成本的递延回收(Deferred Cost Recovery)。但是，高等教育的公益性又同时要求政府必须在自己的职责范围内确保高等教育机会的公平性，这种公平性的内在要求不仅决定了政府必须在学生助学贷款体系中所应承担的职责和义务，同时也直接决定着成本递延回收模式的有效运行。
因此，正是高等教育的“成本分担理论”和高等教育机会的公平性理论催生了目前已在全球五十多个国家和地区实施的学生助学贷款。其中比较有代表性的当属北美的美国和加拿大，亚洲的韩国、香港和泰国等。而我国作为一个拥有着1214万（2001年）在校生的高等教育大国，同时又是人均GDP刚到1000美元的发展中国家，如何在健全既有学生助学贷款体系的同时完善我国高等教育的成本分担机制将直接关系到我国高等教育事业的健康发展。
随着世界各国助学贷款制度的不断发展，基本上形成了以国家隐含补贴的助学贷款为主、以纯市场化运作的助学贷款为辅的高等教育成本的递延回收体系。由于高等教育存在着非常明显的正外部效应，各国都将国家隐含补贴的助学贷款作为最主要的高等教育成本的递延回收模式。下面将以中国大陆、中国香港、美国、加拿大、韩国和泰国等国家的助学贷款体系为参照对象对高等教育成本的递延回收模式进行比较分析。表2是这些国家和地区助学贷款的本金来源、贴息和担保概况。从比较分析结果中可以发现，这些国家和地区的助学贷款体系集中从如下三大特征反映了高等教育的准公共产品属性。
(1)政府补贴的助学贷款占据着极其重要的地位，而无政府补贴的商业助学贷款仅居辅助地位（其中仅我国的一般商业性助学贷款和中国香港地区的非目的性审查助学贷款没有政府补贴）。
(2)助学贷款的本金主要来源于政府的财政预算，而本金来源于一般商业银行的助学贷款仅在少数国家采用（例如中国和韩国的MOE贷款等）。这样就使得一般商业银行承担的风险很小。
(3)绝大部分助学贷款都需要提供贷款担保（我国的国家助学贷款除外），部分国家甚至对于本金来自商业银行的助学贷款承担再担保责任。
由于高等教育成本的递延回收模型从诞生之日起就是为了解决高等教育成本分担过程中的公平缺失问题，因此，如何实现高等教育机会的公平问题就应该充分考虑到高等教育的准公共产品属性。而这正是我国助学贷款制度设计过程中所欠缺的环节。
表2 各国助学贷款的本金来源、贴息和担保概况
国家贷款方案本金来源 贷款补贴 风险分担 担保责任
主体
国家贴息四大国有 财政贴息 政府、银行个人信用
助学贷款商业银行 (50%) 和高校
中国(GSSLS)
大陆一般商业担保资产
性助学贷一般性无补贴（贷款者父资产抵押
款(GC- 商业银行母）
SLS)
本地学生贷款担保
助学贷款财政预算 政府补贴 政府、父母 人
中国(LSFS)
香港非目的性风险隐含贷款担保
审查助学财政预算 无补贴在市场利人
贷款(NLS)
率中
中介担保
珀肯斯贷联邦政府 政府补贴 政府、学校 政府再担
款 保
美国政府、学中介担保
斯太佛德商业银行 政府补贴 校、中介机 政府再担
贷款联邦政府构等保
加拿联邦高等政府、学中介机构
大 教育助学政府财政 政府补贴 校、中介机 提供贷款
贷款计划构等担保
教育部和人 政府，学贷款担保
力资源发展 商业银行 政府补贴 生、贷款者 人
助学贷款父母
(MOE)
公务员养
老基金助准政府财 政府补贴 政府和贷贷款担保
学贷款 政 款者父母人
(GEPC)
泰国助学贷款财政预算 政府补贴 政府和贷贷款担保
(SLS)
款者父母人
三、政府或准政府担保：完善我国助学贷款体系的必然选择
正是因为国家助学贷款不仅要解决高等教育成本分担过程中产生的教育机会公平问题，还要解决高等教育成本分担体系的可持续发展问题，因此，充分重视高等教育的准公共产品属性，最佳限度地发挥国家在高等教育成本递延回收体系中的职能和作用将是完善高等教育成本分担体系的重要因素。综观表2中各个国家和地区的助学贷款特征可以发现，我国的国家助学贷款制度在设计伊始就没有充分考虑到高等教育成本递延回收体系的可持续发展问题。这种不可持续发展的隐患突出表现在：在所有国家和地区的助学担保体系中，惟独我国的国家助学贷款没有相应的担保责任主体（中国的助学贷款采用的是个人信用贷款模式）。无论是发达国家的助学贷款，还是发展中国家的助学贷款，都必须提供相应的连带担保责任主体或者是由政府提供最终的担保责任。一方面，我国的个人信用体系在所有的参照国家中是最不完善的，另一方面，我国的助学贷款采用的却是个人信用贷款模式，这就使得我国的助学贷款必然面临着极大的违约风险。此外，这种风险还体现在贷款本金的提供环节。从表2可以发现，在各类助学贷款中，本金来源于商业银行的助学贷款只有韩国的MOE贷款、美国的联邦家庭教育贷款、中国的一般商业性助学贷款以及中国的国家贴息助学贷款。而在这四大类助学贷款中，唯一没有相应担保主体的就是中国的国家贴息助学贷款，这就必然使得我国负责提供国家贴息助学贷款本金的四大国有商业银行所面临的风险远远高于其他国家商业银行所可能面临的贷款风险,由此也就不难看出，正是自身所承载的风险无处转嫁，才使得负责提供国家贴息助学贷款本金的四大国有商业银行从2003年9月开始几乎停止了助学贷款的发放,从而出现了我国助学贷款领域的市场失灵现象。作为企业化经营主体的四大国有商业银行，根据通用的避险原则设定风险控制手段完全是可以理解的。完全将责任归咎于商业银行或者一味地对商业银行施加压力并不能从根本上解决我国助学贷款的可持续发展问题。虽然来自上级的行政命令可以促使一部分国有商业银行继续发放国家助学贷款,但是这种行政指令发放模式不仅远远解决不了实际需求，而且还在根本上违背了高等教育的准公共产品属性，进而扭曲助学贷款的应有运行规则。
为了建立并完善我国高等教育成本的递延回收模型，最大限度地消除国家助学贷款领域的市场失灵现象，必须充分考虑到高等教育的准公共产品属性，真正发挥出政府在国家助学贷款体系中的应有职责,才能真正实现我国助学贷款的可持续发展。
1.直接或间接引入政府或准政府级别担保。在助学贷款体系比较完善的国家和地区，防止市场失灵的办法主要有两种：一种是直接由政府提供贷款本金；另外一种是由社会中介结构或政府提供有效的担保。例如美国的斯太佛德贷款能够成功地规避市场失灵就是依托于政府的再担保、从而提升助学贷款资产的信用等级，进而通过助学贷款资产证券化实现在二级市场的流通而完成的。由于我国助学贷款的本金从一开始就是直接来自于商业银行，因此，要在我国的助学贷款领域规避市场失灵，就很有必要直接或间接引入政府或准政府级别的担保机制。
当然，如果将高等教育机构或者商业银行纳入到准政府级别的再担保体系内，在短期内将有助于问题的缓解，但是由于其违背了准公共产品属性的内在要求，从而使得这种均衡不可能是一种稳定的均衡。因此，要建立起完善的国家助学贷款体系，一定要通过完善政府职责化解善意拖欠风险；而通过市场、社会和制度手段化解恶意拖欠风险。一味地将善意拖欠风险和恶意拖欠风险归咎于政府、学校和商业银行身上，不仅无助于助学贷款拖欠风险的有效化解，还将大大削弱国家助学贷款的公平和效率准则。
2.修改市场准入规则，适度引入竞争因素。我国目前的国家贴息助学贷款全部由四大国有商业银行负责发放（工商银行、建设银行、农业银行和中国银行）。一方面，四大国有商业银行由于助学贷款的高违约率以及单位贷款的高成本率而出现各种借贷行为，另一方面，这些银行又出于特定的目的（例如提高政治资质、增加与政府主管部门的博奕筹码等）而不愿让其他银行经手国家助学贷款。因此，政府主导承担了善意拖欠风险后，为了更好地消除恶意拖欠风险，相关的政府监管部门应该重新修改助学贷款经办银行的市场准入规则，使得符合资质要求的各类商业银行（包括国家政策性银行）都能经办国家助学贷款，从而在国家助学贷款的发放主体之间适度地引入竞争因素。这也是促进我国助学贷款稳健发展、有效防范恶意拖欠风险的重要手段。
3.引入贷款担保机制，强化学生还贷责任。考虑到贫困家庭学生无力提供有效的担保，国家于1999年12月决定对18岁以上的在校大学生发放无担保助学贷款，只是要求学校提供介绍人和见证人。为了推动国家助学贷款的进一步发展，国家又于2000年9月取消了信用贷款的第二责任：放宽了借款条件，取消了证明人的连带责任等。虽然这些措施极大地促进了国家助学贷款的发展，但是随之而来的高额拖欠又使得各经办银行几乎于2003年9月停止了助学贷款的发放。两类极端的贷款担保方式都使得我国的国家助学贷款陷入了进退两难的尴尬境地。
如上所述，无论是发达国家，还是发展中国家，助学贷款都存在着连带担保责任主体或者是由政府提供最终的担保责任。但是我国的助学贷款却从最为严格的抵押担保突然过渡到完全取消担保（而且也没有政府的相应担保），从而使得助学贷款出现了严重的偿还困境。其实，在我国目前的个人信用体系下，完全取消担保是不可取的。即使在个人信用体系非常完善的发达国家，助学贷款都存在着一定的担保或者政府的再担保。如果考虑到我国目前的经济发展水平，在放弃抵押担保的同时完全可以引入保证担保方式。这种保证担保主体既可以是借款人的父母及其他直系亲属，也可以是其他第三方自然人或法人。无论再贫困的家庭都可以实施保证担保，这样可以强化助学贷款借贷者的还款责任，加大借款者的恶意拖欠风险，进而起到防患于未然的目的。
4.直接或间接推动个人信用体系的完善。我国的个人信用体系在上述所有国家中是最不尽如人意的。为了完善我国助学贷款体系，必须在政府的主导下逐步构建全国联网的高校学生征信系统，再辅之以大学生的信用意识教育和信用指导。在此基础上，建立全国联网的个人征信系统。由于高校学生征信系统已经在上海取得了初步成功，但是如何建立起全国联网的大学生征信体系却还有很长的一段路要走。在市场经济尚不完善的特定阶段，建立并完善个人征信系统并不能收到多少经济效益，相反，其可能带来的巨大社会效益却使得政府和社会成了最大的受益者。因此，从某种意义上看，我国的个人征信系统也是一种准公共产品。为此，政府应该通过直接投资或间接资助的方式加速推动我国个人信用体系的建立和完善。
四、结束语
要健全国家助学贷款体系，还有许多技术环节需要完善，例如考虑到我国大学毕业生的收入状况，应该适当延长助学贷款的还款期限、适当减轻贷款者的还款负担等。由于本文主要是从高等教育的准公共产品视角进行讨论和分析，因此将不再对这些技术环节进行重点讨论。但是可以预见的是，如果离开了政府这一最为重要的参与者，我国的国家助学贷款体系将很难获得真正意义上的可持续发展。特别是在我国助学贷款体系处于进退维谷的尴尬境地、仅靠相关行政指令勉力支撑的时候，回归高等教育的准公共产品属性、充分发挥政府的应有职责将具有更为重要而深远的意义。