事业单位改革：基于公共产品理论的分析，本文主要内容关键词为：事业单位论文,理论论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630．1 文献标识码：A 文章编号：1674-3199(2010)06-0022-07
一、公共产品的界定
“公共产品”一词最早由瑞典人林达尔(1919)在《公平税收》一文中正式提出。林达尔分析了两个消费者共同纳税分担一件公共产品的成本问题，指出每人在总税额中应纳份额应与他从该公共产品消费中所享有的效用价值相等。这些税收份额即为他的税收价格，这个价格就是著名的“林达尔价格”，其形成的供求均衡被称为“林达尔均衡”。[1]即林达尔认为每个人都面临着根据自己意愿确定的价格，并按照这种价格购买公共产品总量。萨缪尔森(1954、1955)在《公共支出的纯粹理论》和《公共支出理论的图式探讨》中首次区分了公共产品和私人物品这两个概念。他指出“公共产品”是每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少。[2]相对而言，私人物品是指如果一种物品能够加以分割，因而每一部分能够分别按照竞争价格卖给不同的人，而且对其他人没有产生外部效果。可见，公共产品天生具有“非排他性”和“非竞争性”两个基本属性。非竞争性指消费上的非竞争性，即新增一个人消费公共产品的边际成本为零，并且一个人对公共产品的消费不会影响其他人从对该产品的消费中获得的效用。非排他性指消费的非排他性，即由于生产者在技术上无法排斥那些不付费的人，或者排斥的成本很高因而不能或无法阻止不付费者对公共产品的消费。
马斯格雷夫提出了产品的三分法，即私人产品、公共产品和有益产品。他认为由于公共产品本身的特性使市场无法自发提供最优数量，因此由政府在尊重个人偏好的情况下负责提供。阿特金森和斯蒂格利茨对公共产品的定义作了连贯性处理，他们认为在某种产品(或资源)供给规模和范围既定的情况下，某个人消费的增加并不会使他人的消费以同量减少。[3]即很多产品的排他性和竞争性并不是很明显，因比，公共产品与私人产品之间不是非此即彼的关系，它们之间有一个狭长的中间地带，在这之间存在着大量性质逐渐转换的“中间产品”，这些产品既可以由公共供给也可以由私人供给，选择何种供给方式取决于管理成本、嗜好的多样性以及分配的目标等。
关于公共产品的本质，有学者认为“公共性是公共物品的非竞争性和非排他性这两个特征的存在前提，作为公共产品本质属性的公共性主要体现在供给结果的公平性、供给过程的公开性、供给取向的公正性”。[4]另有学者指出，“非竞争性和非排他性是市场经济条件下公共产品的技术性特征，社会共同需要是以社会伦理道德为基础的公共产品的本质；社会共同需要是公共产品的存在基础、是决定公共产品的永久条件，非竞争性和非排他性是公共产品存在的阶段性条件”。[5]笔者认为反映社会共同需要的“公共性”是公共产品的本质属性。因此，虽然有些产品可以被排他性和竞争性地消费，但仍被视为应该由绝大多数人共同使用和消费的公共产品。在中国由政府投资创办的事业单位提供的教、科、文、体、卫等社会文化产品和服务就是这类产品。
二、公共产品的供给模式
(一)政府供给模式
由于公共产品的消费具有非排他和非竞争的外部性，因此，对于具有外部正效益的产品，人们往往基于“搭便车”心理缺乏供给此类产品的积极性，造成供给的不足；对于具有外部负效益的产品，由于产品的消费成本低于社会真实成本，所以经常出现过度消费的现象。也就是说，通过市场上自由竞争的价格机制无法保障公共产品被有效而充分的供给。即公共产品是市场无法保障或根本不能提供的物品：第一类是市场在原则上无法有效提供的产品，如基础科学研究、公共卫生、司法、国防等；第二类是为市场有效运转提供条件的产品，如保护财产所有权、控制垄断、建立和维护社会制度等；第三类是市场根本无法提供的产品，如价值观念、人权保障、社会公正、宏观经济稳定等。[6]亚当·斯密早就指出，在主要由市场这只“看不见的手”实现资源配置的同时，政府也需履行一定的职责。如保护社会、使其不受其他独立社会的侵犯；尽可能保护社会上每个人，使其不受社会上任何他人的侵害或压迫；建设并维护某些公共事业及某些公共设施等。[7]
瓦格纳通过对西方一些国家公共支出增长情况的考察提出了“公共支出不断增长法则”，或称“政府活动扩张法则”。即由于人们对公共产品的需求弹性较高，在经济发展过程中随着人均收入的提高，人们对包括法律、警察、金融、教育、文化和医疗等公共产品的需求将不断增长，并且超过人均收入的增长，因此使得政府支出的规模也相应增长。[8]可见，随着人们对公共服务需求的增长、政府供给的公共服务规模与范围的不断扩大，进一步巩固和强化了政府作为公共产品供给主体的角色和职责。而为了确保政府提供公共产品和服务的稳定性和有效性，马克斯·韦伯主张建构一个拥有法理权威，结构上强调层级化、科层化，人员使用和安排上强调职业化、专业化和永久性的官僚制。即他认为良好的效率能够通过组织本身的规则和程序等“非人格化”因素获得保证。但凯恩斯也指出，在公共产品的供给中也存在着“政府失灵”的现象：即一方面政府提供公共产品的方式具有集成化、一体化的特点，很难满足人们多样化、个性化的消费需求；另一方面由政府作为公共产品供给的单一主体会因为缺少竞争而导致效率的低下，进而影响到私人产品的生产效率、市场经济的良性运行。
(二)社会自组织供给模式
布坎南的“俱乐部理论”指出，如果对于提供可排他性公共物品的技术和偏好聚类，那么通过个人的自愿结社而形成的“俱乐部”是这些产品和服务的一种最优配置。而为了有效地保障和推进集体行动，奥尔森认为首先集团的人数应该足够小，以至于如果该集团中有一个人不愿参加就会影响到该集团的整体利益；其次该集团应当具有“选择性刺激”，从而对那些承担或不承担集体行动成本的人进行奖励或惩罚。[9]埃莉诺·奥斯特罗姆则指出，要推进公共池塘等公共资源中的集体行动需要解决三个问题：新制度的供给问题，可信承诺问题，以及相互监督问题。[10]
事实上，在优良的市民社会传统下西方涌现了大量由社会自发、自主提供公共产品和服务的非营利组织。亨利·汉斯曼指出，由于非营利组织具有“非分配约束”的特质，即组织经营所得净收入不能用来分配，而只能留下来以促进非营利组织的进一步发展。从而使得非营利组织在提供信息不对称的商品和服务时由于缺乏利益激励，而在很大程度上抑制了生产者损害消费者利益的机会主义行为。[11]总之，社会自组织供给模式强调的是，非国家和非经济组织或个体在自愿的基础上以互惠、互助的方式自主供给某些人们共同需要的产品或服务的方式。这样的组织包括教会、文化团体、学会、市民论坛、市民协会、职业团体及其他组织等。基恩认为这些组织的功能与使命在于，通过推进社会平等与自由的扩展，以及国家的重建与民主化这两个相互依赖且同时发生的过程，维系并重新界定市民社会与国家的界限。[12]
(三)私人供给模式
戈尔丁(1979)则将公共产品分为“平等消费”和“选择性消费”，前者不能排除不付费者消费；后者可以选择付费者消费。他认为随着排他性技术的发展和个体偏好的分化，一些产品和服务的消费可以由传统的“平等消费”过渡到“选择性消费”，因此，能够以“选择性消费”的方式提供的公共产品是可以由私人来提供的。[13]另有一些学者指出，消费者可以通过订立服务契约，根据一致性原则来供给公共产品，从而解决“搭便车”问题。
公共产品的私人生产最大的优势就是引入了竞争机制，可以推动经济和社会效率的提高。丹尼尔·W·布罗姆利认为市场是一种机制，它对偏好进行加总，在交易中标出价值，把人们的积极性发挥到最大可能程度以及把人们的能量导向正确的方向。[14]另外，私人企业参与公共产品的供给有助于提升公共产品的品质和服务质量。柯武刚等人指出“在市场中赢得竞争的供应者，常常是那些专注于降低他们自己客户的交易成本的供应者，而不是专注于降低生产成本的供应者，尤其是在各种服务市场中”。[15]因此，著名的民营化专家萨瓦斯认为，在公共产品政府提供中存在效率低下、服务质量差、持续亏损、缺乏对公众意见的回应等问题的领域，都可以通过委托授权、政府撤资和政府淡出三种方式推行民营化。私人供给公共产品的前提条件是：第一，有完善的排斥性技术，从而将不付费者排斥在消费者以外。第二，提供各种制度性保障，主要是产权安排。即界定并规制资本利润率水平或降低私人资本进入公共领域的门槛，从而使私人资本在“有利可图”的情况下主动进入该领域。正如布坎南指出的，在正确设计的法律和制度约束内，如果没有明确规定的私人所有权，以及保证各项经济契约能够得到遵守的各项法律和制度，市场将不会产生一种价值极大意义上的“有效率”的自然秩序。[16]第三，消费者对公共产品的需求结构的分化与分层，以及国外或其它地区生产同类产品的市场已经开始出现等。但私人供给公共产品可能会造成对弱势群体的极大的不平等；企业组织也可能会出于利润最大化的追求而侵害消费者的利益。因此，由私人垄断的公共产品供给更有可能损害公共价值和公共利益。
(四)混合供给模式
随着西方新公共管理运动的推进，政府日益通过公私合营、签约外包等形式将公共产品和服务的具体生产委托给非营利组织和私人企业。这里涉及到了两个层次的委托—代理关系，第一层次指公众将国有企业资产委托给政府生产经营；第二层次与私人企业相似，即政府作为公共企业的大股东即委托者，将企业委托给主要经营者。因此，只要监督私人企业或非营利组织执行合同的成本低于政府自己生产此类产品的成本，这种选择就是可行的。查尔斯·葛德塞尔认为，公私合作指的是政府和私人部门双方共同分担合作项目的成本、风险，以及收益分享。在这样一种合作形式中，合作的双方地位平等，它们在决策、控制、财务等方面都享有同等的权力。[17]在这种关系模式下，政府在公共产品和服务生产中的主要角色不再是公共产品的直接生产主体，而更多的是“资金和指导的提供者”，承担的是服务的资金筹集和授权的职责；而大量的非营利组织和营利组织则成为主要的“服务递送者”，发挥的是服务实际配送的功能。同时，政府扩大与非营利组织和私人供应商的伙伴关系意味着，除了政府之外通常会有一个或多个私人部门共同参与到公共产品或服务的生产中来，这一趋势的发展产生出一种新的公共管理模式，而且政府生产物品和服务的职能在减少，对从事实际工作的代理人实施监督的职能却在增加。[18]也就是说，一方面市场和社会的缺陷强化了政府权力，另一方面政府缺陷又强化了市场和社会的权力。对此，就需要在它们之间达到一种最佳的平衡状态，从而使政府通过与私人代理商或民间非营利组织的利益博弈、协商互助以最大限度地实现公共利益。
综上所述，在满足特定条件的情况下，政府、社会自组织和私人企业参与公共产品的供给都可以实现其供给的“帕累托改进”，即在不影响和减少其他人使用的公共产品情况下，增加对此类产品具有特殊性和个性化需求的消费者的收益。当然，政府供给模式、社会自组织供给模式和私人供给模式都有其自身难以克服的局限。因此，由任何一种模式垄断公共产品的供给都容易使其陷入效率低下、质量下降、供给总量不足、供需结构失衡等不良状态。因此，随着现代社会经济的发展，由社会自组织和私人企业分别以非营利和营利的方式参与公共产品供给的趋势越来越明显；即使由政府直接提供的公共产品也日益由传统的行政机构向多样化、分散化的公共机构转移。尤其是西方新公共管理运动以来，在许多国家都初步形成了公共产品供给的“多元参与、优势互补”的混合供给模式，以及在此基础上出现的以公私伙伴关系、合同制治理、社区治理、网络化治理以及分散化的公共治理等为特征的社会治理格局。这对打破中国以单一的政府供给为主的公共产品供给模式，推进事业单位的投资主体多元化、管理模式的多样化，以及促进中国教育、科学、文化、体育、卫生等社会文化产品和服务领域的开放与发展，从整体上加快中国构建和谐社会和服务型政府的步伐很有参考价值。
三、公共产品视角下事业单位改革相关问题的理清和展望
据统计，目前全国共有130多万个事业单位，人员规模达到3千多万人，各项事业经费支出占政府财政总支出的30％以上。其中，约有60％的事业单位由财政全额拨款，约20％的事业单位由财政差额拨款，约20％的事业单位经费自筹。但随着市场经济改革的深化、人们消费水平和层次的日益分化与分层，事业单位的发展面临着如何从性质上重新界定教科文体卫等领域的私人产品和公共产品，如何推进提供私人产品的事业单位转制，如何规范提供公共产品的事业单位的职责和行为，以及如何从整体上提升公共产品的供给效率和综合效益等重构中国公共产品供给体系的问题。
1．作为公共产品供给主体的价值回归问题。事业单位改革基本上是沿着两条主线推进的，其中第一条主线是市场化、民营化和社会化的改革路径：“削减财政开支、减少成本——下放经营自主权——自主创收——民营化、市场化和社会化”。这基本上又包括了两个阶段，第一阶段侧重于分行业、分地区的改革试点，第二阶段从宏观上、整体上调整和完善事业单位管理体制。这种改革的优点是，通过利益激励调动了事业单位和其内部从业人员自主创新的积极性，增加了社会文化产品和服务的供给总量，为此类产品的提供积累了一定的市场供给经验。但由于各地区的经济发展水平、社会文化差异很大，并同时面临着大力发展市场经济、构建和谐社会与服务型政府等多重目标，因此，单纯地将事业单位推向市场和社会的改革路径显然并不完全准确。也就是说，前期的事业单位改革中遗留的一个深层次问题是，关于事业单位身份地位的问题始终没有得到良好的解决。突出表现为虽然一些事业单位已经具有产业化、企业化经营发展的能力和条件，但仍然保持在事业单位体制内。这些单位既有自己的产业经营创收，又按事业编制对待，享受政府财政全额或差额拨款待遇。
故而从2002年开始事业单位改革导向逐步调整为重构公共服务体系，这条改革路线的主题是促进事业单位作为公共产品供给主体的价值回归。即按照一定的划分标准对事业单位进行重新分类、重新定位，并在身份界定的基础上进行结构性调整。如2006年中央机构编制委员会办公室经国务院批准制定了《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》，《方案》根据现有事业单位的社会功能将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。2008年8月11日由中央编办会同有关部门制定的《关于事业单位分类试点的意见》，将从事公益服务的事业单位又具体划分为三类，其中公益一类指从事关系国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务；公益二类指面向全社会提供涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要的公益服务；公益三类指提供的服务具有一定公益属性，可基本实现由市场配置资源的事业单位。需要指出的是，由公益一类提供、反映社会共性需求的公共产品，应该以实现公共利益和公共价值为宗旨；而由公益二类和公益三类提供，满足团体性一般需求或个性化特殊需求的公共产品，则应以实现多元的社会文化价值为目标导向。也就是说，经过分类改革后事业单位的根本区别在于它所追求的价值目标是什么，这个目标不是由单位组织本身决定的，而是由其所提供的产品和服务内在限定的。所以，提供公共产品的组织一方面要接受作为公共利益代表者的各级政府的统一监管，另一方面要接受来自于社会各界和广大消费者多元的价值评价和监督。
2．投资主体多元化引发的“公平”问题。根据公共产品理论，公共产品既可以由公共供给也可以由私人供给，具体选择何种供给方式既取决于管理成本和技术条件，还受到人们伦理偏好和价值取向的影响。事实上，公共产品和公共产品的供给就像一个硬币的两面，它们紧密相连却又彼此不同。问题在于是否被视为“公共产品”首先取决于人们是否具有某方面的共同需求，而这往往又受制于人们不同的伦理道德偏好和价值倾向性；而公共产品供给方式的选择即要考虑经济、效率和效能等经济价值，又要结合社会现实条件综合考察政治可行性和社会可行性等多种因素。因此，在事业单位下放经营自主权、推行投资主体多元化涉及的主要是“公平”问题。即如果事业单位提供的是公共产品，那么下放经营自主权后事业单位自主定价、自主收费的行为是否合理；如果人们要为使用事业单位提供的产品付费，那么通过什么方式确保人们公平、平等地使用公共产品的权益；如果事业单位提供的是公共产品，那么，如何协调投资者的利润最大化需求和事业单位运行应实现或体现的公共利益和公共价值等。
3．新型“政事关系”下的利益重构问题。在传统的事业单位管理体制下，事业单位由各级政府投资和创办，主要按照政府的行政命令和控制运行，管理方式参照行政机构管理办法。即这是一种公共产品的“政府供给模式”。而事业单位改革就是要打破这种由政府垄断的单一供给模式，逐步实现事业单位管理模式的分化与多样化。但这种由政府供给的单一模式向多元主体参与的“混合供给模式”转换过程中，势必会涉及到一系列利益协调与重构的问题，比如政府与公民大众的关系，政府与事业单位的关系，事业单位与其它投资主体的关系以及事业单位与消费者的关系等。其中最重要的一项就是如何有效协调事业单位内部人员的各种利益关系，因为他们既是中国绝大部分教科文体卫等社会文化产品和服务的提供者，又是社会和经济发展的高科技人才。能否协调好事业单位内部人员的利益不仅直接关系到事业单位改革的成败，而且也关系到教科文体卫等领域新型市场的培育与发展，以及社会文化事业和市民社会的发展壮大。
就目前事业单位人事制度的改革进程来看，2009年国务院系统完成岗位设置实施工作的事业单位达到77％，中央党群系统达到52％，全国有25个省区市启动了岗位设置工作。同时，公开招聘制度进一步落实，22个省区市事业单位公开招聘人员占新进人员总数的80％以上。[19]但自2009年初国务院发布《事业单位养老保险制度改革方案》以来，截至目前山西、上海、浙江、广东、重庆等5个试点省市尚没有具体的改革方案出台。这主要是由于事业单位全员聘任制、分配制度、岗位设置管理和养老保险制度改革推行后，引发了老人、中人、新人，以及体制内和体制外人员待遇的不公平问题，下岗分流人员的待遇以及成本负担问题，学术行政化和官僚化导致的学术腐败和专业技术型人才的流失问题，专业型管理队伍和管理人才缺乏导致的自主治理能力低下，以及新旧体制融合过程中事业单位从业人员职业精神和守则的模糊和混乱等问题。事实上，根据公共产品理论，对于公共产品的提供首先要确定的是公共产品的服务项目、服务标准、生产条件和生产规格等；其次才是组织专门的机构负责具体的提供和生产并进行监管。而教科文体卫等社会文化产品和服务的特殊性在于，提供此类产品和服务的工作人员是这种产品和服务的重要生产条件和生产要素。因此，首先要明确事业单位从业人员的身份地位，并据此制定和完善保障其权益、明确其义务和责任的各项法规和制度。其次，在各类单位组织中实行一致的用人标准和福利待遇，不再实行老人和新进人员的差别性待遇。再次，建构和完善多元与多维的事业单位从业人员价值评定和认证机制，逐步形成有利于培育社会文化产品和服务领域优秀人才的激励机制。
4．更具价值兼容性的现代事业制度建构问题。根据通常的定义，价值是人们对客体进行选择与判断时所依据的内在标准和尺度。因此，从价值哲学的视阈来看，人们(主体)对客体进行选择与判断时所依据的内在“价值尺度”亦分化为市场价值与公共价值。即独立的经济个体为满足自身私益需求而对私人产品(商品)的价值选择与判断，以及社会或政治共同体的成员为满足共同或公共需求而对公共产品的价值认定与评价。需要指出的是，作为价值主体的个体往往同时具备独立的经济主体和共同体成员的双重身份；作为价值客体的物品也可能同时具备私人产品和公共产品的双重特性，如大量准公共产品的存在。只是当人们运用公共价值这个价值尺度时，行使的是作为社会或政治共同体成员对公共产品价格的协商和谈判权，考量的是物品的公共效用。当人们运用市场价值这个价值尺度时，行使的是独立经济个体对私人产品的自由交换和选择权，度量的是物品的使用价值。但不能忽视的是，由独立权利主体组成的“公众”既是统一的又是分化的，故而在公共产品的价值选择与判断过程中难免会因个体伦理偏好的不同而表现出差异性、矛盾性甚至冲突性。因此，事业单位改革的重点就在于包容分散化、多样化的价值需求，建构多层次、多极化的公共产品供给体系。
总之，事业单位改革的主要任务是适应市场经济发展的需求，打破传统的事业单位管理体制；在梳理和重构多元投资主体模式下各利益相关者关系的基础上，建构兼顾公平、平等、民主等政治价值，以及经济、效率、效率等理性价值和多样化的社会文化价值，更具兼容性以及创新性的现代事业制度。因此，下一步的事业单位改革一是要增强事业单位在市场经济环境下的自我生存能力和适应能力；二是要通过搭建事业单位与非营利组织在教、科、文、体、卫等领域的公平竞争、优势互补机制，激发和提升事业单位的创新力和竞争力；三是要结合公共管理和公共服务理念创新事业单位管理模式和管理机制，以确保其作为公共产品供给主体的公益性和非营利性。另外，由于任何制度都首先存在于一个制度体系之内，如果新制度与传统制度体系是相融的，那么，制度执行时出现偏差或者不被执行的频率就会比较低；反之，新制度往往会因有意无意的曲解、错解而被消极执行或敷衍，并逐渐被传统制度体系所侵蚀甚至被同化。所以，在前期局部、渐进性改革的基础上，总结各地区、各行业的改革试点，建构适应市场经济发展需求的现代事业制度体系就成了深化事业单位改革的关键环节。
收稿日期：2010-11-30
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